本刊記者 曹 凜

北洋時期山東的漁政管理及船質(zhì)檢查（下）

本刊記者 曹 凜

北洋政府（1911年10月～1928年6月）后期，山東省政府為加強(qiáng)漁政管理，促進(jìn)當(dāng)?shù)貪O業(yè)發(fā)展，設(shè)立山東沿海漁航總局，從最初的配合（海軍部的）山東漁業(yè)監(jiān)督處工作，走到對漁船全面登記、檢查和收稅工作的前臺。北洋政府收取被德日侵占多年的青島主權(quán)后，青島的漁政管理和漁船的安全檢查工作漸漸步入正規(guī)。

山東沿海漁航總局

民國十四年一月（1925年1月），山東省政府在濟(jì)南設(shè)立漁航管理辦事處，籌備山東沿海漁航總局事宜，以期當(dāng)?shù)貪O政管理更為專業(yè)。當(dāng)年7月，山東沿海漁航總局（以下稱漁航總局）于煙臺正式成立。11月，前任海軍部山東保衛(wèi)團(tuán)沿海漁業(yè)處處長高彤墀擔(dān)任漁航總局第一任局長，“籌辦山東沿海湖河（的）漁航一切事宜”（《山東漁航總局公函第12號》，青島市檔案館檔案 號：B0047-001-00780-0001，1925年11月1日）。漁航總局在青島和煙臺的蓬萊天橋口、掖縣虎頭崖等處設(shè)漁航分局。漁航總局隸屬于省財政廳。

1926年10月，《山東漁航總局章程》頒發(fā)執(zhí)行。其章程前言指出漁航總局主要“以保護(hù)漁商各船，提倡水產(chǎn)，整理稅收為宗旨。”《山東漁航總局章程》共9條，其中第六條規(guī)定了漁航總局及分局負(fù)有漁船質(zhì)量檢驗(yàn)的職責(zé)，包括漁船漁具及船用武器的檢驗(yàn)。

《山東漁航總局章程》具體如下：第一條規(guī)定山東漁航總局設(shè)在煙臺，并在山東重要沿海、江河與湖泊處，視情況設(shè)立分局或站卡；第二條規(guī)定為保護(hù)漁船和商船的水上航行安全，各地水警須派警船“隨時”“巡視海面”，水警力量不夠時，須請示山東省督署，調(diào)配附近地區(qū)的水警船進(jìn)行支援；第三條規(guī)定漁航總局應(yīng)購買和配置新式漁船、漁用設(shè)備何捕魚工具，進(jìn)行深海捕魚、打撈作業(yè)，給漁戶做示范，“為漁民之模范”，以提高漁業(yè)水平和產(chǎn)量；第四條規(guī)定漁航總局負(fù)有“訂立管理漁業(yè)章程”的職責(zé)，以使當(dāng)?shù)貪O船質(zhì)量檢查和漁政管理更為規(guī)范；第五條規(guī)定漁航總局負(fù)責(zé)制訂新的漁船稅和商船稅征收規(guī)則，以統(tǒng)一“漁商各船稅捐”制度；第六條規(guī)定漁商總局和分局負(fù)責(zé)檢驗(yàn)漁船和商船質(zhì)量，包括船上“漁具及槍械”的檢驗(yàn)。“本局得直接或令各分局檢驗(yàn)漁商各船漁具及槍械”（后略。見《山東漁航總局章程》，青島市檔案館檔案號：B0032-001-00474-0005，1926年10月9日）。

1926年10月，漁航總局還頒發(fā)了《山東沿海漁航總局在整理與進(jìn)行大綱》，規(guī)定其最初的工作職責(zé)，主要是配合海軍部的漁政管理部門，做好漁船的安全保護(hù)工作，包括敦促山東地方政府收回部門被日本人占領(lǐng)的漁港和漁場，勸阻日本漁船停止對我國的侵漁活動，以及制訂一些漁政章程等。大綱規(guī)定漁航局籌建的目的和職能主要如下：“甲、設(shè)立炮艦巡海，以保漁航船商也。乙、請政府收回小港魚市場，以保護(hù)中國漁業(yè)權(quán)力。丙、制止日本漁船沿海捕魚并入小港拋錨。丁、研究整理沿海漁業(yè)方法。己、修正漁航船捐稅章?！?/p>

