宋金文

〔摘要〕日本防災體制包括相關法律、應對體制、責任機制以及責任主體結(jié)構的構成；日本國家與地方自治體有關地震的事權，包括災前災后各自應該承擔的責任內(nèi)容、類型、責任主體分工等，日本地震確權后的責任表現(xiàn)在一些救災支出的項目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防災意識強，防災機制比較健全，而且國家與地方自治體的責任有明確規(guī)定，在災害恢復中強調(diào)“自動、共助、公助”的綜合防災理念，日本災害重建的速度和效果比較突出，為抗災救災積累了不少經(jīng)驗，同時也有不少教訓。

〔關鍵詞〕日本地震；災害確權；日本政府

〔中圖分類號〕D731.333.9〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）02-0087-12

在現(xiàn)代社會中，保護國民的生命和財產(chǎn)安全可以說是所有國家憲法和法律中共同規(guī)定的內(nèi)容，也是政府的根本任務之一。對于受災的災民而言，情況更是如此。

在個人和家庭生活越來越依附于外部社會、而外部社會風險也越來越難以單獨抵擋的當今，強調(diào)政府在災害中的作用乃大勢所趨。尤其在大災后的緊急救援、應急救災階段，政府往往發(fā)揮著舉足輕重的作用。但與此同時，特別是進入重建階段以后，受災的災民也有自力更生、自主恢復生活的義務，以普遍稅收為基礎建立起來的現(xiàn)代國家和政府在災害發(fā)生時和發(fā)生后也必須保證經(jīng)濟社會的安定，因此不可能傾其所有對受災的個人和家庭生活大包大攬，無所保留地長期進行全方位的支持。不僅政府不是萬能的，市場、企業(yè)、鄰里、自愿者的作用也都是有限的。在這種情況下，要保護災民的生命和財產(chǎn)安全，讓災民盡快從災害中恢復過來，實現(xiàn)災后重生，必然會涉及到國家、政府、社會各方權力和利益的再分配問題。因此，通過確權以及據(jù)此安排相應的支出，在可能的范圍內(nèi)實現(xiàn)災害應對業(yè)務的程序化和標準化，就成為災害應對中必須考慮的問題，也是國家、地方政府防災救災體制建設中的應有之義。

2011年3月11日日本東部沿海發(fā)生了9.0級大地震，地震引發(fā)的海嘯和福島核電站事故給日本帶來了巨大災難和沉重打擊。①災后，從保護國民生命和財產(chǎn)安全，建設防災減災能力強的社會的角度反思本次大地震應對的經(jīng)驗和教訓，為今后可能再次發(fā)生類似規(guī)模的大地震做好準備，通過修改相關法律，再次確權，明確國家、地方公共團體、民間企業(yè)、民間團體、NPO、個人等相關主體在恢復重建中的作用，區(qū)分不同災害情況下各自應承擔的責任、義務，探討各方合作的方式并將其制度化，成為日本政府思考的重要課題，也成為日本構建抗災能力強、柔韌性強的社會的主旋律。在巨大災害多發(fā)、應對措施日趨全球化的今天，日本的經(jīng)驗和教訓無疑也應該引起我們的關注。本文以日本為例，主要通過日本政府應對地震災害時的確權與支出責任劃分，來分析日本災害應對機制的優(yōu)缺點，以期達到他山之石可以攻玉的目的。

一、日本地震災害應對責任機制

日本有關地震事權的設置和支出分擔與其國家現(xiàn)有的行政、法律制度體系以及災害責任體制有關。

（一）三級應對體制

日本是地震大國，全世界20%以上的地震發(fā)生在這里。在長期應對過程中，日本逐步探索并建立起了一套相對完善的地震災害應對體制（責任和義務分擔機制），這些機制在防災減災、恢復重建的過程中發(fā)揮了重大作用，也是日本作為成熟型防災先進國家的標志。

日本的災害應對責任機制，根據(jù)其國家的行政制度——國家（中央府?。⒍嫉栏h、市町村的行政劃分，形成了三級政府各負其責，各自承擔相應的權力和義務，以市町村為主體，上下聯(lián)動，縱向配合為特點的三級應對機制。根據(jù)災害規(guī)模和性質(zhì)的不同，建立起了以總理大臣（內(nèi)閣府）、都道府縣、市町村行政首長以及相關公共機關負責人等為法定主體責任人，通過相關組織，制定和實施國家、地區(qū)的防災計劃、防災業(yè)務計劃，落實防災責任，并在災害發(fā)生和恢復重建時依法采取應對措施，開展救災和重建活動的機制。一般小規(guī)模的普通災害由基層市町村自主應對；規(guī)模較大超出市町村應對能力的非常災害、緊急災害，由國家或都道府縣對災區(qū)自治體等給予各種可能的援助；當出現(xiàn)跨都道府縣的區(qū)域性巨災和災害緊急事態(tài)時，則由國家發(fā)布緊急災害命令，協(xié)調(diào)相關自治體聯(lián)合應對。

（二）法律法規(guī)和責任體制

上述機制是通過相關法律，依法形成并確立起來的。起決定性作用的是1961年出臺的《災害對策基本法》（以下簡稱基本法）。該法就：其一，國家、地方自治體（都道府縣、市町村）、指定公共機關以及國民等在應對災害時各自應承擔的責任和權限（責權）；其二，國家和地方自治體防災組織的建設和功能協(xié)調(diào)（組織、協(xié)調(diào)）；其三，防災計劃的制定機制（人員、事權、財權）；其四，災害預防、準備、應急、恢復重建各個環(huán)節(jié)中央和地方政府應采取的基本措施（事權、財權）；其五，保障災民的生活，確保災民的生活環(huán)境、避難、安置、情報提供等方面的職責和權限（災民保護規(guī)則和權限）；其六，重復重建應采取的措施和規(guī)范以及各級財政應采取的金融措施等（具體見確權部分）做了詳細規(guī)定，是日本推進綜合性防災行政、完善防災措施和機制，維護災后社會秩序，保障公民社會福利權力的基本法規(guī)。該法出臺50多年以來，經(jīng)過實踐中的多次補充、修改，已經(jīng)成為日本災害行政以及防災責任模式確立的綱領性文件。

