美國城鎮(zhèn)化發(fā)展啟示與思考

張碧紅

【摘 要】穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要借鑒發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)。美國城鎮(zhèn)化走過了一條比較成功的道路，研究和分析美國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)，再結(jié)合我國基本情況，有利于我們吸取有益的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】美國；城鎮(zhèn)化；金融

【中圖分類號】F299.2；F299.712【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1674-0688（2017）09-0135-03

城鎮(zhèn)化是一個國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，是一次經(jīng)濟(jì)社會全面而深刻的轉(zhuǎn)型與變革，是一種向全社會快速地普及現(xiàn)代發(fā)展文明的方式，不可逾越。本文從發(fā)展方式、資金籌措、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、泡沫風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)規(guī)劃5個方面了解美國城鎮(zhèn)化的概況。當(dāng)今時代，全球的經(jīng)濟(jì)正在快速地增長，中國作為一個人口眾多的發(fā)展中國家，也應(yīng)當(dāng)緊隨世界的腳步，從美國城鎮(zhèn)化中吸取經(jīng)驗(yàn)以促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1 美國城鎮(zhèn)化概況

（1）發(fā)展方式。為有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，美國在城鎮(zhèn)化過程中出臺了許多為鄉(xiāng)村提供發(fā)展機(jī)會的相關(guān)政策，使其城市化過程并未出現(xiàn)大量農(nóng)村人口涌入城市的情況，而是各個地區(qū)的人口此消彼長，城市與鄉(xiāng)村之間除了人口密度不同以外，并沒有太大的區(qū)別。無論城市還是鄉(xiāng)村，水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施也基本是均等的。在發(fā)展城市的過程中，并沒有放棄鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)，而且生活在嘈雜城市之外的村鎮(zhèn)居民的幸福指數(shù)高于市內(nèi)居民，美國的城鄉(xiāng)差別不大。

（2）資金籌措。二戰(zhàn)結(jié)束后的30年里，美國為了更好地促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立了有效的資金籌措機(jī)制，其中包括花費(fèi)了大量的資金修建州際高速公路。但在此過程中，美國的籌措機(jī)制還是出現(xiàn)了很多的問題，比如基礎(chǔ)設(shè)施過度依賴財(cái)政撥款，其并未按照預(yù)算資金來花費(fèi)，使得資金的使用率較低；同時，過度依賴于政府籌資，致使相鄰地區(qū)之間的路網(wǎng)聯(lián)通工程難以推進(jìn)。因此，導(dǎo)致了不同地區(qū)、城市間的很多基礎(chǔ)設(shè)施都無法正常施工，充分暴露了美國機(jī)制存在很大的缺陷。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在城市中創(chuàng)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，走多元化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)的發(fā)展與其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展兩者之間有著直接的關(guān)系。美國為了讓城鎮(zhèn)更好地發(fā)展，積極尋找社會各層次的力量，同時更加關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展。很多小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不是依靠政府的力量，而是在政府的引導(dǎo)下，依靠市場經(jīng)濟(jì)和居民自身的抉擇，因此社會經(jīng)濟(jì)是小城鎮(zhèn)的主要發(fā)展建設(shè)力量。為了防止出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，政府在小城鎮(zhèn)的水電路氣網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的考慮十分長遠(yuǎn)，很多基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目使用年限多達(dá)幾十年，甚至上百年。隨著社會的發(fā)展，如果城市不注重產(chǎn)業(yè)的新陳代謝，就有可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)逐漸衰退，就業(yè)率下降，人們就會去選擇去其他地方以便自己能有更好的就業(yè)機(jī)會，人們的離開就會導(dǎo)致該地人口減少。因此，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。

（4）泡沫風(fēng)險(xiǎn)。美國在城市化過程中并非一帆風(fēng)順，而是經(jīng)歷了巨大的社會風(fēng)險(xiǎn)，特別是2008年次級房貸危機(jī)。美國的房地產(chǎn)價格出現(xiàn)過10年（1996—2006年）連續(xù)上漲，然而隨即（2007年）出現(xiàn)了持續(xù)地下跌。在價格持續(xù)上漲出現(xiàn)泡沫過程中，普遍認(rèn)為價格不會下跌，能延續(xù)上漲趨勢；但當(dāng)泡沫破裂時，又不顧一切，急于平倉。無論是以先前的地價泡沫還是近期的房價泡沫，對美國的經(jīng)濟(jì)的傷害都是巨大的。

