貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行影響因素研究

馮英+楊佳瑋

〔摘要〕實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵性條件在于政策的執(zhí)行力，而執(zhí)行力大小又受各種因素制約。文章以一典型的貧困地區(qū)河北省L村的政策執(zhí)行為例，對貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素進行考察。針對研究目標(biāo)，將政策執(zhí)行綜合模型進行適度調(diào)適后提煉出“問題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境”三個影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，并以此為分析框架，對河北省L村的政策執(zhí)行的影響因素做實證分析。希圖通過對貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素進行分析，對精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行力的提升提供借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕扶貧政策；執(zhí)行力；影響因素；L村

〔中圖分類號〕〔文獻標(biāo)識碼〕〔文章編號〕1008-2689（2017）02-0088-09

一、 問題的提出與研究框架

貧困問題是一個涉及經(jīng)濟發(fā)展、人口素質(zhì)、社會轉(zhuǎn)型等多方面的綜合性問題，中國政府歷來重視扶貧開發(fā)工作，十八大提出了到2020年全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，目前貧困問題也成為構(gòu)建和諧社會的瓶頸。針對此問題，中國各級政府相繼出臺了諸多扶貧政策，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》中明確提出實施連片貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的重要任務(wù)，指出扶貧攻堅是黨中央、國務(wù)院對新階段扶貧開發(fā)形勢下進行科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上做出的重大決策，《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》中明確提出了全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[1]。

習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”：扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)。中共中央辦公廳于2013年印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》

[2]，國務(wù)院機構(gòu)出臺《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案〉的通知》[3]、《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》[4]。精準(zhǔn)扶貧就是要求實施精細化的扶貧方式，從扶貧機制上由主要依賴經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”到更加注重“靶向性”對目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動態(tài)調(diào)整[5]。以上文件對“精準(zhǔn)扶貧”進行了規(guī)范、系統(tǒng)的說明：第一，精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義。扶貧工作貴在看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些“盆景”，多搞一些惠及廣大貧困人口的實事；第二，分批分類理念是精準(zhǔn)扶貧思想的基礎(chǔ)工具。

實施精準(zhǔn)扶貧，首先要做到脫貧需求的精準(zhǔn)識別，了解現(xiàn)實中被扶持區(qū)域的“真問題”，才能找到和當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r相匹配的扶貧策略與扶貧產(chǎn)品，之后，才談得上脫貧規(guī)劃的精心設(shè)計、脫貧措施的精準(zhǔn)提供、扶貧過程的精準(zhǔn)管理以及扶貧效果的精細化評估。因此，首要的問題是需要“沉下去”對扶貧地區(qū)基本狀況的深入考察，從而提高扶貧實效。一些地區(qū)，往往由于基礎(chǔ)性的條件的匱乏，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧之路并不易走。

為了解決貧困問題，國家制定并推行相應(yīng)的扶貧政策，集中財政、人力等資源來解決特困區(qū)的貧困問題。政策執(zhí)行作為將政策目標(biāo)和政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的過程，在政策周期中具有至關(guān)重要的作用。但是基于以往的經(jīng)驗，一些扶貧政策執(zhí)行后效果難盡人意，而執(zhí)行效果與執(zhí)行力之強弱密切相關(guān)，而執(zhí)行力又是受多重因素影響的。政策的執(zhí)行力即政策執(zhí)行主體的行動力，而政策執(zhí)行主體的行動力又是主體自身結(jié)構(gòu)和政策執(zhí)行客體、政策執(zhí)行制度、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等因素綜合作用的結(jié)果[6]。

政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過執(zhí)行機構(gòu)、運用政策資源，采取一定的行動，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程，在政策周期中具有至關(guān)重要的地位與作用。影響政策執(zhí)行力的因素分析屬于因果性研究，而歸因聚類分析因其所涉要素的多元性及其作用機理的復(fù)雜性，一直是問題研究中的難題。針對現(xiàn)實中未能實現(xiàn)政策目標(biāo)的執(zhí)行力因素，許多學(xué)者從不同的角度進行了可貴的探索。論者認為，由于手段、資源等因素的影響，某步驟的欠缺或者多余、某因素發(fā)揮作用的過大或過小，會導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，進而影響政策效果。政策執(zhí)行模式也直接影響著政策績效。新形勢下，中國的扶貧政策應(yīng)將自上而下與自下而上的執(zhí)行模式結(jié)合起來，形成組合策略[7]。由于公共政策的執(zhí)行，是一個政策本身、外在環(huán)境、執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)群體不斷互動的過程，因此，需要盡量避免單個因素以及相互間互動而產(chǎn)生的消極影響，以實現(xiàn)政策目標(biāo)以及政策價值的最優(yōu)化