此外，日本還制定了諸多針對地震災害的特殊立法，包括以保障重大災害時國家和地區(qū)能夠順利有序恢復重建為目的的《大規(guī)模地震對策特別措施法》《地震防災對策特別措施法》；以援助災民和自治體重建為目的的《災害救助法》《特定非常災害中災民的權益保護特別措施法》；以推動災后社區(qū)建設為目的的《受災者生活援助法》《巨災應對特別財政援助法》，以東日本大地震恢復重建為對象的《東日本大地震基本法》等，這些法律既是對災害基本法的補充，也是對地震后各級政府應對責任和權限的進一步細化。①

根據(jù)以上法律，中央和地方政府都成立了相應的防災組織，負責地震決策，防災計劃的制定，落實以及預算分配等。內(nèi)閣府設有中央防災會議，會長由總理大臣擔任，平時歸主管防災大臣（2001年設立）管轄，負責制定與災害有關的國家層面的基本戰(zhàn)略、方針、政策，對地方政府防災計劃和防災措施進行指導、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、推進。災害發(fā)生后，負責對地震災害重大事項進行審議，為總理和防災大臣提供咨詢、答辯，并提供意見和建議。內(nèi)閣府還要每年向國會提交防災措施報告，向社會公布當年的《防災白皮書》。

中央各省廳分別負責本管轄系統(tǒng)內(nèi)防災領域相關預算的編制、審核、上報、下?lián)?，并對地方轄區(qū)系統(tǒng)實施的相關防災事業(yè)計劃、預算項目和費用等措施是否得當進行勸告、指導或建議。各地方自治體（都道府縣、市町村）也設有地方防災會議（委員會），由都道府縣和市町村首長擔任會長，負責制定本地區(qū)的防災計劃，審議、協(xié)調(diào)和處理本地區(qū)地震相關事務。②災害發(fā)生時，負責聯(lián)絡各有關機構從事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根據(jù)協(xié)議與其他市町村共同組成聯(lián)合防災會議，都道府縣、市町村可以跨區(qū)域制作地區(qū)防災計劃的規(guī)定。

當發(fā)生災害時，各級政府可根據(jù)災情依法成立災害對策本部，按照法律賦予的授權（具體內(nèi)容后述），組織、聯(lián)絡和動員相關部門以及人員參與救災等活動。

除了政府行政機構本身以外，法律還規(guī)定各級政府指定公共機關、獨立行政法人、日本央行、日本紅十字會、NHK，地方公共機關轄區(qū)的煤氣水電等基礎設施管理機構、醫(yī)院、劇場、百貨店、旅館，鐵路運營機構等重要部門也要制定和執(zhí)行本機構的防災業(yè)務計劃，災害發(fā)生時，有協(xié)助政府開展工作的義務。

（三）3.11大地震后的應對機制建設

復興廳是針對3.11大地震重新立法組建的一個有時限性的中央災害應對實體機構，作為中央政府的窗口，統(tǒng)一接受和處理災區(qū)的重建以及財政援助等事宜。其成員由中央相關省廳和地方自治體負責人以及專家組成，負責協(xié)調(diào)、溝通中央以及地方自治體的相關重建事務，是日本大地震災后復興的指揮部。之所以設立該機構，是由于日本20世紀70年代以后較小發(fā)生跨區(qū)域的大災，地方發(fā)生的普通和非常災害的復興重建業(yè)務、經(jīng)費申請都按部門到相應省廳辦理，各省根據(jù)情況進行批復和指導，省廳分掌事權和財權，相互之間缺乏應有的互動和協(xié)調(diào)，不利于資金的集中有效使用。成立復興廳，一是為了節(jié)約時間成本、減少溝通環(huán)節(jié)，二是能夠直接接受受災自治體的請求，及時協(xié)助災區(qū)開展工作，便于統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一安排復興經(jīng)費、完成各項重建計劃。具體業(yè)務計劃仍由有關各省負責督導和檢查。由復興廳出面與其他府省溝通和協(xié)調(diào)，有利于保證災區(qū)政府集中精力推進整個復興工作的開展。復興廳還在各受災地設立了復興局、支所和事務所，以方便在當?shù)厥占閳螅偷亟鉀Q問題，提高效率。③

①內(nèi)閣府《防災白皮書》2016年版。

②地方自治體在編制本地區(qū)的防災計劃時，其他國土綜合開發(fā)計劃、社會基礎設施優(yōu)先整備計劃、國土利用計劃、城市規(guī)劃和農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃等也要求包含防災的內(nèi)容和預算。

