夏春勝

決定一個(gè)地區(qū)生態(tài)是否良好的因素很多，如森林、濕地、海洋、草原、荒漠以及人為活動(dòng)的影響程度等。由于不同的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式與進(jìn)程的差異，各地對(duì)自然生態(tài)資源的擁有量及其生態(tài)狀況不盡相同，其自然生態(tài)稟賦也差異懸殊。江蘇省域陸地自然生態(tài)資源以森林、濕地為主，由于地理特征和人類活動(dòng)影響，全省森林資源相對(duì)貧乏，但獨(dú)特的流域位置和水文水利特點(diǎn)，使得濕地資源極為豐富，是全國(guó)濕地資源大省。濕地生態(tài)系統(tǒng)是一種獨(dú)特的自然生態(tài)系統(tǒng)，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)其結(jié)構(gòu)、功能和價(jià)值缺乏科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，對(duì)其在全省生態(tài)建設(shè)中不可替代的重要作用缺乏清醒深刻的認(rèn)識(shí)，由于缺乏有效保護(hù)，濕地生態(tài)狀況堪憂，成為全省生態(tài)建設(shè)的薄弱領(lǐng)域。省委書記李強(qiáng)在省第十三次黨代會(huì)上指出，生態(tài)環(huán)境是江蘇全面小康建設(shè)的突出短板，必須擺在重中之重的位置。2017年2月，在省政協(xié)十一屆五次會(huì)議上他再次強(qiáng)調(diào)，要補(bǔ)齊生態(tài)短板，讓共同的家園一年更比一年美。省長(zhǎng)石泰峰在政府工作報(bào)告中也特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)在“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)中的極端重要性。江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚與環(huán)境承載之間矛盾比較突出，生態(tài)環(huán)境欠賬較多、治理保護(hù)的任務(wù)較重，補(bǔ)齊生態(tài)短板，是必須擔(dān)負(fù)的歷史責(zé)任。鑒于濕地在全省自然生態(tài)空間中的突出地位和面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須強(qiáng)化濕地保護(hù)意識(shí)，采取有效措施，加快補(bǔ)齊這塊生態(tài)建設(shè)短板。

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽(yù)為“地球之腎”，是重要自然生態(tài)資源，是全省國(guó)土自然生態(tài)空間重要組成部分，在支撐全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用不可替代。受人類活動(dòng)長(zhǎng)期影響，在國(guó)土陸地自然生態(tài)空間中，江蘇自然森林資源保存少。近年來(lái)，全省持續(xù)努力開展“綠色江蘇”建設(shè)，森林面積和質(zhì)量穩(wěn)步提升，至2016年全省森林面積156萬(wàn)公頃，林木覆蓋率22.8%（森林覆蓋率15.2%，居全國(guó)第24位）。全省森林資源中人工林占96.7%，生態(tài)質(zhì)量較高和生態(tài)功能較完備的天然林僅5.2萬(wàn)公頃，占全省森林面積3.3%，占全省國(guó)土面積0.5%。在相鄰省份中，浙江省森林面積605萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達(dá)60.9%，其中天然林360萬(wàn)公頃，占其國(guó)土面積34.1%（2016年）；山東省森林面積264萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達(dá)16.7%，其中天然林約10萬(wàn)公頃，占其國(guó)土面積6.3%（2016年）；安徽省森林面積396萬(wàn)公頃，覆蓋率達(dá)28.7%，其中天然林占163萬(wàn)公頃，占其國(guó)土面積11.7%（2015年）。江蘇森林生態(tài)資源稟賦相對(duì)較低。

但江蘇濕地資源得天獨(dú)厚。全省位于長(zhǎng)江、淮河流域下游，東臨黃海，水網(wǎng)密布，河湖眾多，濱海灘涂遼闊，濕地資源極為豐富。全省有濕地282萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積25%（將部分近海與海岸濕地納入國(guó)土面積計(jì)算），其中自然濕地195萬(wàn)公頃，包括湖泊、河流、沼澤、近海與海岸濕地等多種類型。全省濕地總量居全國(guó)第六位，僅列青海、西藏、內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆等國(guó)土面積大省之后。在相鄰省份中，浙江省有濕地111萬(wàn)公頃，濕地率10.5%，其中自然濕地84萬(wàn)公頃；山東省有濕地174萬(wàn)公頃，濕地率11%，其中自然濕地110萬(wàn)公頃；安徽省有濕地104萬(wàn)公頃，濕地率7.4%，其中自然濕地71萬(wàn)公頃。江蘇濕地資源總量大，占國(guó)土面積比例高，比較優(yōu)勢(shì)顯著。

