□ 汪全勝 黃蘭松

黨內法規(guī)的可操作性評估研究

□ 汪全勝 黃蘭松

黨內法規(guī)可操作性評估是黨內法規(guī)評估的重要組成部分，是指有權評估主體通過一定的評估方法、評估程序對黨內法規(guī)的權利性、義務性、責任性、程序性等規(guī)則的可行性展開的評估，其目的在于增強黨內法規(guī)的操作性、實用性和科學性，提升黨內法規(guī)的實施效果。雖然，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》已規(guī)定可對黨內法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果開展評估，但國內尚未對黨內法規(guī)的可操作性評估展開理論研究和實踐探索。因此，有必要在借鑒立法評估一般理論的基礎上，對我國的黨內法規(guī)可操作評估進行系統(tǒng)性的建構，包括其結構要素、評估維度、評估結果的回應機制等，為黨內法規(guī)可操作性評估實踐提供有益的指導和參考。

黨內法規(guī)；實施效果；可操作性；可操作性評估

近年來，隨著我國黨內法規(guī)體系的逐步健全，提高黨內法規(guī)的立法質量、完善黨內法規(guī)體系成為立法工作的重中之重?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》把提高黨內法規(guī)的操作性、實用性作為工作目標之一，并指出應提高黨內法規(guī)制定質量和執(zhí)行力，積極開展黨內法規(guī)實施后評估工作。2013年實施的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》亦指出黨內法規(guī)應當內容明確，具有可操作性，黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。黨內法規(guī)的可操作性評估，是黨內法規(guī)評估的重要組成部分。黨內法規(guī)的可操作性是保障黨內法規(guī)執(zhí)行力的前提條件，是確保良性的黨內法規(guī)實施效果的重要基礎。然而，目前在黨內法規(guī)可操作性評估方面還缺乏專門性的研究。因此，在立法評估的一般理論的基礎上，結合黨內法規(guī)的特性，探索建立黨內法規(guī)的可操作性評估制度，就具有重要意義：不僅有助于建構我國黨內法規(guī)評估理論體系，而且能夠對黨內法規(guī)可操作性評估實踐發(fā)揮指導作用。

一、黨內法規(guī)可操作性評估的法理基礎

（一）黨內法規(guī)可操作性評估的概念界定

可操作性首先是一個法律概念，它是對法律尤其是地方性法規(guī)的要求，是立法精神從理想到實踐、從應然到實然過渡的重要條件，也是判斷法律、法規(guī)科學與否的重要指標。法律、法規(guī)的可操作性具體指制度規(guī)范的設計是否具有現實針對性和具體可行性、是否能夠適應客觀的社會現實需要，相應的管理制度、措施是否明確、完備、可行，行政程序是否易于操作、暢順、快捷、便民，對上位法的補充規(guī)定是否細化、具體、可行等。

立法的可操作性評估包括立法前的可操作性評估和立法后的可操作性評估。席濤教授認為，立法的可操作性評估與立法的必要性、合法性、協(xié)調性評估是立法前評估的主要內容，包括法律主體、客體、內容的明確性與守法者、執(zhí)法者、司法者的權利、義務、責任的明確性。①席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，《政法論壇》，2012年第5期。汪全勝教授認為，立法的可操作性評估與立法的合法性、合理性、立法技術評估是立法后評估的主要內容，它是對立法的實踐可操作性進行的評價。②汪全勝：《論立法的可操作性評估》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》，2009年第4期?？梢?，立法前的可操作性評估與立法后的可操作性評估最大的區(qū)別是評估階段不同。立法前的可操作性評估是指在法律、法規(guī)頒布之前評估立法的預期可操作性；立法后的可操作性評估是在法律法規(guī)實施一段時間之后，對法律法規(guī)實施效果進行的評估。當然，二者也存在諸多的相似之處，其目的均是為了確保法律法規(guī)的有效實施，發(fā)揮立法的良好規(guī)范和組織效果；評估的主要內容皆是圍繞著法律法規(guī)的可操作性構成展開，包括法律法規(guī)的主體、對象、權利、義務、程序、責任等方面的規(guī)定。

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第2條明確規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱”，其宗旨是規(guī)范黨組織工作和黨員活動。有學者在區(qū)分我國“軟法”與“硬法”的基礎上，試圖將黨內法規(guī)劃歸為軟法的范疇，③相關理論參見：操申斌：《“黨內法規(guī)”概念證成與辨析》，《當代世界與社會主義》，2008年第3期；張立偉：《法治視野下黨內法規(guī)與國家法的協(xié)調》，《中共中央黨校學報》，2011年第3期。我們認為這一觀點有待商榷。隨著對黨內法規(guī)的進一步建設和逐步完善，黨內法規(guī)的可操作性和實施效果越來越受到重視。細化黨內法規(guī)的權利義務規(guī)定，健全黨內法規(guī)的程序性規(guī)定，并有效利用國家強制力保障黨內法規(guī)實施，成為黨內法規(guī)體系建設和完善的一個重要趨勢。因此，籠統(tǒng)地把所有黨內法規(guī)概括為極具軟法特性，甚至直接歸為軟法并不準確。黨內法規(guī)也是法的重要表現形式，同樣需要程序性規(guī)則與強制力等確保黨內法規(guī)的權利、義務和責任加以落實。