[8]。扶貧政策執(zhí)行的過程中，不同主體間的博弈互動可能造成扶貧資金傳遞過程中的損耗

[9]，因而會影響資金的使用效果。政策的外部環(huán)境包括貧困地區(qū)的市場化程度、信息化程度等因素?，F(xiàn)代社會大眾傳媒迅速發(fā)展，并且已經(jīng)成為社會正常運轉(zhuǎn)的一個不可或缺的因素，為此，媒體應(yīng)該充分發(fā)揮其宣傳引導(dǎo)、溝通反饋、監(jiān)督的作用

[10]。上述對扶貧政策執(zhí)行力影響因素的探討不無啟發(fā)意義，但聚焦到某一特定區(qū)域可以發(fā)現(xiàn)，普遍性證成結(jié)論是問題性質(zhì)、制度規(guī)制能力及外部環(huán)境三大方面作為基本條件，是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵性要素，也是理論考察中最基本的考量因素。為此，筆者進一步做出的研究是，將政策執(zhí)行綜合模型化繁為簡，進行適度調(diào)適后提煉出“問題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境”三大影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，并以此為分析框架對河北省L村的政策執(zhí)行的影響因素做出系統(tǒng)性解釋。

個案研究是社會科學(xué)中最為常見的研究方法之一。筆者基于對典型貧困地區(qū)河北省L村的全方位考察，從中發(fā)現(xiàn)影響扶貧政策執(zhí)行力的關(guān)鍵性問題，從而對扶貧政策的精準(zhǔn)實施提供個案啟示。L村地處冀晉交界的太行深山區(qū)，是國家重點扶持的燕山—太行山集中連片特困區(qū)的特困村，2012年L村人均可支配收入1045元，屬于特困村。習(xí)近平總書記于2012年12月視察當(dāng)?shù)?，因而備受各級政府、媒體的關(guān)注，故此研究其扶貧政策的執(zhí)行狀況具有很強的代表性。筆者分別于 2013年5月、6月及2014年4月間，三次到河北省L村進行了實地調(diào)研，之后又通過電話等方式做了不定期的回訪。文中的事實描述部分均基于此。

20世紀(jì)70年代以后，公共政策學(xué)者從不同的視角來研究影響政策執(zhí)行的因素，形成了不同的政策執(zhí)行模型。T.史密斯提出了政策執(zhí)行過程模型，他認為政策執(zhí)行過程中所涉及的重大因素有四方面：一是理想化的政策，二是執(zhí)行機構(gòu)，三是目標(biāo)群體，四是環(huán)境因素[11]

。范米特和范霍恩提出了政策執(zhí)行系統(tǒng)模型[12]，他們認為在政策執(zhí)行過程中存在六大因素，其互動狀況會影響政策績效，這六大因素分別是政策目標(biāo)于標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間的溝通與強制行為、執(zhí)行機構(gòu)的特性、政治經(jīng)濟和社會環(huán)境以及執(zhí)行者偏好等。M.麥克勞夫林的政策執(zhí)行互適模型認為政策執(zhí)行是執(zhí)行者和受影響者之間就目標(biāo)和手段做出相互調(diào)試的一個動態(tài)平衡過程

[13]。保羅·A.薩巴蒂爾和丹尼爾·A.馬茲馬尼安二人提出了政策執(zhí)行的綜合模型[14]，政策執(zhí)行各個階段的影響因素主要有三類：政策問題的可解決程度，政策本身的規(guī)制能力和政策以外的變量。