（5）建設(shè)規(guī)劃。在城市化過程中會涉及一系列的重大問題，比如城鎮(zhèn)的布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)的變遷等。因此，城鎮(zhèn)化不是一個簡單的過程，而是需要宏觀的指導(dǎo)與調(diào)控。美國城市的規(guī)劃必須經(jīng)過專家的評定和市民的討論，一旦認(rèn)可之后，就具有一定的法律效力，不可以隨便更改。創(chuàng)新理念和超前意識對城市規(guī)劃的編制是極其重要的。在規(guī)劃的過程中既要著眼于當(dāng)前，更要放眼于未來，才能編制出科學(xué)性、前瞻性、可持續(xù)性的發(fā)展規(guī)劃。

2 美國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國正處于城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)階段，人口不斷向高密度空間集聚，盡管將來城鎮(zhèn)化程度越來越高，也還是有數(shù)億人生活在農(nóng)村地區(qū)。因此，城鄉(xiāng)之間的主要區(qū)別應(yīng)是人口密度差別而不是其他。城市的建設(shè)是必要的，但同時也不能忽略農(nóng)村的優(yōu)化，使城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)上的待遇是均等的。

（2）要探索投融資機(jī)制。對比中國與美國，目前我國的地方政府行為難以得到有效管控和監(jiān)督，地方政府自主發(fā)債可能存在較大的隱患，需要充分的預(yù)估與考量。在有效發(fā)揮我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的體制優(yōu)勢的同時，要積極探索項(xiàng)目融資、公私合作等籌資方式。

（3）要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級在當(dāng)今社會越顯重要。時代的淘汰機(jī)制更新得越來越快，城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更應(yīng)當(dāng)緊隨步伐，不斷創(chuàng)新升級，否則城市有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不斷衰退、就業(yè)機(jī)會減少，進(jìn)而導(dǎo)致城市人口去其他地方尋找新的就業(yè)機(jī)會的情況。產(chǎn)業(yè)是城市最根本的基礎(chǔ)，同時創(chuàng)新也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。因此，新型城鎮(zhèn)化要以人為本，緊抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。

（4）要管控地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國房地產(chǎn)形勢較為復(fù)雜嚴(yán)峻，部分地區(qū)房地產(chǎn)庫存量大，消化周期長，因此必須吸取美國次級房貸危機(jī)的教訓(xùn)，加大房地產(chǎn)調(diào)控力度，采取有效的“去庫存”措施，避免出現(xiàn)泡沫破裂現(xiàn)象。中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出的人地掛鉤政策，能夠有效落實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)，有利于解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的住房問題，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（5）要科學(xué)指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)。適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)對城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展是重要的，也是必要的。要在城市規(guī)劃編制、城市發(fā)展方向、城市區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面科學(xué)指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃的過程中，既要充分考慮城市空間結(jié)構(gòu)搭建，人口密度安排，基礎(chǔ)設(shè)施合理布局，還要避免城市規(guī)劃出現(xiàn)剩余或者不足等現(xiàn)象。要以科學(xué)的理念和長遠(yuǎn)的眼光指導(dǎo)推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)。

3 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（1）從發(fā)展速度看。近年來，我國加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，城鎮(zhèn)人口數(shù)量迅速增加，比重迅速增大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國城市化水平為57.4%，比2012年末提高了4.8個百分點(diǎn)；2016年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3.36萬元，比2012年年末增加了39.3個百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)快速增長。

（2）從城市數(shù)量、規(guī)?？?。經(jīng)過幾十年的建設(shè)發(fā)展，我國城市數(shù)量由少到多，城市規(guī)模由小變大，城市質(zhì)量由低到高。截至2016年年末，我國城市數(shù)量為657個，其中直轄市有4個，副省級城市有15個，地市級有278個，縣級市有360個。全國建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到20 883個，比2012年末增加1 002個。按市轄區(qū)戶籍人口劃分，在地市級以上城市中，有121個城市人口規(guī)模達(dá)100萬～300萬；有13個城市人口規(guī)模達(dá)300萬～500萬，有13個城市人口規(guī)模達(dá)500萬以上。2015年年末，城市建成區(qū)面積4.1萬km2，比2012年增長了13.3%。

