新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋探析

【摘要】《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》自下發(fā)后，各級審計機(jī)關(guān)積極貫徹執(zhí)行，按照意見指示和要求，逐步開展了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋工作?；诮?jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的內(nèi)涵和固有特征，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期被審計監(jiān)督的審查對象越來越多，檢查其履行職責(zé)的審計內(nèi)容和范圍也正逐漸擴(kuò)大，審計的時間跨度也不斷向其任期的兩端延伸，這與審計人員編制少力量不足超負(fù)荷限時完成工作存在現(xiàn)實(shí)矛盾，新常態(tài)下如何提出解決其矛盾的處理措施和改進(jìn)對策，是本文探討的重要課題和艱巨任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài) 地方 黨政領(lǐng)導(dǎo) 經(jīng)濟(jì)責(zé)任 審計全覆蓋

一、引言

自中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年12月出臺《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》以來，各級審計機(jī)關(guān)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋工作進(jìn)行了探索與實(shí)踐。特殊且復(fù)雜的審計對象是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的關(guān)鍵所在，其履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是全覆蓋審計的重點(diǎn)和內(nèi)容，越來越多的審計任務(wù)、不斷擴(kuò)展的審計內(nèi)容、逐漸延伸的審計范圍，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋工作的難度和深度逐步加深。本文結(jié)合近幾年基層審計機(jī)關(guān)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的做法與經(jīng)驗(yàn)，探索分析揭示存在的重大問題、風(fēng)險隱患與突出矛盾的形成起因和根源，提出相關(guān)的處理意見及建議，為地方政府完善制度、健全機(jī)制、加強(qiáng)干部管理提供重要的參考依據(jù)，促進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更加守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋工作全面高效運(yùn)行。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的涵義及其特征

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的綜合體，它是全覆蓋審計工作的重點(diǎn)。所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，是指在國家審計機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，對任期履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、管理和使用一切國有資源及財政資金的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，全部納入審計的監(jiān)督范圍，不留任何盲區(qū)，不留任何死角。基層審計機(jī)關(guān)對黨的領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)共同實(shí)施審計時，要注意結(jié)合他們各自工作的性質(zhì)和職責(zé)的特點(diǎn)，采取選擇分類審計、輪流審計或同步審計的方式進(jìn)行，作出的審計評價意見，必須要區(qū)分決策者和執(zhí)行者的共同責(zé)任及個人責(zé)任。

審計對象多，實(shí)施內(nèi)容廣、時間跨度長是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的固有特征，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋貫穿了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職的全過程，其現(xiàn)實(shí)意義在于以其所在單位或部門的財政財務(wù)收支的真實(shí)性合法性為監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)，伴隨地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突顯其經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的并重。因此，基層審計機(jī)關(guān)要深刻理解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的涵義，圍繞被審計對象涉及的領(lǐng)域和審計內(nèi)容覆蓋的廣度與深度，明確審計的目標(biāo)，準(zhǔn)確把握審計的原則，突出審計的重點(diǎn)和難點(diǎn)，全面探索審計工作方式方法的創(chuàng)新以及路徑的實(shí)施，真正行之有效的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的任務(wù)。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的現(xiàn)狀

（一）審計任務(wù)與審計力量不相匹配

依法應(yīng)納入審計范圍的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有近百人，而基層審計工作人員不足10人。當(dāng)基層審計人員在對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)行全覆蓋的審計時，不但要兼顧完成地方的本級財政預(yù)算執(zhí)行和編制的決算草案審計（其中包含金庫審計和地方稅務(wù)審計），并延伸4個以上的部門預(yù)算執(zhí)行和其他財政資金收支情況的審計；還要兼顧完成穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生促改革防風(fēng)險等政策措施貫徹執(zhí)行的跟蹤審計，地方政府的債務(wù)審計以及各種專項(xiàng)資金的審計；另外，還要承接地方政府交辦的各種監(jiān)督檢查事項(xiàng)，以上眾多且復(fù)雜的審計任務(wù)與審計力量的不足表現(xiàn)出了不相匹配的現(xiàn)狀。

（二）審計項(xiàng)目的規(guī)劃與管理水平不相適應(yīng)