濕地是人類最重要的環(huán)境資本之一，也是自然界最富有生物多樣性和較高生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)，具有巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能。全省豐富的濕地資源不僅提供了動(dòng)植物資源、土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)生活資料，是濕地周邊居民世世代代賴以生存的衣食之源，更在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄滯洪水、補(bǔ)充地下水、穩(wěn)定岸線、控制土壤侵蝕、保墑抗旱、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要功能，是全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的生態(tài)支撐和國(guó)土生態(tài)安全體系的重要組成部分。正是得益于豐富的濕地及其提供的資源，才孕育了江蘇獨(dú)特的水鄉(xiāng)人文，成就了其富庶之地的美譽(yù)。而且全省濕地生態(tài)地位重要，全國(guó)七大水系中長(zhǎng)江、淮河經(jīng)江蘇入海，黃河曾流經(jīng)江蘇700多年并留下496公里故道；太湖、洪澤湖、石臼湖、高郵湖、鹽城沿海濕地已列入國(guó)家重要濕地；大豐麋鹿、鹽城沿海濕地珍禽國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是國(guó)際重要濕地；東部近海與海岸濕地為亞洲最大規(guī)模同類濕地，是東北亞重要候鳥遷徙通道，為丹頂鶴、黑嘴鷗、勺嘴鷸等眾多珍稀瀕危鳥類提供棲息繁衍地，其中屬于《中日保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境保護(hù)協(xié)定》的鳥類有186種，占該協(xié)定保護(hù)鳥類81.9%；屬于《中澳保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境保護(hù)協(xié)定》的鳥類有57種，占該協(xié)定保護(hù)鳥類70.4%。

江蘇濕地資源面臨開發(fā)建設(shè)、圍墾、污染等多種威脅，而濕地保護(hù)管理能力相對(duì)薄弱，因缺乏有效保護(hù)，呈現(xiàn)出濕地面積逐步減少、生態(tài)質(zhì)量逐步下降、生態(tài)功能逐步退化的不良趨勢(shì)。濕地面積持續(xù)減少。江蘇人口密集，土地資源緊缺，特別是近30年來(lái)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，土地資源需求持續(xù)增長(zhǎng)，湖泊、河灘、沿海灘涂、沼澤等濕地資源被大量圍墾或轉(zhuǎn)為他用，成為緩解土地供需矛盾的重要途徑。近十年來(lái)，由于圍墾或占用，全省自然河流濕地減少9.8萬(wàn)公頃，長(zhǎng)江沿江生物多樣性最豐富的洲灘地、淺水區(qū)域被圍墾1.56萬(wàn)公頃，占長(zhǎng)江濕地9%。湖泊濕地減少10.6萬(wàn)公頃，里下河湖泊沼澤約95%被圍墾或者轉(zhuǎn)為他用；近30年來(lái)有8個(gè)面積100公頃以上的湖泊消失。1951～2015年，圍墾沿海灘涂約480萬(wàn)畝。圍墾濕地一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源日益增長(zhǎng)的需求，但也導(dǎo)致自然生態(tài)資源嚴(yán)重破壞，使?jié)竦孛娣e急劇減少，一些湖泊、沼澤、河流、濱海濕地甚至永久消失。

