劉鐘元 盧敏

【摘 要】文章論述了當(dāng)前我國城管執(zhí)法面臨的種種困境，如執(zhí)法權(quán)限不清，導(dǎo)致執(zhí)法效率低，執(zhí)法規(guī)范不健全，執(zhí)法依據(jù)不完善，執(zhí)法的社會(huì)信任度低、社會(huì)滿意度低，以及社會(huì)民生問題與城市管理之間的矛盾難以協(xié)調(diào)等，剖析了造成我國城管執(zhí)法的困境的各種深層次原因，如城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不夠高、執(zhí)法體制不健全、城管執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督機(jī)制等，研究并提出了解決我國城管執(zhí)法的困境若干對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法；困境；對(duì)策

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）05-0199-03

1 當(dāng)前我國城管執(zhí)法面臨的困境

1.1 執(zhí)法權(quán)限不清，執(zhí)法效率偏低

目前，我國城管系統(tǒng)尚無省級(jí)及國家級(jí)的主管單位，各地城管執(zhí)法部門由各地政府領(lǐng)導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一性；此外，城市管理一般又劃分成城管、市政、規(guī)劃、園林等若干職能部門，甚至還涉及公安、工商等其他系統(tǒng)部門。這樣的情況難免會(huì)造成行政執(zhí)法權(quán)限的模糊、交叉，使得城管部門在執(zhí)法過程中對(duì)職能、權(quán)限使用模糊，給執(zhí)法造成很大困難，這也是導(dǎo)致執(zhí)法效率低的主要原因。有專家表示，沒有專門的立法規(guī)范執(zhí)法權(quán)限是困擾城管執(zhí)法的最大問題之一。

1.2 執(zhí)法規(guī)范不健全，執(zhí)法依據(jù)不完善，導(dǎo)致執(zhí)法難

首先，我國目前尚無一部適用全國區(qū)域的城管法律法規(guī)。各地相關(guān)的城管立法規(guī)范參差不齊，必然導(dǎo)致各地區(qū)對(duì)城管執(zhí)法部門的管理各異。其次，在城管機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)權(quán)限、部門性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障等方面也存在不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，給城管執(zhí)法帶來混亂，進(jìn)而影響執(zhí)法質(zhì)量。再次，城管執(zhí)法依據(jù)不夠完善，缺乏有力的法律法規(guī)保障。目前，全國還沒有一部專門的城管法律。《中華人民共和國行政處罰法》僅是城管制度產(chǎn)生的法律依據(jù)，但缺乏與之相配套的法律法規(guī)。當(dāng)前，城管部門的設(shè)立、執(zhí)法人員的法定職責(zé)、執(zhí)法范圍等基本問題都是由上級(jí)政府以行政命令、條例或條款決定，導(dǎo)致了城管執(zhí)法的不規(guī)范，因此出現(xiàn)了各種執(zhí)法亂像。

1.3 執(zhí)法的社會(huì)信任度低，社會(huì)滿意度低

雖然城管執(zhí)法的本意是保障城市和社會(huì)的良性發(fā)展，但由于執(zhí)法主體的地位、權(quán)限模糊、執(zhí)法方式不當(dāng)，在社會(huì)造成了不良影響，久而久之，導(dǎo)致城管執(zhí)法的社會(huì)信任度低。此外，城管執(zhí)法的社會(huì)信任危機(jī)也是與社會(huì)的輿論導(dǎo)向和城管根深蒂固的負(fù)面形象有關(guān)。

城管執(zhí)法的對(duì)象大多是社會(huì)上的弱勢群體，群眾一般會(huì)同情弱者。加上長期以來社會(huì)對(duì)城管的暴力執(zhí)法等輿論導(dǎo)向發(fā)生“一邊倒”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)城管執(zhí)法的社會(huì)信任度偏低、社會(huì)滿意度低，執(zhí)法之路十分艱難。

1.4 社會(huì)民生問題與城市管理之間的矛盾難以協(xié)調(diào)

為了保持暢通整潔干凈的城市形象，維護(hù)城市的良好發(fā)展風(fēng)貌，必須加大對(duì)城市管理的力度。但為了保障城市管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而必須采取的執(zhí)法行為所帶來的尷尬是許多社會(huì)民生問題與城市管理的矛盾十分突出，難以協(xié)調(diào)。

在城市中，許多農(nóng)民工及下崗失業(yè)人員等城市弱勢群體由于戶籍制度差異、社會(huì)保障機(jī)制不健全等原因，他們不少人以擺流動(dòng)地?cái)?、?jīng)營流動(dòng)食品車等低廉成本的經(jīng)營方式為生，以滿足在城市生活的需要。城管背負(fù)著政府下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)，城市管理若不力，相關(guān)執(zhí)法人員的職業(yè)飯碗將不保。農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和下崗失業(yè)人員等城市弱勢群體為了生存而進(jìn)行流動(dòng)式的小擺小賣的行為，給城市的正常市場秩序和管理造成了混亂，給社會(huì)帶來一定的困擾，因此成為城市管理執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象之一。