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》專門規(guī)定了對黨內法規(guī)的評估工作，即“黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”，這里規(guī)定的是立法后評估，其目的在于通過評估對正在實施的黨內法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果做一個較為全面的了解。黨內法規(guī)的可操作性評估即指有評估權的主體依據一定的評估程序、評估方法對黨內法規(guī)的可執(zhí)行性、執(zhí)行效果展開的評估，目的在于提高黨內法規(guī)的科學性，實用性和執(zhí)行效果。

（二）黨內法規(guī)可操作性評估的制度價值

1．增強黨內法規(guī)的操作性。法律的生命力在于實施，在于對社會關系做出很好的調控，對變化中的現實和人們的利益訴求做出有效的回應，黨內法規(guī)亦是如此。長期以來，黨內的“觀賞性立法”問題一直沒有得到合理解決，使一些黨內法規(guī)成了“花瓶”、“紙老虎”。解決黨內法規(guī)執(zhí)行問題的一個重要途徑就是增強黨內法規(guī)的可操作性和實用性。對黨內法規(guī)的可操作性進行評估有助于提高對黨內法規(guī)的可操作性的重視程度。通過對法規(guī)草案和已實施黨內法規(guī)的可操作性進行評估，及時發(fā)現黨內法規(guī)在可操作性方面存在的弊端及原因，并根據問題對癥下藥地予以及時糾正和完善，能夠使黨內法規(guī)真正成為“活法”，從而提升其執(zhí)行力。

2．提升黨內法規(guī)的實施效果。如卡多佐所言，任何法律都必須在現實中證明它存在的合理性，而證明其合理性的最主要的方式即是通過實施效果來證明，若一部法律不能在社會生活中發(fā)揮作用，則其僅為紙面上的法律，它的存在就不是合理的，應當被廢除。黨內法規(guī)與法律一樣極為重視實施效果，其立法精神、原則、意圖需要通過實施來體現。對于黨內法規(guī)來說，其可操作性直接影響了其可執(zhí)行性和實施效果。如果其可操作性較低，就有可能對黨內法規(guī)的執(zhí)法主體的執(zhí)法活動造成較大的不便，影響實施效果。通常來講，法律法規(guī)由國家的強制力保證實施，黨內法規(guī)則是更多地依靠“依靠共產黨員自覺、中國共產黨的制度約束、社會輿論、利益驅動等機制”①許小蓮：《“黨內法規(guī)”法律地位之考證》，《求實》，2010年第7期。，而非強制遵守。然而，我們應當意識到，黨內法規(guī)的切實可行才是保證黨內法規(guī)生命力的必要前提條件，僅僅依靠黨員的自覺和社會輿論的監(jiān)督是遠遠不夠的。不僅如此，黨內法規(guī)是中國共產黨制度的核心組成部分，若黨內法規(guī)缺乏可操作性，更是難以使黨的各項制度發(fā)揮真正的約束作用，也難以有效發(fā)揮利益驅動的作用。因此，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定了對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果的評估，通過對黨內法規(guī)的可操作性評估，能夠提升黨內法規(guī)的可執(zhí)行性，增強其實施效果。

3．提升黨內法規(guī)的科學性，完善黨內法規(guī)制度體系。早在2006年的中央紀委第六次全會上，胡錦濤同志就對黨內法規(guī)提出新的要求：“進一步加強制度建設，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，著力提高制度的科學性、系統(tǒng)性、權威性?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加快了黨內法規(guī)制度體系的建設和完善進程。黨的十八屆二中全會提出要“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。為了形成完善的黨內法規(guī)體系，中共中央于2012年部署開展了全國范圍內的首次對建國以來的23000多件中央文件、1178件黨內法規(guī)的集中清理活動。歷經兩年的時間，到2014年完成首輪清理工作，共廢止黨內法規(guī)和規(guī)范性文件322件，宣布失效369件。②參見新華網：http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－11／17／c＿1113285412．htm，2017年4月9日最后訪問。黨內法規(guī)的可操作性是其科學性的重要判斷要素，在通過評估提升黨內法規(guī)的可操作性的同時，也能提升其科學性。在黨內法規(guī)實施一段時間后，對其可操作性進行評估本身就是黨內法規(guī)清理活動的一種表現形式，評估結果也是具體清理結果做出的重要參考。同時，對黨內法規(guī)可操作性展開的預評估，有助于高質量的黨內法規(guī)制度體系的建設。

圖1 2014－2016年我國黨內法規(guī)集中清理情況

二、黨內法規(guī)可操作性評估的結構要素

（一）黨內法規(guī)可操作性評估的主體

立法后評估的主體可以分為內部評估主體與外部評估主體，前者包括立法機關及其內部機構、法律實施機關、上級國家機關、同級權力機關、授權機關、法律規(guī)定的監(jiān)督機關，后者包括學術團體、商業(yè)機構、民意調查組織、社會中介組織、社會公眾等。③汪全勝：《論立法后評估主體的建構》，《政法論壇》，2010年第5期。在立法評估方面，我國目前以內部評估主體評估為主，也就是自主評估，輔之以多樣化的評估主體參與評估，包括其它的利益相關者、高等院校、科研機構、法律服務機構、行業(yè)協(xié)會、社會中介機構等外部主體參與評估，還包括委托獨立的第三方作為評估主體進行評估。例如，《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》中的立法評估主體包括省人大常委會法制工作機構、省人大有關專門委員會、省人民政府法制辦公室及政府相關部門，同時，表決前評估可根據需要委托廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地或者其它具備評估能力的科研機構、中介組織、行業(yè)協(xié)會等第三方開展評估。