以上政策執(zhí)行模型既反映了政策執(zhí)行的一般特征，也體現(xiàn)出對不同地域特殊性的關(guān)照?；谏鲜鲋T政策執(zhí)行模型中普遍指向的共性因素，并結(jié)合中國的特定情境，筆者將影響因素提煉為“問題的可解決性”、“政策和制度的規(guī)制能力”及“政策的外部環(huán)境”三個方面，并形成了“農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素”的分析框架（圖1）。資源稟賦主要體現(xiàn)在自然資源的可利用、可開發(fā)程度上。目標(biāo)群體的內(nèi)生發(fā)展動力表現(xiàn)為貧困人口人力資源的水平高低和貧困人口社區(qū)間的互助等方面。政策資源的充足性是指脫貧所需要的經(jīng)費資源、人力資源和信息資源的充足性程度。不同層級間的執(zhí)行機構(gòu)的協(xié)調(diào)程度是指各層級政府與所幫扶對象之間的融洽銜接、互相配合的契合度。執(zhí)行主體的專業(yè)性是指各自參與扶貧工作的經(jīng)驗、水平、能力、素質(zhì)等稟賦條件。參與主體的多元性指政府、非政府組織、社區(qū)和個人等多元主體參與扶貧工作的格局。政策的外部環(huán)境包括政治環(huán)境與社會環(huán)境。

二、 貧困地區(qū)的主要扶貧政策及

在L村的執(zhí)行效果分析

1. 貧困地區(qū)的主要扶貧政策及在L村采取的落實措施

近年來，國家、省、市、縣等各級政府出臺的扶貧政策較為密集。就河北省來說，國家性政策覆蓋了空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、人力開發(fā)等方面。省政府的扶貧政策覆蓋了資金扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。市政府、縣政府的扶貧政策則進一步細化，提出了定點幫扶、依據(jù)自身特色發(fā)展等具體措施。L村實施扶貧政策主要表現(xiàn)在以下幾方面，道路、房屋、學(xué)校、養(yǎng)老院、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的全覆蓋等社會服務(wù)的提供，引進農(nóng)業(yè)專家?guī)头觥⒋罅Πl(fā)展職業(yè)教育等人力資源的幫扶發(fā)展，農(nóng)村電商建設(shè)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等增加經(jīng)濟收入渠道的開辟等方面。圖2是以L村為例做出的政策梳理。

2. L村扶貧政策執(zhí)行效果描述

可以說，針對L村所在的省、市、縣、鄉(xiāng)的扶貧政策、意見、方案層出不窮，涵蓋了財政資金、技術(shù)扶持、人員調(diào)配等諸多方面，這些政策的目標(biāo)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金扶貧、公共服務(wù)的提供、人力資源的開發(fā)以及人均收入提高等方面。針對上述政策，L村也采取了相應(yīng)的措施進行落實，取得的成效是顯見的，但總體來看，距離政策目標(biāo)還存在較大差距，現(xiàn)以幾個主要政策落實情況為例簡要說明。

《燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》的政策目標(biāo)包括綜合經(jīng)濟實力顯著增強，貧困人口數(shù)量減半、農(nóng)村人均純收入增長幅度高于全國水平等內(nèi)容，調(diào)研情況表明，貧困人口數(shù)量確有減少但未及半數(shù)，綜合經(jīng)濟實力增強不明顯。《關(guān)于支持環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)及阜平縣加快發(fā)展的若干政策意見》的主要目標(biāo)是扶貧對象人均純收入到2015年比2010年翻一番，各縣農(nóng)民人均純收入增

幅高于全省增幅兩個百分點以上。根據(jù)當(dāng)時的調(diào)研情況，達到這一目標(biāo)有相當(dāng)大的難度。保定市政府出臺的兩項政策目標(biāo)包括建立長效扶貧長效機制、集合資源、招商引資、脫貧致富，幫扶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫扶教育培訓(xùn)等內(nèi)容，調(diào)研發(fā)現(xiàn)L村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯，招商引資項目沒有進展，長效扶貧機制還未建立。F縣出臺的兩項政策目標(biāo)主要有招商引資、增加農(nóng)民收入等，實際情況為招商引資項目截止筆者最后一次調(diào)研前未實現(xiàn)，計劃引進的水廠遲遲未建立。