③復興廳網(wǎng)頁http：//www.reconstruction.go.jp。3.11大地震發(fā)生以后，2012年日本國會對《災害對策基本法》進行了修改，增加了大規(guī)模災害跨區(qū)域聯(lián)動應對機制建設，強化防災教育以及多主體參與，提高地區(qū)共同防災能力等應對措施內(nèi)容。2013年又修改了災民援助條款，增加了強化跨區(qū)域避難對策，提高大規(guī)模跨區(qū)域災害及時應對能力的規(guī)定。以上條款，除了要求市町村、都道府縣間單獨或聯(lián)合簽署防災救災協(xié)議以外，還要求地方政府事先與地區(qū)工程企業(yè)、物資輸送與供給等領域的民間企業(yè)和NPO組織締結(jié)合作協(xié)議，以保證必要的人力、物力、資金以及權限用于救災和恢復重建。在社區(qū)層面，強調(diào)包括設立避難所，規(guī)劃安全避難路線圖，制作災害預測圖，設立警報系統(tǒng)和進行防災教育等都要積極吸引居民參與。

（四）相關評價與新趨勢

以上是日本應對災害的主要制度框架，政府活動基本上都是在此框架下開展的。日本的救災活動之所以顯得比較有序，與這些制度規(guī)范的制定和執(zhí)行有密切的關系。當然，也有對上述機制的性質(zhì)、內(nèi)容以及在實施過程中存在的問題和不足表示不滿并進行過批判的人。如，災害研究學者室崎益輝認為，從制度的性質(zhì)上看，相關法律制度首先應該站在災民的角度進行設置，但現(xiàn)有災民救助的法律援助程度較低。在執(zhí)行的過程中，相關對策應具有綜合性和靈活性，應該給地方更多的自主權，以應對非常時期以及重建時期的特殊要求。政府雖然強調(diào)要處理好“自助、互助、公助、共助”之間關系，但目前還沒有形成能夠準確反映各自責任和義務負擔的機制。災害應對機制與其他制度之間的關聯(lián)性和系統(tǒng)性方面也存在問題，尤其是重建資金來源的法律保障問題是制度建設的核心，但這方面的法律保障并不健全。①

另外，從災害救助主體的演變來看，1995年阪神大地震以前，（地方自治體）政府實際上是救災的主體，各種制度規(guī)范也都是輔助地方政府落實其救災行為責任的具體表現(xiàn)。阪神大地震中，以企業(yè)、志愿者、居民為主體的“重建市民會議”發(fā)揮了很好的作用，并形成了居民參加的 “四面體協(xié)動”模式，即行政、地區(qū)居民、社區(qū)代表、企業(yè)和其他社會團體四方共同參加重建的機制。這種機制與以往最大的不同在于，有關重建問題的會議討論和決策不以行政為主，每個參與主體的地位是對等的。鑒于“四面體協(xié)動”議事方式強調(diào)居民參與，比較容易獲得居民的認同，作為一種有效的重建方式，在包括3.11大地震在內(nèi)的災后重建過程中得到各方的重視和采用。

阪神大地震、3.11大地震以后，隨著政府在救災中的局限性以及民間力量的有效性的日益顯現(xiàn)，政府也開始轉(zhuǎn)向強調(diào)和重視利用民間力量。中央防災會議強調(diào)未來要建立一個自助、共助和公助相結(jié)合的有韌性、高效率的社會救災機制，即國民和企業(yè)要有保護自己生命安全和財產(chǎn)的“自助”義務，地區(qū)居民、企業(yè)、志愿者、有關團體要具有協(xié)作保護地區(qū)安全的“共助”義務，國家和地方公共團體要發(fā)揮“公助”的作用，并根據(jù)各自的重要性和局限性，通過法律對相關行為進行規(guī)范。

如上所述，2012年、2013年政府對《災害對策基本法》進行了修改，除了追加打造跨區(qū)域的災害援助互助聯(lián)動機制以外，還提出政府要與地方社會公共團體以及民間企業(yè)等簽署防災協(xié)議，以希望打造一個包括災區(qū)以外的社會援助以及志愿者援助、民間援助在內(nèi)的多元化主體共同參與的防災責任機制。②3.11大地震以后，根據(jù)以上內(nèi)容重新對各方作用進行確權，成為政府研討救災工作經(jīng)驗的重點。

二、與地震有關的義務和事權

（一）地震事權的劃分

①室﨑益輝，“災害後の復興のあり方について”《災害復興研究》 Vol.5.2013。

②原田博夫.「東日本大震災とソーシャル？キャピタル（社會関係資本）」『社會関係資本論集』第3號 2012。日本地震事權的確權主要依據(jù)的是《災害對策基本法》和《災害援助法》。前者規(guī)定了當災害發(fā)生或有可能發(fā)生時，市町村、都道府縣、國家各自負有的職責和權限，后者則規(guī)定了災后為災民提供援助時各級政府的責任和義務。