我國的立法評估在近幾年取得了較大的成就，《立法法》對立法評估做了較為原則的規(guī)定，地方性法規(guī)對評估主體做了不同程度的細化規(guī)定，且評估主體的類別較為多樣。與之不同，黨內法規(guī)的評估尚且屬于起步階段?！饵h內法規(guī)制定條例》首次以黨內法規(guī)的形式規(guī)定了評估，評估主體包括黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位，目前尚無黨內法規(guī)對此做細化規(guī)定。具體來說，中央黨內法規(guī)按其內容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調中央紀律檢查委員會、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草；中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)，起草方式較為靈活，由其自行組織起草。

我們認為，有權對黨內法規(guī)可操作性評估的主體只能是黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位，其同時也是評估責任主體。但是，在必要的情況下可以吸收專家學者、專業(yè)機構等第三方主體參與立法評估活動，以保證評估的順利進行。例如，《黨內法規(guī)制定條例》中規(guī)定，在對起草的法規(guī)進行調查研究時，必要的情況下可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展。

（二）黨內法規(guī)可操作性評估的對象

黨內法規(guī)的可操作性評估，根據其不同階段可以分為預評估和后評估。評估階段不同，評估對象也截然不同。在對黨內法規(guī)可操性進行預評估階段，評估對象是尚未進行審議的黨內法規(guī)草案，在有必要的情況下可以由制定主體或起草主體組織評估；在對黨內法規(guī)評估可操作性進行后評估時，其評估對象為實施過一定時間，有必要進行可操作性評估的黨內法規(guī)。根據《黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，我國目前對黨內法規(guī)的評估僅為立法后評估。

圖2 黨內法規(guī)的效力位階① 參見共產黨網：http：／／news．12371．cn，2017年4月9日最后訪問。

對正在實施的黨內法規(guī)來說，其效力位階不同，對其可操作性的要求程度也有所差異。“從立法體系整體來看，法律法規(guī)的可操作性還與法律法規(guī)在立法體系中的效力位階高低有關?！雹诟旰h：《法律責任的立法研究：基于中國立法文本的分析》，經濟日報出版社2015年版，第84頁。黨內法規(guī)體系的內部也有一個效力位階等級的劃分，主要依據其制定主體來劃分，如上圖2所示，黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部制定的黨內法規(guī)的效力高于各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)。黨內法規(guī)效力位階的高低與其可操作性有著較為密切的關系，一般來說，黨內法規(guī)位階越高，其可操作性就相對弱一些。不同效力位階的黨內法規(guī)所發(fā)揮的功效有所區(qū)別，對可操作性的要求也不盡一致，較高位階的立法為下位的黨內法規(guī)的制定提供了一個有益的指引。例如，《中國共產黨黨章》是最為根本的黨內法規(guī)，具有最高效力，其較為原則、基礎地規(guī)定了黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組等內容，其它一切黨內法規(guī)的制定必須以此為基礎和前提，并且不得與其相抵觸，對其可操作性則不做具體要求。相對來說，地方制定的黨內法規(guī)多屬于執(zhí)行上位法的規(guī)定，適用地域范圍較小，執(zhí)行性較強，對黨內法規(guī)對可操作性的要求更高。有權制定黨內法規(guī)的地方黨委，也即省級黨委在制定黨內法規(guī)時應當充分考慮其在地方的適應性，細化中央立法的可操作性。這其中尤其是辦法和細則，二者主要是為貫徹落實條例和規(guī)則而制定，內容較為細化、具體，具有很強的程序性和可操作性。

（三）黨內法規(guī)可操作性評估的程序

程序制度是保障立法評估活動有步驟地順利開展的必要條件。汪全勝教授認為，立法評估程序一般包括評估信息的收集、評估信息的整理和分析、形成評估結論和撰寫評估報告、評估報告的公布四個部分。③汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第187－192頁。也有學者從行政立法評估程序制度研究著手，認為其主要包括咨詢制度、公開制度、協(xié)調制度、信息的搜集與整合制度、約束權力和保障權利的時限制度及基本流程等等。④鄭寧：《行政立法評估制度研究》，中國政法大學出版社2013年，第296頁。在黨內法規(guī)可操作性評估程序中，下列三部分是必不可少的：

首先，黨內法規(guī)可操作評估的啟動程序。有權啟動黨內法規(guī)評估的主體應為黨內法規(guī)的制定機關以及制定機關的上級領導機關，其中黨內法規(guī)的制定主體為可操作性評估的責任主體，領導整個評估工作。黨內法規(guī)的起草部門和單位、一定數量的黨員聯(lián)名可以就具體的黨內法規(guī)向制定機關申請啟動可操作性評估。確定開展可操作性評估后，應由黨內法規(guī)的制定機關負責確定具體部門、單位或人員組成評估實施主體。黨內法規(guī)可操作性評估實施主體應在一定的時間內擬定工作方案，包括評估目的、評估內容、評估方式、評估步驟、職責分工、時間安排等。擬定好的評估工作方案應當報黨內法規(guī)的制定機關批準后方可正式開啟評估工作。