濕地生態(tài)質(zhì)量逐步下降。由于各種因素綜合影響，全省濕地生態(tài)質(zhì)量持續(xù)下降。一是濕地水環(huán)境持續(xù)惡化。來(lái)源于工業(yè)廢水、廢渣、化肥、農(nóng)藥、生活污水、垃圾、圍網(wǎng)養(yǎng)殖等的各種污染物，直接或間接匯集于濕地，濕地水質(zhì)不斷惡化。長(zhǎng)江主要入江支流水質(zhì)總體處于中度污染，41條主要入江支流45個(gè)控制斷面中，水質(zhì)符合Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類斷面分別占22.7%、2.3%和20.5%（2015年）。由于污染物超過湖泊自我凈化容量，太湖湖泊生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)質(zhì)量惡化，導(dǎo)致2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)，雖然歷經(jīng)治理，太湖湖體平均水質(zhì)仍處于Ⅳ類。沿海淺海水域Ⅳ類水質(zhì)、劣于Ⅳ類水質(zhì)海域分別占到全省海域9.4%和9.4%，陸源排污入海嚴(yán)重，全省17條主要入海河流，均超過地表水環(huán)境Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（2016年），濱海潮間帶、淺海水域生物多樣性急劇下降。二是自然岸線被破壞或占用。堤壩或護(hù)岸工程、防洪（汛）基礎(chǔ)設(shè)施滿足了防洪防澇等安全需要，但阻礙了生態(tài)系統(tǒng)之間物質(zhì)、能量交換和生物信息交流，導(dǎo)致濕地退化和生物多樣性下降。近十年來(lái)，長(zhǎng)江自然岸線被占用約300公里，占長(zhǎng)江自然岸線24%，長(zhǎng)江濱岸自然生態(tài)逐步惡化。三是淤積和沼澤化趨勢(shì)明顯。由于人類生產(chǎn)生活干擾，濕地淤積和沼澤化進(jìn)程快于自然演替速度。由于泥沙淤積，洪澤湖西部與北部湖區(qū)、高郵湖西部與北部湖區(qū)湖床逐年抬高，逐步沼澤化。分散在農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖區(qū)域或居民集中居住區(qū)的小型庫(kù)、塘、河渠，是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖面源污染和居民生活污水進(jìn)入主要河道的前置蓄積庫(kù)，發(fā)揮著重要的前期蓄積、沉淀、分解和降解作用，但隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活方式逐步轉(zhuǎn)變，這些小型濕地逐步淤積、污染。四是濕地生物多樣性減少。由于資源過度利用、水環(huán)境污染，及濕地面積減少等多種因素影響，濕地生物多樣性不斷下降。以魚類資源為例，江河及沿海魚類資源結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化、低齡化、小型化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

濕地生態(tài)功能逐步退化。濕地生態(tài)功能維持需要一定的濕地面積和良好的生態(tài)質(zhì)量來(lái)保證。由于濕地面積縮減、淤積和沼澤化等，濕地調(diào)節(jié)氣候、滯洪防澇、蓄積水分、降解污染、提供產(chǎn)品、支撐生物多樣性的功能大幅減弱。由于開闊水域被大量圍墾或占用，里下河湖蕩地區(qū)庫(kù)容由20億立方米，下降到不足1億立方米，區(qū)域“低降水、高水位”的洪澇災(zāi)害壓力趨大。由于城市區(qū)域湖泊河流濕地被圍墾或填埋，濕地總面積和濕地單體面積大幅減少，濕地在調(diào)節(jié)氣候、緩解城市熱島效應(yīng)和洪澇災(zāi)害等方面的功能減弱。

濕地保護(hù)是全球關(guān)注的生態(tài)保護(hù)熱點(diǎn)，已成為各國(guó)政府重要的生態(tài)公益事業(yè)。黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府日益重視生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)濕地保護(hù)已成為江蘇生態(tài)文明建設(shè)題中之義。黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，據(jù)此中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，并已于2016年12月由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布實(shí)施，對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)提出嚴(yán)格要求。2015年，省委、省政府《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》提出，到2020年全省濕地面積不低于282萬(wàn)公頃，自然濕地保護(hù)率達(dá)50%以上，修復(fù)或恢復(fù)濕地2萬(wàn)公頃。2017年初江蘇地方性法規(guī)《江蘇省濕地保護(hù)條例》開始實(shí)施，濕地保護(hù)管理實(shí)現(xiàn)了有法可依。下一步，在落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，依法推進(jìn)全省濕地保護(hù)管理工作中，必須夯實(shí)“三個(gè)基礎(chǔ)”、強(qiáng)化“六項(xiàng)措施”。