2 造成困境的原因分析

2.1 城管執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

現(xiàn)今，我國的城管執(zhí)法人員的素質(zhì)有了大幅的提高，但整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)仍參差不齊。加之我國城管執(zhí)法體制不完善，執(zhí)法隊(duì)伍編制混亂。例如，有些執(zhí)法者是經(jīng)統(tǒng)一考試進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍的，有些執(zhí)法者是臨時(shí)聘用的，欠缺執(zhí)法的基本能力素養(yǎng)。總體而言，目前臨時(shí)聘用的城管執(zhí)法人員多于正式編制的執(zhí)法人員，部分城管執(zhí)法隊(duì)伍還是為了城市管理的某些突擊任務(wù)而閃電式地組建的，在招聘選擇方面無法考究人員的素質(zhì)是否符合城管執(zhí)法的要求，因此也為后期的執(zhí)法埋下了各種隱憂?？偟膩碚f，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，不便于管理，出現(xiàn)問題時(shí)不利于追究責(zé)任。

2.2 城管執(zhí)法體制不完善

我國《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！钡捎跊]有一部全國性的、統(tǒng)一的城管執(zhí)法規(guī)范，僅以這一條成立一個(gè)部門，其相應(yīng)配套的法律法規(guī)并沒有跟上，各地區(qū)城管執(zhí)法部門都是根據(jù)自己的實(shí)際情況自行規(guī)定，導(dǎo)致整個(gè)城管執(zhí)法體制極不健全，也造成權(quán)責(zé)不清，關(guān)系混亂。

2.3 城管執(zhí)法的有效監(jiān)督機(jī)制欠缺

在城管執(zhí)法過程中，監(jiān)督體制不順暢、不健全，使執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任義務(wù)不能得到很好的落實(shí)，諸如違規(guī)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。歸根到底，就是城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，違紀(jì)執(zhí)法的責(zé)任追究機(jī)制也尚不完善。當(dāng)前，許多違規(guī)執(zhí)法事件都是經(jīng)媒體曝光后，社會(huì)反響強(qiáng)烈時(shí)，才引起相關(guān)部門的注意，才介入監(jiān)管問責(zé)，導(dǎo)致無法及時(shí)監(jiān)督，造成不良影響，也有損執(zhí)法隊(duì)伍及政府的形象。相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督在很多方面尚處于真空區(qū)，公眾、社會(huì)媒體對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督又比較有限，監(jiān)督效果不是很理想。

2.4 城管執(zhí)法與被執(zhí)法者雙方利益矛盾難以調(diào)和

城管執(zhí)法是代表政府部門的任務(wù)、目標(biāo)和要求在行使行政執(zhí)法權(quán)，是一種公權(quán)力，背后也承擔(dān)著來自權(quán)力給予方的壓力和監(jiān)督。若不能很好地行使執(zhí)法權(quán)，處理好各種城市社會(huì)管理問題，城管執(zhí)法隊(duì)伍就會(huì)被主管部門追究和問責(zé)，輕者仕途之路不順暢，嚴(yán)重者飯碗難保。而流動(dòng)于城市各個(gè)街道角落靠小攤小賣維持生計(jì)的不少社會(huì)弱勢群體，諸如失業(yè)下崗者、進(jìn)城務(wù)工人員，絕不會(huì)輕易允許任何力量以任何方式剝奪他們生存的權(quán)利。因此，雙方的利益矛盾長期難以協(xié)調(diào)。

3 對(duì)策探究

3.1 加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)

新形勢下，對(duì)城市管理執(zhí)法工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍提出了更高的要求。打造一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍是改變目前執(zhí)法效果差、社會(huì)滿意度低的不良狀況、走出執(zhí)法困境的重要途徑之一，也是現(xiàn)今社會(huì)城市管理形勢變化的需要。加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，提高管執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，可以從以下幾個(gè)方面著手。

一是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。城管執(zhí)法部門要經(jīng)常性地開展思想政治教育，提高執(zhí)法人員的思想政治素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)道德水平，引導(dǎo)執(zhí)法人員堅(jiān)持正確的政治方向，樹立正確的社會(huì)價(jià)值觀和執(zhí)法道德觀，使執(zhí)法人員能自覺遵守職業(yè)道德，嚴(yán)守執(zhí)法紀(jì)律。此外，還要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，以增強(qiáng)執(zhí)法人員法律意識(shí)，嚴(yán)格依法辦案；要經(jīng)常開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)執(zhí)法能力。