表1三級政府的責權和義務分擔

市町村都道府縣國家職

責

職

權·災害信息的收集以及傳達

·災害狀況以及對此所采取的處理措施的概要的報告（市町村→都道府縣）

·災害預報及警報的傳達（市町村→居民）

·向消防機關、防汛隊發(fā)出指令、出動命令

·為防御災害發(fā)生、擴大而實施必要的緊急措施

·當其他市町村長請求、要求提供緊急措施幫助時，有給予回應的義務?！暮π畔⒌氖占约皞鬟_

·災害狀況以及對此所采取的處理措施的概要的報告（都道府縣→國家）

·災害預報及警報的傳達（都道府縣→市町村）

·有接受來自市町村長要求實施緊急措施援助以及請示實施的義務。

·為防御災害發(fā)生、擴大而實施必要的緊急措施

·為市町村準確而順利地實施緊急措施進行必要的調(diào)整

·請示有關機關（各府省）實施緊急措施

·當市町村不能開展工作時，代替其采取緊急措施

·有回應來自其他都道府縣知事請求實施緊急措施援助的義務?！び懈鶕?jù)都道府縣及從市町村請求派遣職員的義務

·實施災害緊急措施

·國有財產(chǎn)的無償借貸使用事

權·抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静康脑O置

·向地方支分局以及指定公共機關（NTT，JR等）提出派遣職員的請求

·通信設備的優(yōu)先利用、警察、消防無線電等的使用

·要求廣播電視運營商等進行關于災害的廣播

·排除有擴大災害危險的設備、物件（危險物品施設等），指示采取保安以及其他必要措施

·勸告、指示進行人員的避難搬遷

·設置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進入、退去命令

·市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時性使用、收用

·排除緊急措施實施的障礙和建造物等

·向居民等提出從事緊急措施業(yè)務的命令

·向其他市町村長等提出要求援助的請求

·向都道府縣知事提出要求援助的請求或者提出實施應急措施的請求

·向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊災害派遣的請求

·通知防衛(wèi)廳長官災害狀況

·公共財產(chǎn)的無償借用·抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静康脑O置

·向國家、地方支分局以及指定公共機關（NTT，JR等）提出派遣職員的請求

·向國家提出請求，請國家以及地方支分局等斡旋，派遣職員

·通信設備的優(yōu)先利用，警察、消防無線電等的使用

·向廣播電視運營商等提出進行災害廣播的要求

·請求國家以及地方支分局等實施緊急措施

·發(fā)出命令從事、命令合作、命令保管的指令

·向市町村長提出應采取的緊急措施的指示

·指示市町村長為其他市町村提供援助

·向其他都道府縣知事提出援助要求

·向自衛(wèi)隊提出派遣災害救援的要求

·公共財產(chǎn)的無償借用

·非常抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静康脑O置

·緊急抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静康脑O置

·非?？篂膶Σ弑静渴组L對地方公共團體首長的指示

·緊急抗災對策本部首長對地方公共團體首長的指示

·指定行政機關首長發(fā)出災害緊急措施上的請求、指示

·國有財產(chǎn)的無償借用

·消防廳在災害時負責國家和地方，地方相互間的聯(lián)絡

·消防廳長官提出的消防需要的措施 （以上根據(jù)《災害對策基本法》相關條文整理）

基本法規(guī)定，市町村作為基層公共團體，負有保護本地居民生命、身體和財產(chǎn)安全，維護社會和經(jīng)濟穩(wěn)定的責任，除了平時與本地區(qū)其他機構和公共團體開展協(xié)作，制定地區(qū)防災計劃并負責實施以外，當災害發(fā)生時，還需承擔災害預報及警報的傳達，啟動消防、防汛指令，采取必要的緊急措施防御二次災害發(fā)生、擴大，災害信息的收集以及傳達，災害狀況和處理措施的報告，為其他市町村提供緊急措施幫助，設置抗災對策本部，勸告、指示人員的避難搬遷，設置警戒區(qū)域，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出援助、派遣自衛(wèi)隊的請求等義務。這些義務條款規(guī)定成為市町村依法行政、有效開展災害救助活動的指南。

為了市町村能夠行使以上權力義務，基本法還賦予了市町村諸多事權。具體包括：設置抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静浚虻胤街Х志忠约爸付ü矙C關（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，通信設備的優(yōu)先利用，警察、消防無線電等的使用，排除有擴大災害危險的設備、物件，指示采取保安以及其他必要措施，勸告、指示人員進行避難搬遷，設置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進入、退去命令，市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時性使用、收用，排除緊急措施實施的障礙和建造物等，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出要求援助的請求或者提出實施應急措施的請求，向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊災害派遣的請求，通知防衛(wèi)廳長官災害狀況，公共財產(chǎn)的無償借用等。

基本法同樣明確了都道府縣和中央的義務和事權。如都道府縣有收集以及傳達災害信息，向國家提供相關情況，接受來自市町村長要求實施緊急援助，為市町村準確而順利地實施緊急措施進行必要的調(diào)整，請示有關機關（各府?。嵤┚o急措施，當市町村不能開展工作時代為開展等義務。具體事權包括，設置抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静?，向國家、地方支分局以及指定公共機關（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，向國家提出請求，請國家以及地方支分局等斡旋，派遣職員等。

國家有根據(jù)都道府縣及市町村請求向災區(qū)派遣職員，根據(jù)災情實施災害緊急措施等的義務。具體事權包括，設置非?？篂膶Σ弑静炕蚓o急抗災對策本部以及當?shù)乜篂膶Σ弑静?，對地方公共團體首長發(fā)出指示，負責國家和地方、地方政府相互間的聯(lián)絡等。

在政府間的關系上，雖然法律規(guī)定中央政府對災害承擔主導責任，但實際負責災害風險管理和重建任務的是自治體。比如災民的安置和受災建筑物的重建等，國家只是幫助自治體，給予必要的財政支援、技術指導、制定行動手冊、對有關管理人員進行培訓等。

表1中列舉的事項主要是防災救災中各級政府的責權、事權分治、分工情況，這些規(guī)定明確了各級政府在災害行政和實施救援活動的職責權限，是政府有序開展工作的法律依據(jù)。有關災民救助和恢復重建工作，目前日本還沒有與災害對策基本法類似的救助和恢復重建的基本立法，各級政府的權力和義務主要是通過《災害援助法》和《受災者生活援助法》等個別法律進行規(guī)范。主要思路與災害對策基本法相似，也是區(qū)分了各級政府、團體在災民救助和恢復重建中的責任和義務，并對有關事權進行了細化分工。由于篇幅所限，這里不再具體展開論述。

除了分工確權以外，市町村、都道府縣、中央省廳在災害預防以及重建方面也承擔著一些共同或相同的責任。如在災害的各個環(huán)節(jié)，各政府機構都需要保持緊密聯(lián)系，相互溝通，協(xié)作應對。①