扎實(shí)做好三個(gè)方面的基礎(chǔ)性工作，為全省濕地保護(hù)管理奠定良好基礎(chǔ)。一是明確濕地的“身份”。將濕地視為一種獨(dú)特的自然生態(tài)系統(tǒng)或者一種土地資源類別的認(rèn)識(shí)，發(fā)展形成于20世紀(jì)中期。按照我國(guó)現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010-2007），濕地不屬于任何一級(jí)土地類別，而以不同形式存在于其他一級(jí)或二級(jí)土地類別中，如“水域及水利設(shè)施用地”中的“河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂”等，又如“其他用地”中的“沼澤地”等。“身份”不明是當(dāng)前濕地保護(hù)面臨的首要問題。應(yīng)當(dāng)完善土地管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，明確濕地作為一種自然生態(tài)系統(tǒng)，并以一種單獨(dú)但不排他的國(guó)土自然資源類別，通過發(fā)布濕地名錄，明確其范圍和邊界，從而在國(guó)土開發(fā)利用規(guī)劃、自然生態(tài)資源保護(hù)相關(guān)規(guī)劃中，通過劃定生態(tài)紅線保留和保護(hù)濕地生態(tài)空間。二是實(shí)行濕地面積總量管控。一個(gè)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須維持濕地、森林等不同類別自然生態(tài)空間的最低保有量。針對(duì)江蘇自然生態(tài)資源分布及保有量的特點(diǎn)，必須劃定并維持全省濕地保有量底線，杜絕隨意減少濕地面積，這既是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然生態(tài)資源需求，也是江蘇特殊水鄉(xiāng)歷史人文保持和發(fā)展需求。國(guó)務(wù)院辦公廳《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》明確提出實(shí)施濕地面積總量管控，并明確全國(guó)濕地面積維持8億畝底線。根據(jù)江蘇生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)要求，維持全省濕地面積282萬(wàn)公頃，是全省濕地面積保有量的底線，對(duì)此務(wù)必實(shí)施嚴(yán)格考核，落實(shí)地方政府濕地保護(hù)責(zé)任。三是完善濕地保護(hù)機(jī)制。濕地生態(tài)系統(tǒng)各組成要素，如水、土壤、魚類、鳥類、植物等，均由不同部門根據(jù)各類資源管理法律法規(guī)管理。應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)角度，建立濕地保護(hù)協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌濕地內(nèi)各類資源的保護(hù)和開發(fā)利用，厘清各管理主體職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、緊密配合、相互銜接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的強(qiáng)大合力。應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)，根據(jù)濕地生態(tài)特征和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，科學(xué)、系統(tǒng)規(guī)劃濕地保護(hù)，合理布局，明確濕地保護(hù)重點(diǎn)措施，分解落實(shí)濕地保有量、濕地保護(hù)率、濕地修復(fù)等目標(biāo)任務(wù)。要建立穩(wěn)定的濕地保護(hù)投入機(jī)制，保障濕地保護(hù)事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