二是提高城管執(zhí)法者準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把人才質(zhì)量關(guān)。提高城管執(zhí)法者準(zhǔn)入制度是提高城管執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)的有效措施。在選拔錄用城管執(zhí)法者時(shí)，要提高錄用標(biāo)準(zhǔn)，形成擇優(yōu)錄用的機(jī)制。對(duì)于需要臨時(shí)聘用的執(zhí)法人員，也要精心挑選，嚴(yán)格把關(guān)，遵循寧缺毋濫的原則，避免不合格者混入執(zhí)法隊(duì)伍。

3.2 加快城管執(zhí)法體系建設(shè)，規(guī)范城管執(zhí)法工作機(jī)制

根據(jù)當(dāng)前存在的各種執(zhí)法漏洞，必須加快城管執(zhí)法體系建設(shè)，規(guī)范城管執(zhí)法工作機(jī)制，以進(jìn)一步理順城管執(zhí)法的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平，使城管執(zhí)法工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

要嚴(yán)格按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政法》關(guān)于設(shè)置國家行政機(jī)關(guān)的原則，從中央到地方均要設(shè)立層級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)。倡導(dǎo)在中央設(shè)立全國城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)即國家城管執(zhí)法總局。在地方設(shè)立地方城管執(zhí)法機(jī)關(guān)，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）、區(qū)（縣）分別設(shè)立省級(jí)、市級(jí)城管執(zhí)法局、縣級(jí)城管執(zhí)法分局，分別隸屬于同級(jí)人民政府的職能部門管理。下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)受上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一接受中央城管執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

3.3 建立健全城管執(zhí)法問責(zé)制和長效監(jiān)督機(jī)制

城管執(zhí)法問責(zé)制存在漏洞或執(zhí)行不利，又缺乏配套的執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，就會(huì)使各種執(zhí)法亂象比如違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法、“暗箱操作”等蔓延，使執(zhí)法者得不到相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任追究，也損害了社會(huì)和百姓的利益。因此，亟須建立健全城管執(zhí)法問責(zé)制和長效監(jiān)督制約機(jī)制。

一方面，各級(jí)政府要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立健全適合本地區(qū)的城管執(zhí)法問責(zé)制度，從而使各地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)明確其職責(zé)及違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。各地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)一步將職責(zé)落實(shí)到崗、到人，使執(zhí)法人員“胸中有責(zé)”，從而約束執(zhí)法行為，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，建立城管執(zhí)法的長效監(jiān)督機(jī)制。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要在機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)考核監(jiān)督，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，制定目標(biāo)責(zé)任考核制度和獎(jiǎng)懲制度。并設(shè)立相應(yīng)部門負(fù)責(zé)制，避免制度流于形式。還要對(duì)城管執(zhí)法人員實(shí)行內(nèi)部定期考核，定期評(píng)比先進(jìn)標(biāo)兵，以提高執(zhí)法人員的工作積極性。對(duì)考核不合格的執(zhí)法人員予以問責(zé)甚至調(diào)離。此外，要建立和完善外部監(jiān)督機(jī)制。城管執(zhí)法部門要及時(shí)地將執(zhí)法工作的動(dòng)態(tài)信息公開化，建立健全城管執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴受理制度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，多管齊下，使城管執(zhí)法權(quán)得到內(nèi)外全面的監(jiān)督制約，形成監(jiān)督合力，提高執(zhí)法的透明度，從而提高執(zhí)法的效果和社會(huì)滿意度。

3.4 以人為本，解決民生問題，緩解城管執(zhí)法與被執(zhí)法者的矛盾

綜研各種執(zhí)法案件，城管執(zhí)法與被執(zhí)法者的利益矛盾是導(dǎo)致各種執(zhí)法沖突的根本導(dǎo)火索。因此，執(zhí)法部門應(yīng)更加注重以人為本的執(zhí)法方式和理念，多考慮弱勢群體的民生利益問題，為弱勢群體提供固定的場所供其從事小攤小賣的經(jīng)營活動(dòng)，或者在一定區(qū)域區(qū)分許可經(jīng)營時(shí)間，這樣既能解決他們的生計(jì)問題，又能減少彼此的摩擦和沖突，緩和雙方的矛盾，提高執(zhí)法效率。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]都玉玲.論我國城管執(zhí)法的法律規(guī)制[J].焦作大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（1）：97.

[2]李慧.我國城管執(zhí)法的困境及對(duì)策研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2013：12.

[3]何為.淺析城管執(zhí)法難題與解決路徑[J].法制與社會(huì)，2013（8）：187.

[責(zé)任編輯：高海明]