L村與其他貧困村相比，最顯著的變化即由于習(xí)總書記于2012年12月到當(dāng)?shù)匾暡旌螳@得了大量來自政府和媒體的關(guān)注，由此帶來的外界幫扶（個人及非政府組織）的數(shù)量顯著高于其他地區(qū)，進而由各級政府出臺的扶貧政策的數(shù)量也多于其他地區(qū)。另外，L村的顯著變化即當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施改善明顯，村口新建了公園、翻新了戲臺、新建了鄉(xiāng)村小學(xué)及養(yǎng)老院、道路硬化，新修了村部辦公室、圖書室、衛(wèi)生室等，但戲臺、圖書室等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率低，長期閑置，衛(wèi)生室醫(yī)生長期不在。村民獲取收入的基本來源發(fā)生了變化，之前依靠農(nóng)作物和外出打工為主，現(xiàn)在依靠土地流轉(zhuǎn)承包金和外出打工為主。招商引資方面，L村未憑借自身資源獲得新的增收渠道，招商項目兩年間沒有進展。當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)牧資源現(xiàn)在依靠外來游客購買以及農(nóng)村電子商務(wù)平臺銷售，處于起步階段。依照各級政策的目標(biāo)，L村的基礎(chǔ)設(shè)施改善顯著、招商引資項目進展緩慢，人均增收來源發(fā)生變化。

三、 影響L村扶貧政策執(zhí)行力的因素分析

依據(jù)本文的分析框架，問題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境是分析影響政策執(zhí)行力的三個因素類型。其中問題的可解決程度是指政策問題可解決的難易度大小如何，對于貧困問題而言，自然稟賦與政策目標(biāo)群體是兩大關(guān)鍵性要素。政策和制度的規(guī)制能力包括政策執(zhí)行資源的充足性、政策執(zhí)行主體的能力、執(zhí)行機構(gòu)間的協(xié)調(diào)度以及多元執(zhí)行主體的參與度。政策的外部環(huán)境包括政治環(huán)境與社會環(huán)境。

1. 問題的可解決性因素分析

在自然稟賦方面，L村條件明顯不足。L村隸屬國家重點扶持的燕山—太行山集中連片特困區(qū)。該村土地貧瘠，同保定市中、東部的農(nóng)村比較，僅依靠種植糧食作物獲取的每畝年收入差距就有一倍以上。糧食作物收入大部分用于自給自足，能夠產(chǎn)生剩余并進行市場交易的數(shù)量有限?；纳胶土值刭Y源比重大，山體多為不毛之地，植被的成活率低，多數(shù)林木用來防止水土流失，僅有小部分林地資源可產(chǎn)生經(jīng)濟收入，但林業(yè)資源的變現(xiàn)周期很長，這也限制了當(dāng)?shù)厝嗣裨诙虝r期內(nèi)增收的可能。

政策目標(biāo)群體方面，L村村民文化素質(zhì)偏低。調(diào)研顯示，L村有村民563人，其中初中（含初中）以下文化程度479人，占85%，高中（含高中）以上文化程度54人，僅占9.7%資料來源：河北省委辦公廳駐駱駝灣村工作組在駐村幫扶期間調(diào)研基本情況制作的資料冊，與全國平均水平22.96%相比，還有很大差距。村民的知識水平影響了其勞動專業(yè)素質(zhì)和技能的獲得。同時，由于當(dāng)?shù)責(zé)o鄉(xiāng)村小學(xué)，適齡學(xué)童外出上學(xué)須家長陪讀，既提高了教育成本，又使家庭喪失了其他獲得收入的機會。勞動力缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)、務(wù)工技能和服務(wù)技能等培訓(xùn)服務(wù)，外出打工也多從事技術(shù)含量較低的體力勞動，緩解貧困的能力有限。

L村的貧困具有典型的成群結(jié)片性，而早有研究表明，成群結(jié)片的存在也使得政策執(zhí)行難度增大，民眾自助顯得虛弱無力，依靠社區(qū)之間親鄰互助的途徑解決問題的可能性很低[15]，另外，缺乏鄉(xiāng)村企業(yè)的幫扶，也是限制內(nèi)生型發(fā)展的一個方面。按照公共政策的一般原理，政策執(zhí)行是政策主體和客體互動的一個過程，目標(biāo)群體內(nèi)生發(fā)展動力不足，對政策認同度低，不予以配合，必然會加大政策問題的解決程度，影響政策執(zhí)行力，進而影響政策目標(biāo)達成。