隨著漁航總局編制和權(quán)力的不斷擴(kuò)大，其行使的職責(zé)開始偏向于對漁船進(jìn)行登記、檢查和管理等方面，包括對山東全境沿海漁船征收漁稅、船牌稅和檢查費(fèi)等。

漁航總局還頒發(fā)了一些漁政法規(guī)，包括1926年的《山東漁航局請化交船捐漁稅》，1927年的《山東省漁航總局青島分局在煙臺青島成立機(jī)構(gòu)的公函》、《山東省沿海漁航調(diào)查錄》、《山東沿海漁航局征收沿海漁航船捐暫行章程》、《關(guān)于漁航局征收稅率各項(xiàng)細(xì)目報告 》和《山東沿海漁航漏捐處罰簡章》等，規(guī)定對山東沿海各口岸的漁船進(jìn)行質(zhì)量檢查、登記和征收各種船捐稅。

其中《山東沿海漁航局征收沿海漁航船捐暫行章程》第一條規(guī)定了“山東沿海區(qū)域內(nèi)營漁航業(yè)者”，其漁船的“沿海漁航船捐”稅都?xì)w山東沿海漁航局征收。漁航總局通過向沿海漁船征收檢查費(fèi)、注冊費(fèi)、旗幟費(fèi)和“漁船捐”等，行使山東漁政管理的權(quán)力。

1927年，山東沿海漁航局對山東沿海漁船逐一進(jìn)行檢查和登記注冊，檢查合格后，繳納1元注冊費(fèi)和0.6元旗幟費(fèi)，發(fā)給船牌號，漁船才可以下海捕魚作業(yè)?！盁o論何項(xiàng)船只大小舢板，一律征收每年繳納一次（注冊費(fèi)），除將應(yīng)行檢查各項(xiàng)分別注冊外，隨發(fā)給護(hù)照一張，以為確系安全營業(yè)之證?！薄捌鞄觅M(fèi)每面手洋六角，無論漁航，各船均應(yīng)領(lǐng)用，漁航局所制船旗每年更換領(lǐng)一次。船旗中心以黑色分別印漁航宇樣，如有漁船改營航業(yè)，或航船改營漁業(yè)者，均須換領(lǐng)旗幟。在一年以內(nèi)者，概不收費(fèi)，但須分別照章納捐”（青島市檔案館檔案號：B0029-001-02928-0038，1927年8月）。

漁航總局收取的“漁船捐”，包括“普通漁船捐”和“船捕魚船捐”兩種。

“普通漁船捐”每年征收一次，按船型、漁網(wǎng)和漁具分7級，捐費(fèi)數(shù)額從4元至26元不等。其中7級船為帶有溜網(wǎng)、掛網(wǎng)及販鮮等的小漁船，船捐稅為4元；6級船為帶有高頭冰鮮褲襠網(wǎng)、大罐網(wǎng)等的小漁船，船捐稅為8元；5級船為帶有拖網(wǎng)、繞網(wǎng)、響團(tuán)網(wǎng)等的漁船，船捐稅為12元；4級船帶有為風(fēng)網(wǎng)、圓網(wǎng)、流網(wǎng)等的漁船，船捐稅為14元；3級船為帶有柞網(wǎng)和拉網(wǎng)等的大漁船，船捐稅為18元；2級船為帶有大網(wǎng)、對船擋網(wǎng)等的大漁船，船捐稅為22元；1級船為捕撈黃花魚的專業(yè)大漁船，船捐稅為26元。

除“普通漁船捐”外，漁民在漁汛期還要繳納一種特別船捐，即“船捕魚船捐”，按船型和類別，每年繳納船捐10元至30元不等（《山東沿海漁航局征收沿海漁航船捐暫行章程》）。

此外，山東其他相關(guān)部門也頒發(fā)了一些航政與漁政管理法規(guī)，包括山東省政府1924年的《漁業(yè)管理章程》等，規(guī)定了相關(guān)漁場、漁期、漁具、魚類捕撈等管理標(biāo)準(zhǔn)二十多條；膠澳（青島）商埠局1927年的《膠澳商埠局呈為承租潮海村漁田請核準(zhǔn)給照》，1928年4月的《關(guān)于征收漁船檢驗(yàn)手續(xù)費(fèi)事宜的訓(xùn)令》等。