（3）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看。城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展是相輔相成的，城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了空間和平臺，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反映城鎮(zhèn)化水平。我國2015年地市級以上城市地區(qū)GDP為428 359億元，比2012年增長33%。其中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別為12 708億元、187526億元、228 124億元，比2012年分別增長38.1%、17.9%、43.3%。三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值占全國生產(chǎn)總值的比重分別為3%、43.8%和53.2%。從產(chǎn)業(yè)占比看，第三產(chǎn)業(yè)成為新常態(tài)下拉動城市經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)隨著城鎮(zhèn)化水平的提高逐漸顯現(xiàn)。

4 金融支持我國城鎮(zhèn)化的思考

黨中央、“中央一號”文件要求推進(jìn)“四化同步”，提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的重大歷史任務(wù)。2014年3月，國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確未來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，對新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動等基本特征進(jìn)行定義，突出人口城鎮(zhèn)化這一核心。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，那么金融應(yīng)如何發(fā)揮“杠桿”作用，助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（1）找準(zhǔn)方向，突出產(chǎn)融結(jié)合。城鎮(zhèn)化不是簡單的人口聚集和生產(chǎn)，而是通過產(chǎn)業(yè)帶動，讓農(nóng)村剩余勞動力就近就業(yè)，因此未來應(yīng)該突出產(chǎn)業(yè)帶動、產(chǎn)城結(jié)合的效果。金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)地方政府的發(fā)展規(guī)劃和自身的信貸產(chǎn)品，適時介入，尋求未來可持續(xù)發(fā)展策略。一是要以工業(yè)園區(qū)建設(shè)為依托，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐帶動作用，加大招商引資和項(xiàng)目建設(shè)力度，促進(jìn)園區(qū)建設(shè)全面提速，并以此來加快以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。二是以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，支持規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)安置房和城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，培育縣域經(jīng)濟(jì)特色，夯實(shí)縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。通過路網(wǎng)修建、安置房及配套設(shè)施建設(shè)，為周邊勞動力創(chuàng)造充分機(jī)會，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

（2）明確重心，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)化資金主要投向包括基本人居環(huán)境、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系、產(chǎn)業(yè)支撐等方面，由此產(chǎn)生的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)增長有重要的促進(jìn)作用，因此金融機(jī)構(gòu)要明確支持重點(diǎn)，解決區(qū)域性整體城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目融資需求的問題。一是公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)，應(yīng)確保提供均等的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，尤其更應(yīng)該讓城市周邊的縣級地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)感受到城市人的待遇。讓農(nóng)村人真正地從生活、出行、食物等方面實(shí)現(xiàn)徹底的改變，平等享受城鎮(zhèn)化帶來的利益成果。例如，在教育、衛(wèi)生、農(nóng)村醫(yī)療等方面提供較好服務(wù)，包括九年義務(wù)教育的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院的修建等，為人民提供最基本的社會保障等。二是交通設(shè)施建設(shè)，要加強(qiáng)道路、通信、水電建設(shè)等方面的支持力度，尤其是路網(wǎng)的修建，包括城市新區(qū)的道路規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的通建制村水泥路等。例如，支持能夠打通連接新區(qū)通往主城區(qū)、鄉(xiāng)村通往縣城的道路，加強(qiáng)農(nóng)村與城市聯(lián)系，為縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的交通條件，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）突出效益，確保強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)。要支持政府關(guān)心、社會效益顯著的項(xiàng)目，要能夠體現(xiàn)支持地方“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠起到產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)民增加收益的作用。一是支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化。改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。通過加大對水電路氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污垃治理、農(nóng)村危房等改造、文化教育衛(wèi)生等配套文化設(shè)施建設(shè)、配套便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等投入，推進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善，同步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障農(nóng)民切身利益，體現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)利農(nóng)的效果。二是支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。通過支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營、“雙高”基地建設(shè)、農(nóng)村流通體系建設(shè)等，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)輻射范圍，將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，促進(jìn)農(nóng)村勞動力就業(yè)，從而帶動周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民增收。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：高海明]