2. 政策和制度的規(guī)制能力

首先，政策執(zhí)行資源的不充足性問題與投入的不平衡性問題突出。

政策方案要達到預(yù)期目標(biāo)，政策執(zhí)行資源的充足性是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。政策執(zhí)行資源主要包括經(jīng)費資源、人力資源、信息資源等。依托國家級各級政府的貧困政策，當(dāng)?shù)孬@得的各級財政撥款類的經(jīng)費資源在短期內(nèi)增長較快，L村存在的主要問題是作為執(zhí)行主體的人力資源與信息資源的匱乏問題。人力資源方面，人力資本是推動經(jīng)濟發(fā)展的主力，相對于貧困人口而言，脫貧的可能性與動力都與執(zhí)行主體的自身素質(zhì)密不可分。政策執(zhí)行主體的素質(zhì)包括思想素質(zhì)、心理素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)能力等。如果政策執(zhí)行者的專業(yè)素質(zhì)低，就有可能使政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差甚至政策失敗，最終導(dǎo)致政策終止。

執(zhí)行主體的專業(yè)能力受到年齡、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)培訓(xùn)等因素的共同制約。圖3顯示，村干部年齡結(jié)構(gòu)老化問題突出。作為基層的扶貧領(lǐng)導(dǎo)，L村村干部中最年輕者也已60歲，所有人都已經(jīng)超過法定退休年齡。L村老齡化水平與全國平均水平相比較為明顯，缺少年輕力量的參與，村干部中學(xué)歷最高者僅為初中，并且沒有接受過專業(yè)的扶貧培訓(xùn)和技能訓(xùn)練，思維方式落后，在行為方法上難以有效領(lǐng)導(dǎo)貧困群體脫貧。筆者在調(diào)研期間，有部分村民表達了希望將特色農(nóng)產(chǎn)品（蜂蜜、畜類肉制品等）通過電商的形式拓寬銷售渠道的想法，以及通過互聯(lián)網(wǎng)加強L村宣傳，提升知名度發(fā)展旅游業(yè)的愿望，但L村村干部及村民中缺乏于互聯(lián)網(wǎng)電商等新興事物了解并能熟練運用者，限制了政策客體拓寬銷售渠道增收的可能。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行力的核心因素，其他任何要素都是通過政策執(zhí)行主體才能生效，缺乏專業(yè)能力的執(zhí)行主體的直接制約了政策執(zhí)行力，限制了扶貧政策的落實及其作用發(fā)揮。

村領(lǐng)導(dǎo)集體年齡偏大，缺少年輕力量的注入。之所以如此，原因再簡單不過，年輕人一旦外出便不愿再返鄉(xiāng)而選擇移居是一個不爭的事實，素質(zhì)較高人群由于條件艱苦而外流也成為了普遍現(xiàn)象。實際上，這種現(xiàn)象是貧困地區(qū)的常態(tài)現(xiàn)象，以保定市下轄阜平縣為例，2012年實際在編人數(shù)2261人，借調(diào)脫崗124人，如按正規(guī)比例配備教師資源，則缺崗621人。這三方面人力資源的缺失，使鄉(xiāng)村發(fā)展失去了支柱力量[16]。

信息時代，信息資源的價值已不必言說，但L村的經(jīng)費投入表現(xiàn)卻似與時代脫節(jié)。其投入與發(fā)展項目大多集中于物質(zhì)方面，通過信息流動而產(chǎn)生的脫貧效應(yīng)沒有得到應(yīng)有的重視。根據(jù)筆者的調(diào)研結(jié)果，截至2014年7月，L村只有村委會的一臺電腦，基本與互聯(lián)網(wǎng)隔絕；村民收看電視的數(shù)字資源來自于縣某機構(gòu)的贊助，試用期僅半年。村圖書室資料老舊，數(shù)量

有限，平時無人進出。L村從總書記視察后近一年半時間內(nèi)，僅有來自北京高校以及保定市的文化支援建設(shè)，政策扶持方向多集中于物質(zhì)方面因而不利于目標(biāo)群體的精神脫貧進程，物質(zhì)與精神發(fā)展不協(xié)調(diào)必將是L村今后發(fā)展中一個凸顯的問題。

其次，政策執(zhí)行機構(gòu)間的協(xié)調(diào)程度低，契合難度大。

政策的執(zhí)行機制主要包括層級機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行人員特性、命令傳遞序列、資源調(diào)配使用以及政策影響評估等內(nèi)容。執(zhí)行機制中每一要素的變動均會影響政策執(zhí)行過程。層級結(jié)構(gòu)扁平化，權(quán)力中心下移，利于提高執(zhí)行效率。執(zhí)行人員的特性與偏好則會嚴(yán)重影響到政策執(zhí)行的結(jié)果。而資源的充足與否會直接影響到組織之間的溝通，影響到執(zhí)行人員能否有意愿去執(zhí)行政策。中國的官方扶貧政策執(zhí)行機構(gòu)如圖4所示，主要由不同部門、多層級的組織編成，配以統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組。