①總務省消防廳，“地方公共団體の防災體制のあり方に関する調(diào)査検討委員會報告書”，2011年。日本的災害行政是在上述法律所確立的分工、合作機制下進行的。如國土交通省負責對中央和地方管轄范圍內(nèi)受損的建筑物、河流、海岸、山體、斜坡、密集街區(qū)、集體轉(zhuǎn)移區(qū)、道路、港灣、機場、下水道、市區(qū)重建、住宅金融、房屋租賃等事項進行管理，并通過編制整合上報地方災區(qū)提交的國庫補貼申請項目和預算，為地方政府和民間恢復重建提供資金申請、轉(zhuǎn)移下?lián)艿仍?。農(nóng)林水產(chǎn)省負責對因災受損的漁船、漁業(yè)、森林、農(nóng)林水產(chǎn)設施、農(nóng)村公共土木工程、農(nóng)業(yè)等提供國家補償和援助。都道府縣、市町村相關課局同樣也要負責本轄區(qū)受災人員、設施的統(tǒng)計以及災后恢復重建政策，并負責編制申報相關項目資金等。

地方都道府縣和市町村政府則根據(jù)法律對地方政府的授權，制定和落實地區(qū)防災計劃，開展災害救助和恢復重建工作。

（二）3.11大地震以后的事權

3.11大地震后，中央防災會議2013年通過了大規(guī)模地震防災減災大綱，提出中央和地方政府今后還要就以下幾個方面采取改善措施，通過確權，明確各自應該承擔的責任和義務。

其一，與災害預防相關的事項。包括：建筑物的抗震化措施等；海嘯對策；火災對策；砂土、地質(zhì)災害對策；基礎設施網(wǎng)絡及設施安全對策；長周期地震測量；土壤液化；風險宣傳；防災教育、防災訓練；志愿者合作；綜合防災水平的提高；地震災害調(diào)查以及成果的活用共12項。

其二，應急措施方面的事項。包括：災害應對體制；核電站應對；救助、急救對策；醫(yī)療；救火；緊急運輸中交通的確保和運送活動；食品飲料生活必需品等物資的調(diào)配；燃料供應；避難者對策；回家困難者的應對；基礎設施網(wǎng)絡及設施的恢復；醫(yī)療保健、防疫；遺體對策；災害廢棄物的處理；防災情報對策；社會秩序的確保；多種空間的有效利用；廣域聯(lián)合、援助機制的確立。此外還要考慮為防止混亂發(fā)生所采取的骨干交通管制，確保民間企業(yè)活動的可持續(xù)性以及國家地方政府業(yè)務的正常開展，防范二次災害、綜合災害發(fā)生等措施。

其三，恢復重建時期的事項。包括：恢復重建的綜合計劃，災民的生活重建，經(jīng)濟的恢復等。這些內(nèi)容如何在中央、地方自治體不同主體間進行細化分配，目前還在探索過程中，還有待通過立法或其他方式予以確認和落實。①

同時，針對國家防災救災對策相對完善而恢復重建立法滯后的情況，全國都道府縣知事會呼吁盡快制定獨立的恢復重建基本法，對大規(guī)模災害時國家和地方的作用、恢復重建時中央和地方的事務、權限以及財政負擔進行梳理。提出應進一步明確責權，即災害應對原則上以地方和民間為主，不能應對的部分由國家負責；對相關法律政令進行梳理和調(diào)整；強化巨震對策體制；設立綜合性的法律適用例外條款，以利于各方面緊急應對；簡化國家財政援助審批手續(xù)，明確國家緊急應急系統(tǒng)的權限和預算權；構建跨區(qū)域援助、受援機制等。目標是建立一個在重大災害發(fā)生時，國家、都道府縣、市町村、民間企業(yè)、醫(yī)療福利機構、NPO等所有主體全力應對的法律制度體系。②

以上是日本政府地震災害應對義務以及確權的主要內(nèi)容。那么，與此相應的財政支出分配情況又如何呢？

三、地震預算和支出比例分擔

（一）與地震災害有關的財政預算與支出機制

①目前，部分措施已經(jīng)通過相關法律或行政指令的形式細化為各級政府地震對策權限項目，并納入到相關預算范圍內(nèi)的開支項目。

②2015年度《關于國家施政以及預算的提案、提議（災害相關）》2014年7月15日 全國知事會。一般年份，為應對不測、維持災害行政和救災體制需要，日本政府每年普通預算中都含有災害預備費等相關彈性預算。如果發(fā)生較大災害，國會（地方議會）則采取補充預算或特別會計的方式追加撥款。當出現(xiàn)跨年度或需要長期給予資金援助的災害時，國家和地方財政主管部門則根據(jù)總體費用估算和地方提出的預算額度，在財政許可的范圍內(nèi)安排相關災害預算。通過災區(qū)提出的恢復重建計劃和地區(qū)防災計劃等，安排、協(xié)調(diào)資金的使用。