基層審計機(jī)關(guān)和審計工作人員在對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的實(shí)施過程中，由于相關(guān)情況掌握在審前調(diào)查不夠深入細(xì)致，相關(guān)資料收集不夠全面完整，直接影響著審計實(shí)施方案的制定。不夠科學(xué)且有失欠缺的審計實(shí)施方案，導(dǎo)致審計人員在實(shí)際操作時，隨意調(diào)增、隨意調(diào)減審計內(nèi)容、審計步驟的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成審計項(xiàng)目在深度和廣度的延伸與擴(kuò)展方面均受到了不同程度的制約；而缺乏針對性、連續(xù)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的審計問題和處理意見及建議，對被審查對象作出的審計評價可能會有失客觀、公平和公正，進(jìn)而同步增加了整改落實(shí)與追責(zé)問責(zé)的實(shí)際運(yùn)作難度與困難，從而降低了審計報告的質(zhì)量，并增大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的風(fēng)險和隱患。

（三）審計滯后與干部管理權(quán)限相互脫節(jié)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作自推行以來，回顧以前完成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目，反映出審計通知書委托進(jìn)行審計的領(lǐng)導(dǎo)干部，在總體部署上不夠科學(xué)合理，完成的時限要求倉促，尤其是先離任后審計、邊審計邊離任的項(xiàng)目居多，特別是有些離任領(lǐng)導(dǎo)未履行交接手續(xù)，或履行的交接手續(xù)不完備不全面便已離開；繼任領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)尚未履行的工作表示不清楚不了解，對未完成的事項(xiàng)和工作作出不作為或不認(rèn)真作為的行為，這種不負(fù)責(zé)任的處理方式與方法，導(dǎo)致繼任領(lǐng)導(dǎo)在任職期間，國有資金長期被與未完成的工作或事項(xiàng)的相關(guān)人員挪用或貪污，國有資產(chǎn)、國有資源長期被占有或被侵吞，形同走過場的審計報告、審計決定，彰顯出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的滯后和干部管理權(quán)限之間存在的相互脫節(jié)的現(xiàn)象。

（四）審計結(jié)果與整改落實(shí)難以有效應(yīng)用

長期以來，基層審計機(jī)關(guān)提出的查處問題的意見和建議，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計整改過程中，有許多涉及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違規(guī)的問題、體制機(jī)制的問題以及屢查屢犯的突出問題，都難以得到被審計單位和被審計領(lǐng)導(dǎo)的全面落實(shí)和徹底根治。探究其原因主要是有些被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是否對審計提出的問題進(jìn)行整改，或整改是否落實(shí)到位，既不會影響其政治地位的升遷、留用或調(diào)整，也不會對其履行職責(zé)的不作為或不認(rèn)真作為的行為追究其直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)而導(dǎo)致審計結(jié)果與整改落實(shí)難以有效應(yīng)用的情形。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的應(yīng)對措施及建議

分析上述突出問題和現(xiàn)實(shí)矛盾產(chǎn)生的動因和根源，探討并提出了以下應(yīng)對措施和審計建議。

一是整合內(nèi)部審計資源，實(shí)現(xiàn)審計對象全覆蓋。新常態(tài)下，基層審計資源的科學(xué)整合，審計力量的統(tǒng)一調(diào)配，兵團(tuán)作戰(zhàn)的交叉審計，打破了原有基層科室、股室界限的固定審計模式?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目進(jìn)行選擇時，首先要注意摸清地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法應(yīng)納入審計的對象底數(shù)，掌握其所在單位或部門的工作性質(zhì)與職業(yè)特點(diǎn)；并結(jié)合財政審計、專項(xiàng)資金審計、績效審計、地方政府的債務(wù)審計以及穩(wěn)增長等政策性措施貫徹執(zhí)行的跟蹤審計，做好對重點(diǎn)領(lǐng)域、重要部門、重大資金單位和關(guān)鍵崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行每年1次的審計，其他對象五年內(nèi)至少進(jìn)行1次審計的全面部署、統(tǒng)籌安排和科學(xué)規(guī)劃，明確審計重點(diǎn)和頻次的分類，避免重復(fù)審計，實(shí)現(xiàn)審計對象全覆蓋。