多部門共同參與扶貧，優(yōu)點是可以整合不同部門的資源及專長，如農(nóng)業(yè)銀行在精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”上相較于其他銀行而言與政策客體接觸最多，最容易提供資金支持，政府系統(tǒng)則對資金分配、項目引進等具有更充足的經(jīng)驗和決策權(quán)，多部門參與的缺點則是各部門有自己的資金使用目標(biāo)、使用程序和方法，不容易產(chǎn)生合力[1]。

由于多層級扶貧主體的存在，必然會產(chǎn)生機構(gòu)間的協(xié)調(diào)性問題?，F(xiàn)有研究表明，由于在中國的農(nóng)村扶貧資金傳遞過程中，每一級都對資金使用擁有控制權(quán)力，每一級別的地方政府都有自身的利益訴求，專項資金往往被“層層扒皮”，在政策執(zhí)行期間，當(dāng)不同級別的政府的選擇出現(xiàn)分歧時，便經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、權(quán)責(zé)不清等情況，降低了政策執(zhí)行力[18]。政策執(zhí)行機構(gòu)間的協(xié)調(diào)程度低，最終的表現(xiàn)則往往是上級政府壓制下級政府，上級政府官員“一言堂”，使扶貧政策難以在制度的軌道上正常運行，對政策執(zhí)行產(chǎn)生消極影響。L村的一些情況集中地反映了這些問題。

調(diào)研中受訪者L村駐扎著省委的扶貧小組，譬如就評估項目引進收益時由誰說了算往往產(chǎn)生分歧，多個組織機構(gòu)共同管理產(chǎn)生的往往是“1+1<2”的效果。比如L村的駐村干部出于自己的考慮更希望引進短期內(nèi)收益明顯的項目或“有面子”的工程，但村干部則希望引進能促進當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展、徹底脫貧的項目。最終，L村的扶貧資金主要用于了基礎(chǔ)設(shè)施的改善，包括修路，修公園，敬老院等。顯然，在進村的必經(jīng)之地修建公園，對因領(lǐng)導(dǎo)人視察而備受媒體關(guān)注的農(nóng)戶家庭建筑進行翻新等項目更具“政績考核價值”、更有“面子”，而對L村干部而言，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金使用浮華無效，造成浪費。

再次，參與扶貧的主體單一。

一般意義上的公共政策執(zhí)行主體主要是指政府機構(gòu)，政府行動具有低效率、績效評估困難、缺乏競爭等缺點。但NGO和NPO是公共政策執(zhí)行不可或缺的主體，這些組織分布廣泛，行動快捷，具有很大的社會影響力，能增加社會參與的程度，進而也能促進有益的社會價值的形成和提高。政府在執(zhí)行扶貧政策的同時，應(yīng)積極地與非政府組織開展廣泛的合作。

中國的扶貧政策執(zhí)行的一個特點是執(zhí)行層級較多。中國政府由五個層級構(gòu)成，一般的規(guī)律是中央政府制定政策，省級政府負責(zé)組建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)并將政策細化，具體執(zhí)行活動則依靠市、縣、鄉(xiāng)三級政府上下聯(lián)動配合。

當(dāng)前參與L村扶貧的主體主要是各級政府，缺乏非政府組織和非營利組織等的積極參與。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)?shù)貜目倳浺暡旌蠼荒臧霑r間內(nèi)，僅有來自北京高校的文化支援建設(shè)實踐團予以幫扶，來自保定市的兩場文化演出，一次來自北京市某企業(yè)的捐助，非政府組織、非營利組織、志愿組織等第三部門的參與顯得尤其貧乏。此因素在中國的脫貧過程中表現(xiàn)的較為普遍，作為政府解決社會問題途徑的有力補充的第三部門，行動效率高，扶貧方式新穎，與貧困農(nóng)戶點對點接觸，政策執(zhí)行力高。在提供資源、動員群眾等方面發(fā)揮著不同于政府的作用。NGO、NPO等未發(fā)揮其應(yīng)有的補充作用，發(fā)揮作用的范圍仍然有限，缺少非政府組織參與的政策執(zhí)行是不完整的。在扶貧問題上，政府出資，第三部門負責(zé)執(zhí)行的模式也未嘗不可考慮。