表23.11大地震后2011年度、2012年度重建相關預算及內(nèi)容（單位：億日元）

11年度1次補正預算

（11年5月2日成立）11年度2次補正預算

（11年7月25日成立）11年度3次補正預算

（11年11月21日成立）12年度預算

（12年4月5日成立）（1） 災害救助經(jīng)費4，829

（2） 災害廢棄物處理費3，519

（3） 災害應對公共事業(yè)費12，019

（4） 設施費、災害修復費4，160

（5） 災害融資經(jīng)費6，407

（6） 地方交付稅、交付金1，200

（7） 其他經(jīng)費8，0181. 原子能損失賠償?shù)冉?jīng)費2，754

（1） 有關原子能損失賠償法的經(jīng)費2，474

（2） 有關原子能損失賠償支援機構法相關的經(jīng)費280

2. 受災者支援經(jīng)費3，774

（1） 雙重債務對策經(jīng)費774

（2） 受災者生活重建支援補助金3，000

3. 東日本大震災復興對策本部營運經(jīng)費5

4. 東日本大震災恢復、重建預備經(jīng)費8，000

5. 地方交付稅、交付金4，573（1） 災害救助經(jīng)費941

（2） 災害廢棄物處理費3，860

（3） 公共事業(yè)補充14，734

（4） 災害融資經(jīng)費6，716

（5） 地方交付稅交付金16，635

（6） 東日本大震災復興補助金15，612

（7） 原子能災害復興經(jīng)費3，558

（8） 全國防災對策費5，752

（9） 其他經(jīng)費24，631

（1） 災害救助經(jīng)費762

（2） 災害廢棄物處理費3，442

（3） 公共事業(yè)補充5，091

（4） 災害融資經(jīng)費1，210

（5） 地方交付稅交付金5，490

（6） 東日本大震復興交付金2，868

（7） 原子能災害恢復經(jīng)費4，811

（8） 全國防災對策費4，827

（9） 其他經(jīng)費3，999

（10） 東日本大震災重建預備經(jīng)費4，000

（11） 向公債清理基金特別帳戶轉(zhuǎn)存1，253共計40，153小計19，106小計92，438小計37，754表2是3.11大地震兩年來的國家財政預算情況。從結(jié)構上看，經(jīng)費包括9大部分：災害救助經(jīng)費， 災害廢棄物處理費，公共事業(yè)費追加，災害融資經(jīng)費，地方交付稅、交付金。東日本大地震交付金，原子能災害恢復費，全國防災對策費與其他經(jīng)費等。根據(jù)災害的發(fā)展，預算的內(nèi)容每年也有變化。

國家預算以地方交付稅，國庫負擔金或補助費，債券融資，融資補助等形式發(fā)放給災區(qū)。地方預算的來源除了地方稅、來自國家的地方交付稅、國庫補貼等轉(zhuǎn)移費用以外、還可以發(fā)行地方債券、設立災害恢復基金等。災害恢復基金由地方政府任意負責建立，平常年份進行積累，災害發(fā)生時作為災害的臨時經(jīng)費使用。發(fā)行地方債券是地方政府的另外一種籌資手段。但法律對此有約束性規(guī)定，即債券總額應與因災減免的各種稅收的額度以及災害預防、應急所需由地方政府承擔的部分費用相當，利息另行規(guī)定。另外，還規(guī)定政府金融機構在災害發(fā)生后可為災區(qū)政府提供特別融資。地方政府的經(jīng)費用途一般包括災害預防費用、應急措施費用、災后恢復事業(yè)費等。

根據(jù)災害對策基本法的規(guī)定，市町村、都道府縣政府的災害行政和業(yè)務經(jīng)費，除了有法律另行規(guī)定的以外，原則上由本地（災區(qū)）政府承擔，體現(xiàn)了誰負責誰承擔的財務原則。除了本地區(qū)發(fā)生的救災相關經(jīng)費以外，其他非受災地方政府和公共團體為災區(qū)政府提供災害應急援助時所產(chǎn)生的經(jīng)費，也由接受援助的災區(qū)政府承擔。當災區(qū)政府無力承擔時，可以申請國家和增援方臨時代為墊付。

市町村根據(jù)都道府縣指示采取應急措施所產(chǎn)生的費用以及都道府縣增援所發(fā)生的費用，當受災市町村負擔有困難或由市町村負擔欠妥時，除了按規(guī)定由國家支付的部分外，應由增援方負擔。都道府縣可以為災區(qū)政府臨時代墊部分援助費用。

當災害發(fā)生后，中央政府（國家）必須在保證財政正常運行的情況下迅速采取必要的財政措施。包括優(yōu)先使用預備費，如需要發(fā)行國債，應對政府債務負擔增加可能造成的影響進行綜合評估后及時做出決策?；痉ㄒ?guī)定，國家要求地方自治體開展應急措施所產(chǎn)生的費用，當?shù)胤阶灾误w承擔有困難或不應當承擔時，由國家依法全部或部分承擔。當發(fā)生巨災需要迅速采取相應應急措施時，政府要為受災地方公共團體等提供必要的經(jīng)費負擔。具體將視情況，通過制定巨災特別援助法，根據(jù)相應的補貼措施標準以及災區(qū)實際需要而定。對于巨災導致的不屬于國庫補貼范圍的重建經(jīng)費，當災區(qū)地方政府負擔嚴重不足時，可通過立法提供特別資金補充。對于災區(qū)地方政府從事國家公共事業(yè)的恢復重建或重要民生事業(yè)所產(chǎn)生的費用，國家將通過預算，根據(jù)法律規(guī)定，承擔國家應承擔的費用或提供補貼資金。

國家的恢復重建資金預算，一般先由市町村、都道府縣以及公共團體根據(jù)地方防災和恢復重建規(guī)劃提出所需項目和經(jīng)費，對于需要國家承擔的費用或者提供補貼的業(yè)務，由各省主管大臣（復興廳）對地方政府提出的材料進行調(diào)查的基礎上做出最終決定。各省廳將結(jié)果匯報中央防災會議（復興廳），內(nèi)閣府在對災害損失總額估計的基礎上根據(jù)地方災區(qū)公共團體提出的重建計劃和項目，按照受災嚴重程度和地區(qū)重建的必要性、緊迫性確定經(jīng)費額度。經(jīng)國會審批核準后，分配給各府省以及地方政府和相關機構執(zhí)行。經(jīng)費來源由國家通過節(jié)約成本，壓縮開支，發(fā)行債券、融資等手段籌集，并為地方融資提供方便。①