漁航總局自成立伊始，就命途多舛，短短幾年，局長人選多次更迭：高彤墀、劉鵬高、楊鳳玉、祝祥本……。漁航總局名稱也屢次更迭，1926年改名為山東沿海漁航整理處；1927年4月，漁航總局改名沿海漁航整理總司；青島漁航分局一段時間內(nèi)改名為海疆漁業(yè)督辦處。1928年8月，南京政府取代北洋政府后，漁航總局的職權(quán)大大消弱，山東沿海各市縣的地區(qū)政府和地方漁業(yè)團(tuán)體逐漸接手其漁政管理職責(zé)。

德日統(tǒng)治青島期間的漁船檢驗(yàn)與管理

北洋時期，山東近代的漁業(yè)發(fā)展，以青島和煙臺這兩個地區(qū)最具代表性。其中的青島，古稱“膠澳”。1897年德國強(qiáng)占膠澳，清政府被迫與之簽訂《膠澳租界條約》，山東多地被迫劃歸到德國的勢力統(tǒng)治范圍，淪為西方殖民地。1914年4月膠海關(guān)公布《民船暫訂章程》。德侵占青島前，海關(guān)由東海關(guān)在青島口岸設(shè)立的分關(guān)負(fù)責(zé)，只負(fù)責(zé)航政調(diào)度與管理，貨船進(jìn)出不收稅，沿陸路運(yùn)輸?shù)呢浳锝?jīng)貨船海運(yùn)則要收稅。德軍入侵后，青島海關(guān)開始對來往船只進(jìn)行登記并收稅。

1914年6月，山東省政府籌備成立膠澳港政局，以替代由德控制的山東青島膠州灣碼頭局，山東省政府委托芝罘政記輪船股份有限公司呈交文件，報請北洋政府交通部，陳述希望建立膠澳港政局的理由。這份文件相關(guān)船舶質(zhì)量檢驗(yàn)和船只安全檢查的內(nèi)容摘錄如下：

“我國于檢驗(yàn)、檢查，各項(xiàng)航政，悉委托稅務(wù)司理船廳代行職務(wù)?！止舅休喆磕觏毥?jīng)東海關(guān)暨保險行，各檢驗(yàn)一次，但保險行每于進(jìn)塢修理時，到塢檢驗(yàn)，于營業(yè)毫無損害，而東海關(guān)不論時間，不拘地點(diǎn)，任便檢驗(yàn)，延宕船期，損失浩大。……擬請交通部在上海、天津、青島、煙臺等處，擇定一埠，設(shè)立港政局，專司我國輪船之檢驗(yàn)各事?！?/p>

文件還記述到：如果“（膠澳港政局）一時不能設(shè)立，懇予變通檢驗(yàn)各規(guī)則”，并提出相關(guān)兩點(diǎn)規(guī)則：

一是“關(guān)于檢驗(yàn)之部分，敝公司各輪船，每年進(jìn)塢修繕一次，請飭東海關(guān)稅務(wù)司，于進(jìn)塢期間，派員檢驗(yàn)，或與保險業(yè)，同時往驗(yàn)?！?/p>

二是“關(guān)于檢查部分”，相關(guān)沿海航行的輪船，建議：“由煙臺至安東、青島、營口、龍口等處，皆二十四小時以內(nèi)之航路，請依沿海章程，驗(yàn)定乘位。凡三等票，每五平方尺，為一乘位。由煙臺至大連，系八小時之航路，請依平水章程，驗(yàn)定乘位。凡三等票，每四平方尺，為一乘位。桿面乘位，限于春夏秋。風(fēng)浪平靜之時，概以五平方尺為一乘位。以上呈請?jiān)O(shè)立港政局，或變通檢驗(yàn)、檢查各規(guī)則。”