切實(shí)采取六個(gè)方面的具體措施，逐步補(bǔ)齊濕地保護(hù)管理的短板。一是嚴(yán)格控制濕地利用。只有通過嚴(yán)格的濕地利用管理，才能確保濕地面積不因人為開發(fā)利用而減少。應(yīng)在全面保護(hù)、面積不減、不損害濕地生態(tài)功能的前提下，才可合理利用濕地資源。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要根據(jù)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》規(guī)定，按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則恢復(fù)重建濕地。除實(shí)行濕地面積總量控制，還應(yīng)維持甚至修復(fù)擴(kuò)大湖泊、河流、水庫(kù)等濕地單體面積，保證其濕地生態(tài)功能正常發(fā)揮。二是健全濕地保護(hù)體系。在強(qiáng)化全面保護(hù)，維持全省濕地保有量的基礎(chǔ)上，通過建立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、漁業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)小區(qū)等有效方式，對(duì)國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)重要濕地、珍稀瀕危物種分布地、重要水源地等進(jìn)行針對(duì)性保護(hù)，建立覆蓋全省重要濕地的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。加強(qiáng)各級(jí)、各類濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高濕地保護(hù)質(zhì)量和水平。三是實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)工程。江蘇濕地受人為干擾歷史長(zhǎng)、強(qiáng)度高，功能退化嚴(yán)重，濕地修復(fù)任務(wù)重。要積極策應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“共抓大保護(hù)”、沿海發(fā)展戰(zhàn)略、太湖水環(huán)境綜合治理、寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、江淮生態(tài)大走廊建設(shè)等重大生態(tài)工程，突出抓好長(zhǎng)江、太湖、淮河、濱海等重點(diǎn)區(qū)域退化濕地修復(fù)治理。通過自然恢復(fù)為主結(jié)合人工修復(fù)的方式，對(duì)面積減少和生態(tài)功能退化的重要濕地進(jìn)行修復(fù)。一方面，通過退田、退圩、退養(yǎng)，還湖、還河、還海、還灘，持續(xù)擴(kuò)大濕地面積，遏制濕地面積持續(xù)減少勢(shì)頭；另一方面，通過水污染治理、植被恢復(fù)、棲息地營(yíng)造、生態(tài)廊道建設(shè)、自然岸線維護(hù)、有害生物防治等生態(tài)工程措施，提升濕地生態(tài)質(zhì)量，逐步遏制濕地功能退化趨勢(shì)。四是加強(qiáng)濕地保護(hù)科技支撐。針對(duì)全省濕地生態(tài)特點(diǎn)，支持開展?jié)竦乜茖W(xué)基礎(chǔ)性研究和應(yīng)用性實(shí)用技術(shù)研究，促進(jìn)科研院校與濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等各類保護(hù)形式合作和共建，建立濕地科研中心、野外研究基地、濕地生態(tài)定位監(jiān)測(cè)站等技術(shù)平臺(tái)，提高濕地保護(hù)管理科技水平。加強(qiáng)國(guó)際合作與交流，注重吸收濕地保護(hù)管理先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。建立濕地監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，建設(shè)全省濕地監(jiān)測(cè)體系，開展?jié)竦刭Y源調(diào)查和重要濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，定期發(fā)布濕地狀況監(jiān)測(cè)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)濕地監(jiān)測(cè)信息互通共享。五是開展?jié)竦丨h(huán)境宣傳教育。結(jié)合地球日、環(huán)境日、濕地日、生物多樣性日等生態(tài)保護(hù)主題日，利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，廣泛深入開展?jié)竦丨h(huán)境宣傳教育，逐步提高公眾對(duì)濕地的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)造有利于濕地保護(hù)的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)青少年濕地環(huán)境教育，編撰特色濕地鄉(xiāng)土教材，推進(jìn)濕地環(huán)境教育進(jìn)校園、進(jìn)課堂、進(jìn)社區(qū)。依托濕地公園、保護(hù)區(qū)等建立濕地自然學(xué)校，針對(duì)性設(shè)計(jì)中小學(xué)生濕地環(huán)境教育戶外活動(dòng)方案、課程和解說系統(tǒng)。強(qiáng)化黨政干部濕地環(huán)境教育，將濕地等生態(tài)文明教育納入崗前培訓(xùn)內(nèi)容。六是強(qiáng)化濕地保護(hù)跨區(qū)域協(xié)作。濕地生態(tài)系統(tǒng)之間由于水循環(huán)或者生物信息交流而彼此關(guān)聯(lián)，江蘇位于長(zhǎng)江、淮河下游，流域上游生產(chǎn)生活對(duì)全省濕地生態(tài)影響巨大，如上游水土流失導(dǎo)致下游湖泊淤積和沼澤化，上游污染通過水循環(huán)在下游富集。作為平原水網(wǎng)地區(qū)，省內(nèi)濕地之間通過自然或者人工水系互通互聯(lián)程度高，彼此相互影響，牽一發(fā)而動(dòng)全身。除了著力緩解或消除本行政區(qū)域內(nèi)圍墾、污染、過度利用等對(duì)濕地的威脅因素，保護(hù)各相對(duì)獨(dú)立的濕地生態(tài)系統(tǒng)外，必須強(qiáng)化流域協(xié)作，加強(qiáng)行政區(qū)域之間特別是上下游地區(qū)間的合作交流。

（作者系江蘇省林業(yè)局局長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：高 莉