財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)問題探討

羅淑英

摘 要：在我國，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及稅收制度的不斷完善，我國已建立了較為穩(wěn)健的財(cái)政收入增長機(jī)制，因此績效評(píng)價(jià)成為財(cái)政管理改革的內(nèi)在要求。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)是為達(dá)到特定的財(cái)政支出目標(biāo)，遵循具體的原則，應(yīng)用科學(xué)的評(píng)價(jià)技術(shù)與方法，對(duì)財(cái)政支出整個(gè)過程進(jìn)行效率、經(jīng)濟(jì)、效益等多個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

一、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

1.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)原則與方法

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)保證真實(shí)、科學(xué)合理、實(shí)用和簡便。財(cái)政部2009年6月在《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中指出績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)范、公正公開、分級(jí)分類、績效相關(guān)原則。在實(shí)施的過程中，各級(jí)財(cái)政部門、單位根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)、主客體的不同，可分類為財(cái)政支出項(xiàng)目、單位、部門和綜合財(cái)政支出績效評(píng)價(jià) 4 個(gè)層級(jí)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)清楚地反映支出和績效之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)主要的方法有：①成本-效益分析法，指將某個(gè)時(shí)間段內(nèi)項(xiàng)目總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比來評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成度的方法，通過多個(gè)預(yù)算方案比較選擇最佳的支出方案，適用于成本、效益能精確計(jì)量的項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)；②最低成本法，指選擇成本費(fèi)用最低的項(xiàng)目，適用于社會(huì)保障、公共服務(wù)、教育等成本易于計(jì)量而效益難以量化的公共支出項(xiàng)目；③綜合評(píng)價(jià)法，即對(duì)多種指標(biāo)賦予一定的權(quán)重綜合計(jì)算出評(píng)價(jià)值，具有覆蓋面廣、精度高等特點(diǎn)，難點(diǎn)在于權(quán)重的分配上；④公眾評(píng)判法，采用專家評(píng)估、抽樣調(diào)查等方式對(duì)無法直接用指標(biāo)計(jì)量效益的支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法；⑤因素分析法（比率分析法），指羅列出影響財(cái)政支出和效益的各項(xiàng)因素，計(jì)算分析投入產(chǎn)出比率的變化，并結(jié)合相關(guān)影響因素進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種方法。

2.地方財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)

（1）平衡計(jì)分卡理念。①短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間的平衡。平衡計(jì)分卡績效管理使用非財(cái)務(wù)指標(biāo)和因果關(guān)指標(biāo)，能有效辨別出項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素和績效指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上確定政府可執(zhí)行的、不脫離實(shí)際的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，再通過因果關(guān)系鏈將長期目標(biāo)分解為不偏離長期目標(biāo)的短期目標(biāo)，兼顧、平衡了短期和長期目標(biāo)；②財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的平衡。平衡記分卡績效管理在原績效管理的基礎(chǔ)上增加了非財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充。財(cái)務(wù)指標(biāo)通過財(cái)務(wù)視角使得政府保持對(duì)項(xiàng)目短期業(yè)績的關(guān)注，非財(cái)務(wù)視角則明確揭示政府長期戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)，并找出財(cái)務(wù)表現(xiàn)的根源；③過程管理與目標(biāo)管理之間的平衡。平衡記分卡績效管理一方面通過財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)政府計(jì)劃完成情況進(jìn)行管理，另一方面則通過基于因果關(guān)系鏈設(shè)置的內(nèi)部過程等非財(cái)務(wù)指標(biāo)來對(duì)政府目標(biāo)完進(jìn)行過程管理，實(shí)現(xiàn)過程管理與目標(biāo)管理并重；④成果與動(dòng)因之間的平衡。準(zhǔn)確地找到產(chǎn)生政府所追求成果的動(dòng)因有助于政府更好地獲得所要的成果。平衡記分卡按照因果關(guān)系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了成果與動(dòng)因的平衡。（2）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)平衡記分卡原理，從財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)類、利益相關(guān)類、內(nèi)部流程類和持續(xù)改進(jìn)類四個(gè)類別，建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系基本框架。