其次，評估信息的收集、整理和分析。黨內法規(guī)可操作性評估正式開始后的首要任務就是收集、整理和分析評估信息。全面、詳實的評估信息數據是后面一切評估活動開展的前提和基礎，也直接影響了評估結果的客觀性，因而要特別注意信息搜集的廣度和深度及信息來源的科學性和完整性。對評估信息整理和分析成果是評估報告制作的直接依據，整理和分析的科學程度直接決定了評估報告的質量。①汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第188－190頁。處理信息的階段不同，所采用的方法也有所差異。具體而言，在對黨內法規(guī)可操作性評估的信息收集階段，圍繞獲取客觀、詳盡的評估信息這一目的，在具體的信息收集過程中采用的方法比較靈活多樣，主要包括文獻檢索、聽取匯報、召開座談會和論證會、網上征集意見、實地考察、專家咨詢、統(tǒng)計抽樣、專題調研、問卷調查等。評估信息的整理和分析階段是一個對前期獲取的信息數據進行系統(tǒng)加工的過程，使評估信息更具體系化和針對性，這就需要運用科學的方法對大量的信息予以加工，以去粗取精、去偽存真。這一階段主要采用的方式是組織專家分析數據、相關立法比較分析、成本效益分析、實證分析、個案分析、比較分析等。

再次，制作評估報告?！霸u估報告是指評估工作小組在完成評估后，向評估組織機構提交的說明評估目的、評估程序、評估標準、評估依據、評估結論以及評估結果分析等基本情況的文本文件，也是評估工作最終完成的體現?！雹谧吭剑骸豆膊块T績效評估》，中國人民大學出版社2004年版，第83頁。對于黨內法規(guī)可操作性評估而言，評估報告是評估的最終成果，它建立在全面調研的基礎之上，對所評估的具體黨內法規(guī)的可操作性評估工作的基本情況（包括評估過程、評估方式方法、評估時間等）和法規(guī)的可執(zhí)行性及實施效果做了較為綜合、客觀的分析，并指出黨內法規(guī)在操作性方面存在的問題及改進建議（包括繼續(xù)施行或者修改、廢止、解釋、制定配套制度），以為黨內法規(guī)的立、改、廢等提供有益的參考。

三、黨內法規(guī)可操作性評估的維度

黨內法規(guī)具有法律的特征，是由國家公權力機關制定的通過規(guī)定黨組織、黨員的權力、權利和義務來調節(jié)黨員的行為規(guī)范，具有普遍約束力，在必要的情況下也能夠通過國家強制力保證實施。根據《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》的計劃安排，其工作目標之一是為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系打下堅實基礎。實現上述目標的一個重要條件就是要求作為黨內法規(guī)核心要素的權利、義務、責任、程序性規(guī)則應當明確、具體、可操作。這也是確保黨內法規(guī)生命力的重要前提。黨內法規(guī)可操作性的要義是要有現實針對性、切實可行，保障其具有可操作性的關鍵是明確的權利、義務、責任規(guī)則和暢通、快捷的程序性規(guī)則。汪全勝教授把立法可操作性評估的維度界定為權力性規(guī)則、義務性規(guī)則、法律程序和法律責任四個方面。③汪全勝：《論立法的可操作性評估》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》，2009年第4期。這種劃分方式對黨內法規(guī)的可操作性評估具有很大可借鑒性。黨內法規(guī)主要包括準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等，主要目的在于規(guī)范黨組織和黨員的行為，其核心的組成部分也應當為權利、程序、義務、責任這四類。

（一）權利性規(guī)則與義務性規(guī)則

“權利和義務是法律規(guī)范的核心內容，一個標準之所以被稱為法律規(guī)范，就在于它授予人們一定權利，告訴人們怎樣的主張和行為是正當的、合法的、會受到法律的保護；或者給人們設定某種義務，只是人們怎樣的行為是應為的、必為的或禁為的，在一定條件下會由國家權力強制履行或予以取締?！雹購埼娘@主編：《法理學（第三版）》，高等教育出版社2007年版，第139頁。權利性與義務性規(guī)則不僅是黨內法規(guī)的核心內容，同樣也是黨內法規(guī)可操作性評估的重要要素；權利與義務規(guī)則的是否明確、具體直接影響了黨內法規(guī)的可操作性程度。具體而言，黨內法規(guī)的權利與義務性規(guī)則有其特殊性，對其開展可操作性評估應當從以下方面考慮：

首先，權利與義務性規(guī)則的主體范圍是否容易確定。黨內法規(guī)的目的在于規(guī)范黨員與黨組織的行為，權利主體與義務主體主要為我國全體黨員與黨組織。具體的黨內法規(guī)根據其規(guī)范內容不同，權利主體與義務主體的具體范圍有所差異。這就需要根據不同的黨內法規(guī)立法需求，設定不同范圍的權利主體與義務主體，而不能籠統(tǒng)設定。例如，《中國共產黨黨員權利保障條例》的權利主體為全體黨員?！吨袊伯a黨地方委員會工作條例》的權責主體為黨的省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)委員會及其常務委員會。黨內法規(guī)的權利與義務主體還有可能涉及到黨員與黨組織以外的機關和個人。例如，《干部教育培訓工作條例》的主體不僅包括黨的機關干部，同時還包括人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關，以及列入《公務員法》實施范圍的其它機關和參照公務員法管理的機關（單位）的干部等。再如，《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定》中的義務主體就是省部級現職領導干部。