3. 政策的外部環(huán)境影響扶貧政策的執(zhí)行。

政策環(huán)境是指影響政策執(zhí)行的諸多因素的綜合，包括政治環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境等因素。政策環(huán)境對執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置、政策資源、執(zhí)行人員的偏好等都具有直接的影響。政治環(huán)境的影響，則是多頭管理扶貧資金難以造成合力以及扶貧主體追求個人利益最大化的選擇造成的資源浪費。同時，由于國家領(lǐng)導(dǎo)人的視察給L村帶來了扶貧發(fā)展的政治性動力，由于國家領(lǐng)導(dǎo)人重視，扶貧政策出臺，但這種發(fā)展不具有持續(xù)性，領(lǐng)導(dǎo)人視察的時政效應(yīng)一旦消失，發(fā)展也會隨之放緩。因此，如何通過機制建設(shè)、體制的完善來保障貧困地區(qū)的長效發(fā)展，也是今后開展扶貧工作必須思考的問題。社會環(huán)境包含人口規(guī)模、受教育程度、社會風(fēng)尚等因素。如媒體關(guān)注程度的高低會影響多元主體的參與度，進而增加或減小政策問題的解決難度。世界銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等貸款支持中國貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧，NGO、NPO組織參與扶貧引進先進的扶貧經(jīng)驗等[19]。

首先，政治環(huán)境的影響明顯。

中國社會處于轉(zhuǎn)型期，政府官員已成為獨立的利益集團或被利益集團所俘獲，其行動明顯受到追逐自我利益動機的驅(qū)使[20]。各級政府人員都在對政策進行自我成本—收益預(yù)期分析，都在追求與自己的政績、升遷相關(guān)的利益，從本質(zhì)上來說這是一個多元執(zhí)行主體間的利益博弈過程。如某扶貧工作組在L村村口修建了一個公園，但村民要到達公園需要步行半小時以上的山路。實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)幾乎沒有村民有意愿去公園，這就是典型的為取悅視察的領(lǐng)導(dǎo)而無實際使用價值的形象工程。此外，L村在村口公園之后又新修了一座養(yǎng)老院和小學(xué)，L村養(yǎng)老主要是依靠家庭養(yǎng)老，村民沒有足夠的支付能力選擇養(yǎng)老院。目前L村的適齡學(xué)生都去鎮(zhèn)的中小學(xué)接受教育，L村適齡小學(xué)生人數(shù)不足30人，加之農(nóng)村基層教師的缺乏，在L村建造學(xué)校用于本村適齡學(xué)生的教育，也不符合實際情況。在L村建造養(yǎng)老院、學(xué)校等面子工程是基于下派的扶貧領(lǐng)導(dǎo)的政績選擇而進行的面子工程，造成了資金浪費，而對于扶貧開發(fā)并無任何實際效果可言。

多頭管理導(dǎo)致扶貧資金使用不協(xié)調(diào)，資金管理分散，下達時間不一致，影響L村項目落實。如上圖4所示，扶貧資金由發(fā)改委、財政部門和農(nóng)行三個部門共同管理。三項資金由三個部門使用，各有各的原則、程序、投資方向和使用方法，在使用中難以達成一致，即便能夠達成一致，也會因討價還價造成時間浪費、效率損失。同時L村項目的落實由于缺少資金，會到三個部門分別爭取，造成不合理的成本損失和時間浪費。

由于中國特殊的社會結(jié)構(gòu)、特殊的社會動員、整合和控制的需要以及中國共產(chǎn)黨特殊的組織方式和意識形態(tài)工具的使用，“樹典型”這一種工作方法在中國被廣泛使用。典型一旦樹起來，官員和典型便緊緊聯(lián)系在了一起，因此有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)自然會從各方面對典型進行特殊照顧與維護，促進典型地區(qū)的進步[21]。但由于政策的科學(xué)性、目標(biāo)群體的支持配合程度、執(zhí)行人員的能力等問題，即使是備受關(guān)注的“典型”地區(qū)，扶貧政策終結(jié)之后也并未完全實現(xiàn)預(yù)期的效果，人民未能顯著提高生活和收入水平。樹立典型只能造成短暫的幫扶效應(yīng)，要想真正脫貧，防止再次返貧，只能依靠長久的發(fā)展機制。

