分稅制改革和地方經(jīng)濟發(fā)展研究

趙云華

摘 要：財政和稅收是人們生活的保證，是國家權(quán)力的基礎(chǔ)。分稅制度自1994年改革以來，財政體制發(fā)生了根本性的變化并得到了長期發(fā)展。地方政府和中央財政的關(guān)系因分稅制的建立，有了很大程度的改變。對于地方而言，分稅制在長期的不斷改革發(fā)展中，促使地方的稅收和財政有了新的變化。本文就分稅制的改革對地方稅和財政影響進行了探討分析，具有一定的實際意義。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方稅收 財政 影響分析

中圖分類號：F812.42 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（c）-159-02

為了更好地發(fā)揮國家財政的職能，加強中央的宏觀調(diào)控，促進國民經(jīng)濟的的可持續(xù)發(fā)展，進一步搞好地方與中央的財政分配關(guān)系。國務(wù)院在1994年開始有計劃地實行分稅制財政管理體制，其改革的方向主要是針對地方財政的包干體制，并且分稅制是從1994年1月開始在各個省市區(qū)域進行試點執(zhí)行。這一改革的實施，對地方稅收和財政具有深遠的影響，將推動中國財政和稅收邁入新的歷史階段。

1 分稅制的基本概念

從含義層面來講，分稅制屬于一種根據(jù)分級分稅預(yù)算管理的財政管理體制。從本質(zhì)層面來講，這種體制是為了調(diào)整中央與地方財政分配資源而采用的一種特殊方式[1]。具體來說，這種體制是國家以地方政府在事、財兩權(quán)作為基本依據(jù)，根據(jù)地方政府財政支出情況而進行財政分配，并且統(tǒng)一劃分其中的各類稅種。其目的就是能保證中央返還地方稅收的制度在短時間內(nèi)能夠建立并發(fā)展起來，以便將地方財政實際支付制度建立起來。這加大了對各級財政收支整個過程的監(jiān)管力度。

2 分稅制對地方稅收和財政的影響

1994年，我國正式開始分稅制改革，其目的在于按照稅收類型的不同來劃分中央與地方政府之間的收入來源。當(dāng)這個比例被劃分后，則不能再被改變，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府有自己的政府職責(zé)，政府須有政府自己的財政資源。因此，這一改革使中央政府稅收的比重明顯提高，同時，也對地方財政收入以及財政資源的使用產(chǎn)生了一定的影響。比如，在稅制實施后，地方政府繼續(xù)支付，但收入大大減少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎斦鸩綈夯?，很多投資計劃進展遲緩。由于中央與地方在財權(quán)、事權(quán)方面劃分的比重差異較大，中央政府財政收入比重明顯高于地方政府，而中央所需支出的財政比重卻明顯低于地方政府[2]。這讓很多地方政府陷入財政困境，“入不敷出”問題較為嚴重。

2.1 改變了地方財政的運行狀況

分稅制實施多年來，中央財政收入逐漸與地方財政收入持平。這一改革進一步強化了中央政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力，有利于國民經(jīng)濟的健康平穩(wěn)發(fā)展。與此同時，地方稅收規(guī)模大幅減小，導(dǎo)致地方政府行使事權(quán)能力被極大削弱。地方政府稅收收入在全國稅收收入中占比明顯下降。尤其是地方政府所需承擔(dān)的財政支出并未減少，反而有所增加，這導(dǎo)致地方政府不堪重負，地方財政支出長期處于增高態(tài)勢。與財政制度的任何改革一樣，稅收分享改革的實質(zhì)也是對資源、權(quán)力、利益的重新定位與再分配。在此過程中地方財政收入逐步減少，而中央政府收入則持續(xù)增加，但是地方政府支出責(zé)任不降反升，中央政府支出責(zé)任卻逐漸下降。自分稅制實施后中央政府通過退稅，機構(gòu)補貼和特別補貼等方式補償了地方財政收入差距[3]。從目前來看，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模遠遠跟不上區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化的需要。因此，導(dǎo)致各地爭搶項目搞建設(shè)，希望獲取轉(zhuǎn)移支付資金。加劇了地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴性，并且在很多轉(zhuǎn)移支付資金中存在監(jiān)管不到位的問題，難以將這些資金做到“?？顚Ｓ谩?。這是由于缺乏主要稅收，難以形成穩(wěn)定的自有資金等因素所造成的。