其次，權利與義務的邊界是否明確。在設置權利規(guī)則與義務規(guī)則時，不僅應當明確規(guī)則的范圍，還應當綜合衡量權利實現的可能性與義務主體應當承擔的可能性問題，②汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第262－263頁。也就是說，權利的享有與義務的履行都應當存在一定合理的范圍，這個范圍不僅應當明確、清晰，而且范圍邊界的設定應當具有正當性與合理性，尤其是義務邊界的設定應當在義務主體的可承受范圍之內。不僅如此，從黨內法規(guī)效力位階上來說，因下位法調整的對象更為具體，對其可操作性的要求也更高一些。例如，2015年中共中央頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》系統(tǒng)規(guī)定了黨員廉潔從政行為規(guī)范，確定了黨員從政時應盡的廉潔性義務。同年，上海市為貫徹執(zhí)行該法及有關的中央黨內法規(guī)，頒布了《關于進一步規(guī)范本市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》，這是對上位法的細化規(guī)定，應當對上海市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業(yè)時應盡的義務規(guī)定的更為細致。

（二）責任性規(guī)則

相比與法律，黨內法規(guī)一個非常重要的特點是黨內法規(guī)嚴于國法，其中一些黨內法規(guī)的立法目的在于規(guī)范黨員的行為，其內容以義務性規(guī)范為主，與之相伴隨的即為違反第一性義務而引起的第二性義務，也即責任。法律責任與立法的可操作性有著直接的關系，前者對后者起著關鍵性的作用，③戈含鋒：《法律責任的立法研究：基于中國立法文本的分析》，經濟日報出版社2015年版，第84頁。其通過使違法主體對其違法行為承擔相應的損害結果來發(fā)揮作用。這種否定性的規(guī)范評價使責任主體意識到違背黨內法規(guī)的義務性規(guī)定需要消耗相應的成本，由此可以敦促其對黨內法規(guī)的執(zhí)行。具體到黨內法規(guī)責任性規(guī)則的可操作性評價來說，應當遵循以下幾點要求：

首先，黨內法規(guī)責任性規(guī)則應當具體、可行。黨內法規(guī)的責任性條款規(guī)定的越是詳細、具體，其得到貫徹執(zhí)行的概率越高，其威懾力也越強，黨內法規(guī)的執(zhí)行力也愈強。例如，《中國共產黨問責條例》就指出，應當做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究，落實黨組織管黨治黨政治責任，并對黨的問責工作應堅持的原則、問責主體、問責對象、問責事由、問責方式等做了較為全面的規(guī)定。此外，黨內法規(guī)還規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委），可以根據本條例制定實施辦法，這就意味著地方在對本地區(qū)黨員問責方面的規(guī)定應當更為細致、明確，具有可行性，以更好地落實《中國共產黨問責條例》的規(guī)定和精神。

其次，黨內法規(guī)責任性規(guī)則的設定不得與其上位法及憲法、法律相沖突。黨內法規(guī)與國家法同為中國特色社會主義法律體系的組成部分，二者的銜接和協(xié)調是依法執(zhí)政的現實要求，因此，應當以體系共存的兼容性、價值追求的同向性、具體規(guī)范的無矛盾性和行為指引的連貫性為基準，立足法治一般規(guī)律和我國政治現實。①秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》，2016年第5期。例如，《中國共產黨紀律處分條例》對黨員的紀律處分種類、紀律處分運用規(guī)則、對違法犯罪黨員的紀律處分、對違反政治紀律行為的處分等做了較為全面的規(guī)定，同時指出，中央軍事委員會及各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據該條例，結合各自工作的實際情況，制定單項規(guī)定。這里的單項規(guī)定屬于下位法，其制定依據為《中國共產黨紀律處分條例》，在具體細化規(guī)定時應與其保持一致，而不能與之相抵觸。

最后，黨內法規(guī)責任性規(guī)則的設定應具適當性，與義務性條款保持一致。眾所周知，黨內法規(guī)責任即為違反第一性義務所引起的第二性義務。黨內法規(guī)責任因違反黨內法規(guī)義務而產生，二者之間雖然有著較為明確的界限，但其為對應關系，黨內法規(guī)責任性規(guī)則的種類和責任嚴厲程度的設置應當與其違法事項、違法程度相適應。如《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》對領導干部的報告義務及應當報告事項分條款作了說明，其后又對無正當理由不按時報告、不如實報告、隱瞞不報等違反報告義務的情形做了相應的責任性規(guī)定，即根據情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等處理；構成違紀的，依照有關規(guī)定給予紀律處分。