三、完善政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)政策建議

1.處理好政府與市場的關(guān)系

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目前已經(jīng)進(jìn)入完善階段，需要政府將資源配置定位于彌補(bǔ)市場失靈，提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)維系市場運(yùn)行，而不是干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，政府類型應(yīng)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”。因此，凡是應(yīng)由市場機(jī)制進(jìn)行資源配置的領(lǐng)域，政府財(cái)政支出就沒有績效可言，而在政府履行公共職能的領(lǐng)域，應(yīng)按照生產(chǎn)、供給相分離的理論，發(fā)揮市場效率優(yōu)勢(shì)，通過成本-效益比較分析，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、數(shù)量最大化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，提高政府績效水平。要處理好政府與市場的關(guān)系，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對(duì)政府的認(rèn)識(shí)。首先，必須承認(rèn)政府的權(quán)力來源于人民的權(quán)利讓渡，政府的能力是有限的，政府要明確其權(quán)力范圍，不能隨意擴(kuò)張或縮小；其次，公共服務(wù)型政府是法治的政府，政府的職責(zé)之一是依法維護(hù)市場秩序，同時(shí)政府也受法律的約束，政府的行政行為必須受到法律監(jiān)督；最后，有必要建立政府與群眾靈活的溝通機(jī)制，鼓勵(lì)基層群眾參與政府管理，以便于政府充分了解社會(huì)需求以及采取決策。

2.劃分好中央政府和地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)范圍

根據(jù)政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任為基礎(chǔ)，在各級(jí)政府間進(jìn)行財(cái)權(quán)和財(cái)力的重新配置，降低中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，立法征收適合本區(qū)域的地方性稅種，保證地方政府有與事權(quán)相匹配的財(cái)力。在保障了地方財(cái)力的同時(shí)，應(yīng)建立完善的地方財(cái)力管理機(jī)制，逐步將預(yù)算外資金、社會(huì)保障資金、土地出讓金等納入管理范圍，并增強(qiáng)財(cái)力統(tǒng)籌能力，避免地方政府財(cái)權(quán)部門化分散問題，保障地方政府實(shí)現(xiàn)獨(dú)立財(cái)權(quán)。以立法的形式規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的原則、程序、監(jiān)管內(nèi)容以及政策目標(biāo)，確定政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立一套科學(xué)、合理、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府能夠得到預(yù)期內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付，提高資金管理、支配效率，解決財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。

3.完善地方財(cái)政支出績效管理制度

首先，應(yīng)完善財(cái)政支出績效評(píng)估相關(guān)法律，盡快出臺(tái)全國性及地方性的法律法規(guī)，同時(shí)地方政府應(yīng)建立地方績效評(píng)價(jià)規(guī)章，推動(dòng)評(píng)價(jià)工作的規(guī)范化進(jìn)行。應(yīng)進(jìn)一步對(duì)評(píng)價(jià)辦法細(xì)化，對(duì)績效評(píng)價(jià)范圍、指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)程序等做出具體規(guī)定，有助于其他省市予以借鑒；其次，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)涉及預(yù)算、資金轉(zhuǎn)移過程監(jiān)督、資金運(yùn)用效果評(píng)價(jià)等流程，因此需要財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)督部門以及行政部門等多方面的協(xié)作。改善目前績效評(píng)價(jià)缺乏獨(dú)立性、規(guī)范性及法律化的現(xiàn)狀，降低評(píng)價(jià)成本，同時(shí)也可以引入權(quán)威的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在績效評(píng)價(jià)工作中充當(dāng)部分角色，從而在保證客觀的基礎(chǔ)上多方面的推動(dòng)績效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)行；最后，有必要建立一個(gè)可提供歷史對(duì)比、橫向分析的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，對(duì)各項(xiàng)目從投入到產(chǎn)出再到后續(xù)影響的整個(gè)過程進(jìn)行記錄，以保障績效評(píng)價(jià)的可持續(xù)展開。對(duì)信息的分類上，可以分為總績效、部門績效、項(xiàng)目績效等層次。在支出類別上可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、教育科技等多個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，盡可能的覆蓋到項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、規(guī)劃、實(shí)施一直到產(chǎn)生效益的全過程。同時(shí)，建立可共享的財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)，保證各個(gè)部門能獲取有價(jià)值的信息用以指導(dǎo)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作。

參考文獻(xiàn)

[1]張欣.部門整體支出績效評(píng)價(jià)探析[J].新理財(cái)（政府理財(cái)）.2015（06）

[2]張雁力.淺析財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù).2013（24）

（作者單位：云南省昆明市呈貢區(qū)疾病預(yù)防控制中心）