以上是政府災害支出的基本機制。那么對于公共設施、民間設施以及不同內(nèi)容的恢復重建項目的具體支出比例又是如何確定的呢？

（二）與3.11大地震有關的地震支出比例劃分

表3是根據(jù)《東日本大地震特別財政援助法》規(guī)定，政府對都道府縣和市町村轄區(qū)內(nèi)公共設施、民間設施以及其他生活設施等的國庫補貼情況。其一，國家對都道府縣直轄的水道設施、工業(yè)用水設施、住宅改良，交通安全設施，城市設施等公共土木設施恢復重建的國庫補貼為80%—90%。地方政府通過發(fā)行債券募集資金時，國家通過普通預算提供100%補貼。市町村在處理廢棄物時，國庫負擔50%—80%、90%的事業(yè)費。對于老年人全天護理中心、老年人短期照料設施、殘疾人援助設施等社會福利設施以及警察設施、消防設施等公共設施的國庫負擔為2/3，地方負擔1/3。②

①災害對策基本法法 第87、88、89、90條。

②3.11以前，河流、海岸、防砂設施、斜坡、密集街區(qū)、道路、港灣、機場、下水道公園以及國立學校、公營住宅、生活保護設施等公共土木設施復舊復原13經(jīng)費一般國庫補貼為2/3，當災區(qū)政府復原復舊工程總額超過其標準稅收1/2以上2倍以下時，國家給予3/4補貼，當超過2倍以上時，超出部分由國庫負擔。3.11大地震后，國庫還對地方起債的95%用交付稅形式進行補貼13。（根據(jù)《公共土木設施災害恢復事業(yè)國庫負擔法》相關條款整理）。 表3東日本大地震財權法中規(guī)定的公共土木設施恢復重建的特別財政援助比例

3-A 公共工程

公共土木設施等廢棄物處理社會福利設施及公共設施直

轄

、

補

助

業(yè)

務綜合負擔減輕方式（一攬子支付方式）

水道設施，工業(yè)用水設施，住宅改良，交通安全設施，城市設施，一般廢棄物處理設施，村落排水設施的災害恢復

事業(yè)費：

都道府縣：國庫負擔80%—90%。

*（當災害費用超過本縣標準稅率收入比40%時）

市町村：國庫負擔80%—90%。

*（當災害費用超過本市町村標準稅率收入比20%時）（市町村）

（當災害費用超過本市町村標準稅率收入比10%、20%時）

事業(yè)費：國庫負擔分別為50%—80%；90%?！旧鐣＠O施】

老年人全天護理中心，老年人短期照料設施，低費養(yǎng)老院，地區(qū)綜合援助中心，殘疾人援助設施，護理老年人保健設施

【公共設施】

警察設施，市町村臨時建筑，消防設施，保健所，公立火葬場，公共醫(yī)療機構，公立畜牧站，中央批發(fā)市場

事業(yè)費：國庫負擔2/3

地方負擔1/3地方

財政

措施

補貼【普通會計預算部分】

發(fā)行債券補貼比例100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%

發(fā)行債券補貼100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：100%【普通會計預算部分】

發(fā)行債券100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%3-B 民間設施

項目補貼率管轄省廳民間醫(yī)療設施（急救醫(yī)療，精神科醫(yī)院）1/2厚生勞動省3-C其他社會設施

項目補貼率管轄省廳現(xiàn)行法律依據(jù)受災者生活援助金8/10內(nèi)閣府受災者生活援助法宮崎縣直升機碼頭公社管理的岸壁無利息貸款國土交通省—仙臺機場跑道85/100國土交通省機場法仙臺機場旅客候客廳給予縣政府無利息貸款國土交通省—災害廢棄物處理1/2 ～ 8/10 ～ 9/10環(huán)境省廢物清掃法3-D 對農(nóng)林漁業(yè)、中小企業(yè)者的金融援助

項目財特法特例管轄省廳災害援助金的償還年限的延長償還年限13年以內(nèi)

貸款利息無利息（無保證人時利息為1.5%）厚生勞動省中小漁業(yè)融資保證保險補充利率提高補貼率為9/10農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)業(yè)改良資金償還期限的延長償還年限13年以內(nèi)

緩交期限6年以內(nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省中小企業(yè)基礎設施整備機構的工廠整備業(yè)務工廠，事務所，周邊設施的整備

以及出租經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省導入可持續(xù)性強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式促進法貸款償還期限的延長償還年限15年以內(nèi)緩交期限6年以內(nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省漁船再保險以及漁業(yè)共濟保險特別會計的積累金特例可以中途提取積累金財務省

農(nóng)林水產(chǎn)省省略對于B急救醫(yī)療、精神科醫(yī)院等民間醫(yī)療設施，國庫補貼為1/2。而對于C其他社會生活設施，則根據(jù)公共性的強弱，提供不同比例的補貼或者貸款利息補貼。

對于D一般民營企業(yè)和個人，國家則主要提供融資貸款、或采取放寬繳費年限進行利息補貼等。

地震給災區(qū)政府帶來嚴重的財政困難。尤其是受災嚴重的巖手縣、宮城縣、福島縣，重建經(jīng)費大大超出了自治體能夠承擔的范圍。3.11大地震以后，由于影響巨大，被指定為巨災，國家通過補充預算、一般預算以及復興特別交付金制度等對地方政府采取了盡可能多的承擔地震災害財政負擔的政策。