（三）程序性規(guī)則

《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》指出黨內法規(guī)建設的一個重要要求即為“程序嚴密”，其目的在于增強黨內生活和黨的執(zhí)政規(guī)范化和程序化。②秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》，2016年第5期。黨內法規(guī)與法律的區(qū)別之一在于其沒有單獨設立程序法。實體法律規(guī)則和法律原則通常由《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》來確保的實施，而對于黨內法規(guī)而言，實體法和程序法是一體的，同時出現在一部黨內法規(guī)之中。這也是導致黨內法規(guī)剛性不足，重實體輕程序，缺乏保障權利、義務與責任實現的程序性規(guī)則，或者有關程序性規(guī)則規(guī)定過于籠統(tǒng)可操作性不足，直接影響黨內法規(guī)的實施效果。例如，為了加強黨政機關領導干部的廉潔性建設和密切同人民群眾的關系，黨中央辦公廳于1995年頒發(fā)的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》（現已失效）對于申報主體、申報收入事項、申報時間、負責主體、監(jiān)督檢查等事項做了規(guī)定。2001年中央紀委、中央組織部為加強黨風廉政建設，強化對領導干部的監(jiān)督，促進領導干部廉潔履行職責，又進一步印發(fā)了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》，對家庭財產報告的義務人、申報范圍、負責主體等做了一定的規(guī)定。但總體來說，兩部黨內法規(guī)對實施程序方面僅做了較為原則性的規(guī)定，且較為籠統(tǒng)，可操作性差，加之對保證實施方面的程序性缺失，未規(guī)定相應的強制措施，在一定程度上其僅扮演了景觀性立法的角色。我們對黨內法規(guī)可操作性展開評估的目的也在于建立、健全程序嚴密、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。在對黨內法規(guī)的程序性規(guī)則展開評估時，我們應當從以法律程序的構成要素方面著手：

其一，法定的時序和時限。時序和時限共同構成了法定時間要素，它是法律程序的核心要素之一，前者指法律行為的先后順序，后者是法律行為所占時間的長短。③陳林林、夏立安：《法理學導論》，清華大學出版社2014年版，第200頁。法律程序的諸多要素需要通過時間聯(lián)系起來，并經過一定時間來完成。時間的先后順序與時間長短有著嚴格的要求，它們直接決定了黨內法規(guī)的適用效率和適用結果的公正性。因此在制定黨內法規(guī)時對時限和時序的規(guī)定應當準確、具體。例如，《中國共產黨發(fā)展黨員工作細則》中規(guī)定，入黨積極分子在發(fā)展為預備黨員之前必須要經過一年以上的培養(yǎng)教育和考察，同時規(guī)定，黨組織收到入黨申請書后，應當在一個月內派人同入黨申請人談話，了解基本情況。這里的“一年以上”與“一個月內”即為時限的規(guī)定，其在時間上為發(fā)展黨員工作做了明確的指引。再如，《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中規(guī)定，凡需立案的，應寫出立案呈批報告，此即為有關時序的規(guī)定，立案呈批報告是立案的前置要求。

其二，黨內法規(guī)主體及相互行為的確定性和相關性。黨內法規(guī)程序得以運行的主要因素是主體及其行為，不僅主體需要具備確定性和相關性，主體的行為也必須具有確定性或相關性。如《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》中規(guī)定，黨委（黨組）在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監(jiān)督職責。這其中確定了黨委（黨組）和書記的主要責任，即為黨內法規(guī)主體的確定性，而黨委常委會委員（黨組成員）的相關責任即為主體的相關性。又如，《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》中規(guī)定，紀委應當依照黨內法規(guī)和國家法律開展組織協(xié)調工作，正確處理與有關部門在反腐敗工作中的關系，支持、配合有關部門的工作，保證反腐敗各項任務的落實。這其中的紀委及其行為具有確定性，有關部門及其在反腐工作中的行為具有相關性。

其三，法定行為方式。法定的行為方式也即法定行為的表現方式，在黨內法規(guī)中應當對行為方式的種類、數量、幅度等應當做較為明確的規(guī)定。如《中國共產黨問責條例》中規(guī)定了三種對黨組織的問責方式、四種對黨的領導干部的問責方式，并指出上述問責方式可以單獨使用，也可以合并使用。這就對問責的幅度做了較為明確的規(guī)定。再如，《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》審查處理違犯黨的紀律的案件的人員，需要回避的，經批準后實行回避；《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》嚴重違紀涉嫌犯罪接受組織審查的，應當向社會公開發(fā)布，這就對行為方式做出了較為具體的要求，便于操作。

四、黨內法規(guī)可操作性評估結果的回應機制

“立法后評估結果的回應機制，就是指享有立法權的機關，對于評估結果中所提出的立法的立、改、廢的意見的回復和反應，一般是有權機關通過對法律的立、改、廢的行為作出回應?！雹偻羧珓佟㈥惞猓骸读⒎ê笤u估的回應滯阻析論》，《理論與改革》，2010年第5期。黨內法規(guī)評估的目的在于有針對性地指出黨內法規(guī)的可操作性程度，指出其存在的問題并給出相應的對策措施，最終作用于黨內法規(guī)的制定和完善，增進黨內法規(guī)的可操作性。黨內法規(guī)可操作性評估結果的回應機制是將評估結果作用于黨內法規(guī)立法實踐的重要保障；也只有在評估結果真正作用于黨內法規(guī)立法實踐，為其提供有關立、改、廢的決策依據時，黨內法規(guī)可操作性評估的任務才真正完成。②汪全勝、陳光：《立法后評估結果的回應機制》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》，2011年第1期。健全的評估結果回應機制能夠使評估免于形式化和運動化，因為無論如何科學的評估結果，若不能對立法實踐產生有效影響，而僅作為一種形式性的活動，那便失去了評估的意義，造成資源浪費。黨內法規(guī)可操作性評估結果的回應程度與下列因素有關，我們也應該有針對性地強化下列方面的制度建設，以防止回應阻滯，提升回應效果：