此文件報請交通部后，交通部遞交稅務(wù)處，沒有得到回復(fù)。

不久，芝罘政記輪船股份有限公司再次呈交文件，請求收回德海關(guān)在青島擁有的航政權(quán)，并“增聘精良技師一二人，執(zhí)行檢驗(yàn)我國輪船職務(wù)”；“其經(jīng)費(fèi)即照驗(yàn)船定章，千噸以上之船，收費(fèi)大洋一百元；五百噸以上者，收取五十元。”

但北洋政府交通部收到文件后，迫于德日的軍事、政治和外交壓力，一直拖延著，沒有回復(fù)（《交通史航政篇》第一冊《第一章·總務(wù)》P38～40）。

1914年8月，日對德宣戰(zhàn)，經(jīng)兩個多月的激戰(zhàn)，青島被日本侵占，淪為日本殖民地。德日作戰(zhàn)期間，青島多地港口的船舶與設(shè)備全部被德軍炸毀，日軍則趁機(jī)搶奪大批當(dāng)?shù)孛翊?，包括漁船，由于軟弱的北洋政府不敢得罪雙方，在山東多地設(shè)立可恥的“中立局”、“中立處”，以維護(hù)北洋政府的中立立場。青島百姓無法得到北洋政府的有效保護(hù)，工作與生活都苦不堪言。

日軍占領(lǐng)青島后，日軍政署隨即在青島設(shè)立了水產(chǎn)株式會社、政昌漁業(yè)部和青島水產(chǎn)組合等漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，大肆霸占當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)經(jīng)濟(jì)和漁政管理權(quán)，對所有的青島漁船進(jìn)行登記管理，收取船稅。“青島水產(chǎn)組合名為代謀漁民公共之利，而實(shí)則專向我七千有余漁民捐課而設(shè)……究其所出，均屬我之血汗”（劉利民《論民國時期日本對華侵漁活動及其特點(diǎn)與影響》，吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006年第27卷第2期P52）。

水產(chǎn)株式會社、政昌漁業(yè)部和青島水產(chǎn)組合還鼓勵和資助日本漁輪和大漁船，前來青島漁場捕撈，如1919年日政府向山東的日本漁戶發(fā)放“補(bǔ)助金”，建造7艘寬3米以上的大漁輪，“船具則由水產(chǎn)組合代為保管”，在青島的漁場掠奪我國漁產(chǎn)資料（《膠澳志·食貨志·漁業(yè)》）。

日本在山東的侵漁事件層出不窮，其侵略惡行引發(fā)了著名的“五四”運(yùn)動。1919年北京三所高校的數(shù)千名學(xué)生舉行示威，提出“誓死力爭，還我青島”、“收回山東權(quán)利”、“抵制日貨”等口號?！拔逅摹边\(yùn)動影響深遠(yuǎn)，并奠定了中國共產(chǎn)黨的誕生與發(fā)展的基石。

北洋末期，山東各地包括青島的漁船，前往漁場打魚時，一律懸掛北洋政府的國旗，以免日漁船渾水摸魚。據(jù)統(tǒng)計，1925年，日本在青島常駐有34艘漁船，包括30艘大帆船，漁汛旺期，還有十幾艘日漁船前往青島捕魚（《膠澳志·食貨志·漁業(yè)》：“現(xiàn)有日本漁船三十四艘，內(nèi)計大型帆船三十艘”，“漁夫約三百名，常駐青島終年從事漁業(yè)。別有外埠漁輪，逢漁期盛時駛來行漁，少時六七艘多則十?dāng)?shù)艘”）。

青島的船舶管理和漁船安全檢查

1922年，青島終于回到祖國的懷抱，北洋政府當(dāng)即在青島設(shè)立了膠澳商埠督辦公署。當(dāng)年膠澳商埠督辦公署就制訂發(fā)布了《膠澳商埠青島港規(guī)則》，以對當(dāng)?shù)卮话O船實(shí)行航政和安全檢查的管理。1924年10月，膠澳商埠督辦公署對其《規(guī)則》進(jìn)行了修訂，修正后的規(guī)則有55條。其中第八條與第九條規(guī)定了相關(guān)靠港船只（包括漁船）的航政與檢驗(yàn)措施：20噸以上的輪舶與20噸以下的舟艇，靠港前，需在指定海域停泊，經(jīng)港政局派員查驗(yàn)合格后，發(fā)給交通許可證（第一號式），才能靠港?！胺墙?jīng)港政局派員查驗(yàn)”，“不得進(jìn)港及與陸地或他船交通，并禁止搭客”。