如，對于地方政府管轄的道路修繕、土地規(guī)劃整理、防災集團轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備、學校整備、醫(yī)院抗震補貼等的國庫補貼，一般規(guī)定基干事業(yè)項目上限為35%，最高補助率為80%。但為了減輕自治體負擔，國家（通過修改法律條文）相應地提高了補助率（一般為10%～20%）或增加補貼力度，例如防災集團轉(zhuǎn)移原來規(guī)定國家負擔比例為3/4，地方負擔1/4。3.11大地震后考慮到災區(qū)政府的實際情況，國家通過立法，決定將地方承擔的1/4的50%給予補貼。①

對于災害救助經(jīng)費（臨時收容設施、食品、水、寢具、醫(yī)療、搶修、埋葬等），原則上由災區(qū)市町村和都道府縣支付，國家對按超出市町村、都道府縣以普通稅標準稅率核算的年度總收入估算額2%以下部分，負擔50%，大于2%少于4%的部分，負擔80%。超過4%以上的部分，負擔90%。②

對于生活基礎設施等基干項目的補貼率，一般為50%-80%，但當災區(qū)地方事業(yè)計劃被批準以后，加上地方交付稅的合并使用以后，基本上地方的負擔全部由國家承擔。

對于個別法律的規(guī)定，如《受災者生活重建援助法》規(guī)定對災民的生活重建援助最高300萬日元，國家和地方自治體按各占50%的比例承擔費用。災后，政府對該法律修改，將國家的補貼提高到80%，并納入到國家的補充預算中。

以上是日本災害支出比例的具體情況。從救災支出的沿革來看，為了強化危險地區(qū)的地震應對，日本在1985年至2010年之間共開展了6次對重點地區(qū)地震應對事業(yè)的財政補貼，根據(jù)計劃，將原來消防設施、公立中小學危險校舍改造費的國庫補貼由原來的1/3提高到1/2（個別財政困難市町村或有倒塌危險的學校為2/3），社會福利設施的補貼由1/2提高到2/3，以提高危險地區(qū)設施的抗震水平（根據(jù)《關于地震防災強化地區(qū)地震對策緊急整備事業(yè)的國家財政特別措施法》1980年整理）。另根據(jù)《土木工程設施災害復原事業(yè)國庫負擔法》（2011年修改），3.11大地震后，國家通過特別財政補貼金和增加國庫負擔比例規(guī)定，對都道府縣：公共土木設施關聯(lián)的項目的一般國庫補貼1/2；公立學校復原補貼2/3；公營住宅補貼1/2；感染性指定醫(yī)療機構災害恢復國庫補貼2/3X1/2的補貼率分別提高到3/4；5/6；3/4；1/2。

①財務省主計局《復興関係予算》2012年11 月。

②《災害救助法》第36條。總體而言，日本災害經(jīng)費的支出根據(jù)事權分工以及災害程度和項目性質(zhì)的不同，國家的補貼率也不同，體現(xiàn)了分工合作的行政理念。

四、日本的經(jīng)驗與教訓

（一 ）經(jīng)驗

從3.11大地震的結(jié)果看，這次地震災害的確給災區(qū)造成了很大損失，但不能否認，由于日本政府和居民的防災意識強，防災機制比較健全，而且國家與地方自治體的責任有明確規(guī)定，在災害恢復中強調(diào)“自助、共助、公助”的綜合防災理念，災害重建的速度和效果還是比較突出的，為抗震救災積累了不少經(jīng)驗。具體可以歸納為以下幾點。

其一，災害行政以立法（法律）為準，有法可依。不僅國家、都道府縣、市町村要依法行政，相關企事業(yè)單位、甚至個人也要依法承擔應該承擔的責任。

其二，責任明確，義務對等，組織系統(tǒng)健全，功能互補。責任方面，明確地震災害應對的首要責任主體是市町村，都道府縣為其提供準確必要的援助，國家的作用是為兩者提供后援。各級政府依法行政，依法建制，依法確權，責權細化，整體構成一個上下聯(lián)動的防災減災責任機制。

其三，事權和財權分置為主，也強調(diào)整體性。國家通過立法確權，明確了各主體的責任和義務，在財政上既不大包大攬，也不輕視政府的公共責任。在主體上，重視地方的自主性、治愈力，同時通過國家財政支出，顯示出中央和地方上下一體，協(xié)同防災的決心。

（二）問題與教訓

其一，財權分擔，中央財權相對集中，地方財源相對短缺，不利于地方因地制宜靈活開展重建。當大規(guī)模地震發(fā)生后，災區(qū)政府一般當年會遇到財政困難，無力單獨承擔地方應該承擔的費用，只能向國家要求國庫補貼。長期以往，容易導致地方政府平時應付，出現(xiàn)災害時向國家伸手要錢的弊端。

其二，地方救災項目多通過各府?。◤团d廳）分別申請上報、核準、下?lián)?。項目事權分散，一是不利于資金集中有效使用，二是以項目為導向的資金使用方式容易導致不公，引起部分居民的不滿。

其三，事權財權分配過于明晰，容易對中央政策、業(yè)務范圍、援助項目形成依賴性。有政策有資金的項目就做，沒有資金的項目就等，缺乏主動和自覺性。事權不明的地方無法實施，影響救災效率。

其四，法律條文之間有矛盾或不適合之處，通過法律修改事權授權速度慢，很容易導致必要的活動和業(yè)務難以及時展開。

地震確權是做好地震應對的關鍵。明確職責，合理分工合作是保證救災順利有序開展的必要條件。日本的經(jīng)驗對我國救災制度建設也有參考價值，值得學習和借鑒。

【責任編輯：石本惠】