（一）確保評估結果的客觀性和科學性

對黨內法規(guī)進行可操作性評估的一個重要目的是為立法提供可靠的參考建議。將黨內法規(guī)的可操作性評估結果作為立法實踐依據，其背后的基本預設是評估結果必須真實有效。評估結果運用的前提在于評估結果的信度與效度，也即應當具有可靠性、客觀性與有效性。③汪全勝：《法治評估結果運用的前提、方式和目的》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第6期。評估結論的獲得具有較強的技術性和程序性規(guī)定，其對評估主體、評估對象、評估方法、評估指標體系的設計、評估信息的收集亦有著嚴格的要求。在評估過程中應當嚴格遵守這些方法、步驟和程序，否則，任何一個環(huán)節(jié)的不規(guī)范都有可能導致整個評估結論的不準確。具體來說，客觀、科學的評估結論的形成具有如下要求：

首先，評估方法的科學性。立法評估對技術性要求較高，評估方法的科學性直接影響了評估結果的準確性，在不同的評估階段需要采用不同的評估方法，甚至在同一評估階段也要視情況綜合采用多種評估方法。這要求評估主體將各種評估技術與方法（包括德爾菲法（Delphimethod）、風險評估法、社會調查法等）靈活運用到可操作性評估實踐中，以便于最終問題的客觀反映和對策給出的針對性。

其次，評估信息收集應客觀、全面。全面而客觀的評估信息是保證評估結果的信度和效度的前提條件，缺少該條件就無法形成具有說服力的評估結論，更談不上應用于立法實踐。目前，黨內信息公開程度的不足增加了評估主體收集有效數據的難度，這就要求有關機關、部門、單位及黨員個人等予以積極配合，在評估需要時及時提供本單位或本人掌握的有關信息，保證信息獲取的順利性、準確性和全面性。此外，評估指標體系的選取也是影響評估信息獲取的準確性與全面性行的重要因素。可操作性評估開始后，在收集評估信息之前，首先要針對評估對象和評估主題設計和選取評估指標，其為信息獲取確定了明確的范圍，也即需要獲取哪些方面的信息，因而在黨內法規(guī)可操作性評估指標最終確定之前評估主體應當組織有關專家予以充分論證。

最后，形成高質量的評估報告。黨內法規(guī)評估報告是指黨內法規(guī)評估主體最終向黨內法規(guī)制定機關提供的較為正式的評估文件，包括評估主體、評估過程、評估方法、黨內法規(guī)可操作性現狀、存在的問題及在黨內法規(guī)立、改、廢等方面的對策等。它較為全面地還原了整個黨內法規(guī)可操作性評估的原委，并伴有分析結論，是影響黨內法規(guī)制定機關的最重要的依據。黨內法規(guī)可操作性評估報告的客觀性、科學性與評估結論的采納程度呈正向關，評估結論的客觀性和科學性越高，其被應用與立法時間的可能性就越大。評估結果是否采納與評估報告中呈現的信息特色、是否能反應決策的需求與價值、報告內容的嚴謹性、調查方式與問題形態(tài)之間的契合度等因素有重要關系。①李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評估》，北京大學出版社2008年版，第164－166頁。

（二）建立評估實施主體與黨內法規(guī)制定主體之間暢通的溝通機制

當決策者（使用者）介入問題情境，同時倡導問題如何被解決時，或者當評估者與決策者雙方的溝通頻繁無障礙時，評估結果更為容易被重視并付諸于實踐。②Leviton，L．C．andHughes，E．F．X．，ResearchontheUtilizationofEvaluations：AReviewandSynthesis，EvaluationReview，5（August），1981，PP．525－548．我國目前的立法評估主要屬于內部評估，由立法機關發(fā)起和負責，但評估的實施主體較為多樣，其既可以吸收專家學者等參與到評估過程中來，也可以委托獨立的第三方開展評估。對于黨內法規(guī)可操作性評估來說，如果是黨內法規(guī)制定主體發(fā)起并組織評估，那么，其就會全程主導整個評估的過程，其他參與主體也由黨內法規(guī)制定主體決定，在這種情況下黨內法規(guī)可操作性評估的責任主體和實施主體是一致的，因而不存在黨內法規(guī)制定主體與評估實施主體的溝通問題。

當黨內法規(guī)的制定主體委托黨內法規(guī)的其他起草機關或部門、第三方獨立主體進行評估時，黨內法規(guī)的制定主體不應被動地只在最后階段參閱完成的黨內法規(guī)可操作性評估報告，而應當派本機關代表積極地提前介入到可操作性評估工作的各個環(huán)節(jié)。被動式的介入往往存在對評估工作缺少了解、對評估結論難以認同的問題。而黨內法規(guī)的制定主體提前介入到信息收集階段、資料分析階段，提前了解黨內法規(guī)可操作性的現狀，并參與到后期對問題的討論和分析中來，這樣不僅增強了黨內法規(guī)制定主體對可操作性評估的主導和監(jiān)督，而且也有助于提高評估效率，提高評估質量，增強對評估結果的認同。