《規(guī)則》第十三條規(guī)定輪船（包括中外漁輪）靠港，青島港政局官員需仔細(xì)查核船照、船牌、船舶質(zhì)量測驗(yàn)證書、船體丈量證書等，有兩項(xiàng)與記錄不符者，需填寫更動報告書，以在港政局備案?！胺草啿叭敫酆螅诙男r以內(nèi)，須將該船輪舶執(zhí)照、輪舶船牌、測驗(yàn)證書、丈量證書及發(fā)行地出港許可證、航海日記、船員名簿等，連同入港報告單（第二號式）、搭客詳細(xì)姓名錄（第三號式）一并呈繳港政局查核，其進(jìn)港逾第二次以上者，船員名簿得以其最近之船員更動報告書代之?！?/p>

第三十條規(guī)定在港口內(nèi)“修理輪舶、舟艇，或烘烤船底等事，得由港政局警察廳會商核準(zhǔn)?！钡谌粭l規(guī)定港口內(nèi)的停泊船只都要按照《航海避碰章程》的相關(guān)規(guī)定，懸掛各種船燈于桅桿上。第五十四條規(guī)定船用信號旗“Y”字旗表示垃圾船；“P.T.”表示引水員上船了；“H”表示港政局官員上船了；“B”表示船上有危險品；“S”需要拖船；“NH”表示船失火了；“YN”表示水警上船了；“Q”表示需要檢疫；“W”懸半桅，表示需要水船來補(bǔ)充水；“S”旗下懸萬國語旗，表示要和旗臺通語（《交通史航政篇》第五冊《第四章·工程》P2218～2228）。

青島的漁船安全保障方面，1922年，北洋政府設(shè)立青島漁業(yè)警察廳分署，負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)氐摹白o(hù)漁、管理漁業(yè)資源和設(shè)置航標(biāo)等事項(xiàng)”（《青島市志·水產(chǎn)志》）。當(dāng)年年底，膠澳港政局、膠澳商埠警察廳的水警局等也紛紛成立，與當(dāng)?shù)氐暮＼姴繚O業(yè)保衛(wèi)團(tuán)、青島海關(guān)等，一起行使各自管轄內(nèi)漁船的部分漁政管理權(quán)。這一時期青島的漁政管理部門眾多，管理權(quán)限混淆，許多部門下發(fā)的漁政管理?xiàng)l例莫衷一是，漁戶執(zhí)行起來難度大、怨言多。

為此，青島漁戶聯(lián)合起來，成立了許多五花八門的民間漁業(yè)團(tuán)體，以維護(hù)自身利益。據(jù)相關(guān)資料（《老樓故事》魯海青島出版社2003年版，P259）記載：青島第一個漁民團(tuán)體組織是1922年10月成立的青島漁會。1923年12月膠澳民船公會正式成立。公會規(guī)定在青島海域捕魚的船戶與水手必須入會，并辦理船戶編號、發(fā)放船旗（《膠澳志·民社志九·結(jié)社》卷三，P105）。膠澳民船公會對當(dāng)?shù)貪O船行使登記和管理權(quán)?！澳z澳民船公會，民國十二年十二月成立，凡在膠澳區(qū)內(nèi)之船戶、水手均得入會，歷經(jīng)辦理船戶編號及調(diào)查水手人數(shù)，并制定旗幟，發(fā)給船戶”（《膠澳志·民社志》，臺灣成文出版社，P105）。

1923年6月，由青島漁戶漁商組織的膠澳水產(chǎn)同業(yè)公會成立，它主要針對留在青島茍延殘喘的日本青島水產(chǎn)組合，與之展開市場競爭。我國的漁民公會明清時期就已存在，如1724年寧波的南浦公所，但多以宗法家長制形式實(shí)行內(nèi)部管理，矛盾多多。膠澳水產(chǎn)同業(yè)公會也不例外，成立三年，就因“管理失宜，積虧甚巨”，于1926年解散（《膠澳志·政治志一·設(shè)官》卷四）。