社會環(huán)境同樣影響L村的扶貧政策發(fā)揮作用。

L村經(jīng)濟發(fā)展落后，在總書記視察之前不存在商店，村民購買生活必需品只能靠來往商販或外出購買，沒有農(nóng)村普遍存在的集市，甚至還存在以物換物的原始交易方式。L村市場化程度非常低，而扶貧過程也未給農(nóng)民所擁有的資源提供恰當(dāng)?shù)慕灰讏鏊扒?，如農(nóng)產(chǎn)品直銷到城市農(nóng)貿(mào)市場、超市的通道等。

大眾傳媒是現(xiàn)代社會運行不可或缺的因素之一，傳媒迅速發(fā)展，公民對傳媒的關(guān)注不斷增加，同時大眾傳媒對于政策執(zhí)行的影響力也隨之增強，主要包括電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等。當(dāng)代傳媒的作用主要表現(xiàn)在三方面：一是引導(dǎo)社會輿論，影響政策議程的設(shè)置；二是傳播政策信息，促進政策的完善與執(zhí)行；三是監(jiān)督政策執(zhí)行情況。

在傳播政策信息功能上，有關(guān)L村的媒體持續(xù)關(guān)注程度低、時間短。以一年為分界點來闡述，在領(lǐng)導(dǎo)人效應(yīng)的影響下，當(dāng)?shù)孬@得了暫時的群眾和媒體關(guān)注、政府扶持等。但關(guān)注時間較短，媒體報道在半年后快速減少，一年后幾乎消失。媒體在此只發(fā)揮了引導(dǎo)熱點問題的作用，具有新聞效應(yīng)才報道，而常規(guī)貧困以及扶貧則很少報道，未進行持續(xù)的政策宣傳，只在當(dāng)?shù)厍闆r具有新聞效應(yīng)時進行報道，至于扶貧政策是如何被執(zhí)行的，在媒體上仍未發(fā)現(xiàn)有關(guān)L村扶貧政策執(zhí)行過程的報道。L村地處山區(qū)，偏遠難行，同時由于媒體宣傳不夠，只在領(lǐng)導(dǎo)人視察后短期內(nèi)予以報道，客觀上限制了其他主體參與政策執(zhí)行的機會。這充分體現(xiàn)出中國的大眾傳媒發(fā)揮作用。只有充分發(fā)揮了議程引導(dǎo)、宣傳溝通、監(jiān)督反饋作用的媒體才能實現(xiàn)大眾傳媒與公共政策的良性互動，使公共政策更好地服務(wù)于公共利益。

政策環(huán)境的復(fù)雜性、多樣性導(dǎo)致了政策執(zhí)行的難度增加。綜上，L村扶貧政策執(zhí)行的政治、社會環(huán)境均未給政策執(zhí)行提供有力的幫助。

四、 結(jié) 論

在中國努力跨越中等收入陷阱的同時，貧困尤其是農(nóng)村貧困狀況依然嚴(yán)峻。精準(zhǔn)扶貧是中國扶貧進行到新階段后的新舉措，符合中國國情，事關(guān)全面小康社會的建成。L村是中國眾多貧困地區(qū)的典型代表，加之其由于習(xí)總書記的視察而名噪一時，在分析扶貧政策執(zhí)行的影響因素上更具代表性。

針對問題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力和政策的外部環(huán)境三類扶貧政策執(zhí)行的影響因素，論者認為要想實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧政策的效用，須從以下幾方面著力：提升貧困地區(qū)人民的自我發(fā)展能力，提高教育和專業(yè)技能水平；物質(zhì)扶貧與精神扶貧并舉；各層級執(zhí)行主體進行利益整合，協(xié)調(diào)一致行動；強調(diào)官方主體和非官方活動者共同參與扶貧開發(fā)；提升執(zhí)行人員的專業(yè)能力和職業(yè)道德；媒體充分發(fā)揮其導(dǎo)向功能；注重扶貧資金的規(guī)范化使用以及體制機制建設(shè)和完善，加強對扶貧過程的監(jiān)督。希望通過對扶貧政策執(zhí)行影響因素的分析，對地方扶貧工作的開展以及精準(zhǔn)扶貧的實施提供一些經(jīng)驗，提升扶貧政策執(zhí)行力，真正發(fā)揮政策效果，實現(xiàn)政策目標(biāo)。

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