（三）構建黨內法規(guī)可操作性評估結果的義務性回應規(guī)則

立法評估的回應機制是立法評估的最后環(huán)節(jié)，也是關鍵環(huán)節(jié)，它對立法評估結果是否能夠作用于立法實踐起著關鍵性的作用。由此，在構建黨內法規(guī)可操作評估體系時，必須確立相應的義務性回應規(guī)則，以確保評估結果實際效能的發(fā)揮。我國在制定有關立法評估方面的法規(guī)時，也對評估結果的義務性回應做出了不同程度的規(guī)定。例如，《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》即規(guī)定，對評估結果中的有關法規(guī)的立、改、廢方面的建議按照地方立法程序對上述意見付諸實踐。黨內法規(guī)可操作性評估結果的義務性回應規(guī)則的構建，主要包括以下三個方面：

第一，對立法意見的回應義務。黨內法規(guī)可操作性評估中的立法意見是指，通過可操作性評估發(fā)現該部黨內法規(guī)具有現實存在的必要性，其規(guī)范著我國黨內法規(guī)的重要領域，但該部黨內法規(guī)的規(guī)定過于原則、可操作性差，實際產生的影響與預期差距較大，難以通過修法的形式對其進行一定程度上的完善，只能通過配套立法的形式對操作規(guī)則加以細化規(guī)定。配套立法是評估立法建議實施的主要方式，具有附屬性和靈活性的特點，在上位法規(guī)定因原則性較強而影響實施、操作性較差的情況下，下位法配套是輔助上位法實施的重要手段。如《蘭州市人民代表大會常務委員會立法后評估辦法》對評估結果中的立法意見的回應做了較為明確的義務性規(guī)定，并規(guī)定了相應的監(jiān)督實施措施。立法評估報告是立法工作計劃制定的重要依據，需要進行相應的配套立法的，需在常務委員會會議后三個月內向其報告落實情況。《廣州市人大常委會立法后評估辦法》也專門規(guī)定了對評估報告中給出的立法意見回應義務，對于評估報告中配套立法的建議，法制工委和有關工委負責監(jiān)督落實程度，有相關的法規(guī)組織實施部分具體負責相關配套制度的建立。這為我們黨內法規(guī)配套立法提供了借鑒。在根據評估中的意見進行配套立法時，應注意防止配套效率低、配套立法耗時長、配套立法隨意性大等問題，應建立健全配套立法銜接和跟蹤制度、明確配套立法出臺時間等。①徐向華、周欣：《我國法律體系形成中法律的配套立法》，《中國法學》，2010年第4期。

第二，對修法意見的回應義務。黨內法規(guī)可操作性評估中的修改意見是指評估實施主體在對具體的某部黨內法規(guī)的可操作性評估后，發(fā)現黨內法規(guī)中的某一個、某幾個條款表達模糊、缺乏可操作性需要修改，或者發(fā)現該部黨內法規(guī)可操作性要素缺失，需要對黨內法規(guī)啟動修改程序，增加相應的操作性規(guī)則。通過對黨內法規(guī)修改增強其可操作性是評估意見的重要形式。若是可操作性造成了法律法規(guī)不能良性實施，就應從立法自身分析，有針對性地提出修法建議，而法律修正案經過審議、表決和通過后也預示著對評估結果做了最好的回應，這其中暢通的法律修改回應機制的建構是關鍵。②汪全勝：《論法律績效評估回應之法律修改》，《河南省政法管理干部學院學報》，2009年第1期。評估結束后，若評估結果給出的是修改黨內法規(guī)的建議，應在相應的中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)或直轄市黨委進一步討論后決定列入立法規(guī)劃或立法計劃，并由相應的有權主體提出具體的修改意見，未被列入的應當說明。如《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》即確立了對評估中修法意見的回應制度，有提案權的主體可將立法后評估報告中的修法意見以法規(guī)議案的形式向省人大常委會依法提出，這也為將來黨內法規(guī)可操作性評估結果中的修法建議回應提供了借鑒。

第三，對廢止意見的回應義務。黨內法規(guī)可操作性評估中廢止意見是指通過可操作性評估發(fā)現，隨著社會的發(fā)展，該部黨內法規(guī)本身存在的意義非常有限，且可操作性較差，實施的效果不明顯，失去了進一步修改的必要，而通過一定的程序對法予以廢止。黨內法規(guī)評估結果中的廢止意見說明了該黨內法規(guī)的存在失去了意義，需相應的義務性規(guī)則保障該黨內法規(guī)的順利廢止。如《南京市人大常委會立法后評估辦法》即規(guī)定：對評估報告中提出的地方性法規(guī)廢止意見，可建議列入立法計劃或立法規(guī)劃，有權提案主體可依法提出廢止該地方性法規(guī)的議案。黨內法規(guī)的廢止程序可以借鑒這一辦法。

黨內法規(guī)可操作性結果建立在前面一系列的評估工作基礎之上，是整個評估的精華部分，是黨內法規(guī)立、改、廢的重要依據。黨內法規(guī)制定主體應當對評估結論予以足夠的重視，認真研究評估報告中指出的該黨內法規(guī)在可操作性方面存在的問題及對策建議，并在一定時間內向評估實施主體做出一定的反饋意見，說明對評估問題的認可和評估建議的采納情況，對不能采納的意見應當說明理由。□

（責任編輯：胡曉慧）

D262．6

A

1007－9092（2017）03－0041－010

2017－04－26

汪全勝，山東大學（威海）法學院院長、教授、博士生導師，法學博士，主要研究方向為法理學、立法學；黃蘭松，山東大學（威海）法學院博士研究生，主要研究方向為立法學。

國家社科基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創(chuàng)新研究”（編號：14ZDC006）。