據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，青島當(dāng)?shù)貪O船的數(shù)量，到1925年左右，為1500艘到2000艘之間，漁民八九千人，但每船的捕魚量只有區(qū)區(qū)兩千公斤左右（《青島市志·水產(chǎn)志》，北京新華出版社，1995 年；《大麥島村志》，五洲傳播出版社，2003 年10 月第1 版）。

1925年7月之后，青島漁船的地方政府主管部門是山東漁航總局下屬的青島分局。1925年7至9月，山東多地商船因被迫繳納漁旗稅問題，民間商船公會與山東相關(guān)部門包括海軍部、漁航總局青島分局、膠澳港政局和膠澳商埠督辦公署都矛盾不斷。膠澳商埠督辦公署為此發(fā)布“第八十二號旗照為布告事案”，希望“布告本埠沿海一帶漁民以及商船各戶人等一體知悉，須知該處發(fā)給旗照實(shí)為辨別盜船、便于保護(hù)起見，收費(fèi)無幾而獲益良多，務(wù)各遵章請領(lǐng)”（《東新報社》，青島市檔案館資料號：000426，1925年8月20日），但效果甚微，海軍部的漁業(yè)保衛(wèi)團(tuán)最后不得不取消了針對山東沿海地區(qū)（包括青島）的商船所收取的額外漁旗稅。

膠澳港政局與漁民間時有矛盾。如1925年11月膠澳港政局頒發(fā)了《港局禁止港內(nèi)捕漁，保護(hù)堤岸注重外觀》的公告，規(guī)定漁船不許入港捕魚，違令者，水警船有權(quán)登上漁船實(shí)行檢查、罰款和驅(qū)趕等活動（《大民主報社》，青島市檔案館資料號：D000336，1925年11月）。膠澳港政局不顧漁民生計的強(qiáng)制性規(guī)定，引發(fā)了青島漁民公會的不滿。

1928年3月，膠澳商埠局召集青島及附近沿海地區(qū)的各漁業(yè)團(tuán)體開會，包括青島各區(qū)、即墨縣、膠縣、諸城、黃縣、福山、掖縣、蓬萊、榮成、利津縣和無棣縣等的漁業(yè)公會團(tuán)體，在青島商議并敲定“我省漁船出海皆以國旗為標(biāo)志，軍艦則懸掛保護(hù)漁業(yè)的旗幟”等漁船航政事宜（《青島市志?水產(chǎn)志》北京新華出版社，1995，P274）。

1928年4月，北洋政府海軍總司令公署頒發(fā)《漁船標(biāo)識統(tǒng)一辦法》細(xì)則5條，規(guī)定漁船必須懸掛北洋國旗及相應(yīng)船燈。前四條內(nèi)容包括：第一條為改變當(dāng)時漁船標(biāo)識殘次不全的狀況，規(guī)定漁船不論是汽船、帆船，還是舢板，在航行或停泊期間，一律懸掛“五色國旗一面”，夜晚則必須懸掛一盞白色玻璃燈，作為漁船的標(biāo)識；第二條五色國旗應(yīng)懸在船桅桿的最高處，如果船尾過高，擋住視線，桅桿上還須捆綁旗桿，以抬高國旗位置。夜晚的白色玻璃燈應(yīng)懸掛在船體顯眼的地方；第三條當(dāng)漁船與本國軍艦相遇，必須懸掛北洋政府的國旗，夜晚還應(yīng)明示白色玻璃燈，以表明漁船的身份，“凡漁船遇見本國軍艦為之駛近，報告事項(xiàng)或有所請求，或遇軍艦停輪及駛近彼船，晝間以招展國旗為號，夜間以搖擺白色玻璃燈為號”；第四條漁戶自備漁船用的國旗和船燈，當(dāng)局“概不頒發(fā)”，軍艦“加意保護(hù)”掛有北洋政府國旗和船燈的漁船，且不收取任何保護(hù)費(fèi)用（《漁船標(biāo)識統(tǒng)一辦法》，青島市檔案館檔案號：B0038-0010-0457-0067，1928年4月）。