二是科學(xué)部署，推進(jìn)審計內(nèi)容全覆蓋。為了實(shí)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，必須要做到審計內(nèi)容有深意、有重點(diǎn)、有步驟、有成效，這就要求基層審計機(jī)關(guān)和審計人員對每一個項(xiàng)目都要審深審?fù)?，改變片面追求審計?shù)量以及對所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目都面面審到且一步到位的觀點(diǎn)。只有對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的內(nèi)涵有深刻的領(lǐng)會和全面的掌握，才能促進(jìn)基層審計機(jī)關(guān)和審計人員正確履行審計職能，圍繞地方政府的黨務(wù)工作和中心任務(wù)，了解被審計單位及其相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，科學(xué)部署，推進(jìn)審計內(nèi)容全覆蓋的較快實(shí)現(xiàn)；同時，也有助對重要問題、熱點(diǎn)問題和社會聚集問題的關(guān)注，特別是對人民群眾反映的較明顯問題、較突出矛盾、較強(qiáng)烈事項(xiàng)的單位及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的密切關(guān)注，對其加大審計的力度和頻次，確保審計揭示的問題真實(shí)準(zhǔn)確，查處的問題清析明了，分析的原因深入透徹，提出的處理意見及建議切實(shí)可行。

三是加大協(xié)調(diào)溝通力度，助推審計項(xiàng)目全覆蓋?？茖W(xué)安排地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的實(shí)施則是基層審計機(jī)關(guān)肩負(fù)的重要使命，為此，雙方應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通。按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的工作需要，基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)建議領(lǐng)導(dǎo)小組提高同步審計的比例，并加強(qiáng)與離任審計相結(jié)合，變事后審計為事中事前審計，及時有效解決事中重大問題和突發(fā)情況的發(fā)生，防止事后問題的深化；依法采集篩選與被審計單位有關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)等綜合比對和關(guān)聯(lián)分析數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源共享。資源共享有助審計人員對審計疑點(diǎn)的確定，疑點(diǎn)問題的核查，審計評價判斷和宏觀分析能力的提升；也有助審計查出的問題整改的落實(shí)推進(jìn)，提高審計質(zhì)量和審計工作效率，加快推動實(shí)現(xiàn)全方位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋。

四是強(qiáng)化審計整改落實(shí)，高效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果。一方面，被審計單位對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告提出的問題整改要及時成立整改領(lǐng)導(dǎo)小組，制定科學(xué)有效切實(shí)可行的整改方案，按時完成整改落實(shí)，并將整改情況和整改結(jié)果立即反饋給審計部門。另一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組對審計結(jié)果和整改結(jié)果要有效應(yīng)用，分別記入領(lǐng)導(dǎo)干部本人的人事檔案和廉潔檔案，作為對其考核、任免以及獎懲、處置的重要參考依據(jù)；必要時，對整改落實(shí)不到位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行督查通報和公開批評，實(shí)現(xiàn)一審多果、一審多用。？

五是加強(qiáng)審計隊(duì)伍建設(shè)，有效防范和控制風(fēng)險。具備豐富的理論知識與專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，具有較高的職業(yè)道德與較強(qiáng)的敬業(yè)水平，是審計人員完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)的必要條件和重要因素。審計職業(yè)的特殊性和嚴(yán)肅性，要求審計機(jī)關(guān)對新近審計人員的準(zhǔn)入機(jī)制要嚴(yán)格把關(guān)，對在職審計人員的后續(xù)教育要加強(qiáng)培訓(xùn)，對審計職位、審計崗位要定期實(shí)行輪換輪崗，推進(jìn)審計人員知識的多元化和綜合化；同時，還要結(jié)合績效考核機(jī)制，加強(qiáng)審計隊(duì)伍的建設(shè)，有效防范和控制審計風(fēng)險。

總之，正確認(rèn)識和準(zhǔn)確掌握新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計體制改革的頂層設(shè)計，堅持實(shí)行黨政同責(zé)，黨政同審，重點(diǎn)關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期的權(quán)力運(yùn)行、廉潔自律、責(zé)任界定、績效情況的監(jiān)督檢查，突出被審計干部履行對地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和治理取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和自然效益，進(jìn)而作出客觀公正和實(shí)事求是的評價，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效”的全覆蓋。

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作者簡介：魏彭（1965-），女，漢族，山東掖縣人，本科，會計師，主要研究方向：審計。