地方財政自給率大幅下降。1994年，稅收分享制度的改革是地方政府財政自給自足的一個重要轉(zhuǎn)折點。這一年，中央財政的資金自籌能力第一次超過了地方財政。這從根本上扭轉(zhuǎn)了中央政府幾十年來被動依賴地方政府支出的形勢。中央財政體制改革以中央政府為基礎(chǔ)。

2.2 對地方稅收產(chǎn)生的主要影響

對營業(yè)稅分配產(chǎn)生的影響。屬地征收是我國營業(yè)稅征收的主要方式，但很多時候在征稅過程中這一基本原則未得到有效執(zhí)行。同時，由于征稅制度不夠完善，地方政府的諸多利益受損。盡管政府提供了很多服務(wù)，但無法得到基本稅，從而造成稅收源存在明顯的錯誤。這些問題在省級以下政府表現(xiàn)得更為突出，導(dǎo)致地方政府的財政收支更加混亂。同時，由于許多企業(yè)不在當(dāng)?shù)亟M織，營業(yè)稅收入將會有很大的損失，地方政府將提供服務(wù)，但沒有得到強烈的抵稅。

增值稅對收入分配的影響。分稅制改革后增值稅比重上升，其占比接近50%。但因為現(xiàn)行的收繳制度還不健全，導(dǎo)致稅收分配過程中存在不均勻問題。近年來外國稅中的增值稅開始逐漸轉(zhuǎn)移給買方的稅收，產(chǎn)品不包括外國稅的價格，其稅是通過乘以貨物價值和稅率計算的。這將消費者稅負逐步轉(zhuǎn)移至消費者，隨著越來越多跨境交易的出現(xiàn)，給地方政府的稅收工作增加了更多難度，甚至?xí)?dǎo)致稅收損失。此外，在實際收繳過程中管轄權(quán)并不是一個合理的分工，主要是根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域來劃分的。目前，我國增值稅的主要領(lǐng)域是制造業(yè)。根據(jù)現(xiàn)行稅法的規(guī)定，當(dāng)?shù)卣魇盏纳唐吩鲋刀愑上M者承擔(dān)，但仍時有稅收損失問題出現(xiàn)。在稅收償還制度中還未涉及到稅收轉(zhuǎn)移，應(yīng)考慮到這一情況，正因如此，國內(nèi)有的地區(qū)由于高稅收而得到了很多納稅申報。

對企業(yè)所得稅分配造成的影響。自分稅制改革實行后，我國所得稅比重呈下降趨勢。同時，地方稅種較為分散，征管難度較大。除了一些特殊的企業(yè)和機構(gòu)需要直接轉(zhuǎn)向中央稅，企業(yè)和中央的分配是40%。但實際征稅，仍然不能從原來分割的收款中脫離，導(dǎo)致地方政府應(yīng)該大幅度虧損企業(yè)所得稅。

一般來說，稅制改革對地方稅收產(chǎn)生了非常嚴重的影響，導(dǎo)致地方稅收赤字的出現(xiàn)。地方稅收短缺問題主要包括兩方面：一是地方稅收在地方財政資源中的占比較小。當(dāng)前，地方稅收提供的收入與分為共享部分的稅收是地方政府主導(dǎo)稅收的主要來源[4]。其中，共享稅已成為地方政府稅收的重要支柱，不可避免地會稀釋稅制的色彩，使其更像收入分配制度。這在很大程度上影響到地方稅制的完善與規(guī)范。二是隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府的收入來源越來越多，政府收入來源結(jié)構(gòu)日益多元化。稅收屬于地方基本財政資源的主要來源，包括不同的政府收費以及中央轉(zhuǎn)移支付等收入。但實際上剔除共享稅后，地方稅收收入的比例大幅減少，縮至原來的一半。此外，地方政府收入方面由于缺乏規(guī)范性，帶有一定的隱匿性，因此，有時難以精確評估地方政府的收入金額。實際上，地方政府的收入金額遠不止書面上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這反映出地方稅收收入的占比是非常小的。

3 提高地方稅收和財政收支平衡的對策

3.1 統(tǒng)一思想、更新觀念，順應(yīng)新體制的變化

作為當(dāng)前一種較為規(guī)范的體制，分稅制財政體制是很多國家所采用的一種模式，主要用于調(diào)整中央與地方財政分配的關(guān)系。實行分稅制是符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的，也有利于對中央與地方利益進行合理分配。為確保各級政府都有穩(wěn)定的稅基，必須是減少政府層級與財政層級。按照相關(guān)分稅分級的標(biāo)準(zhǔn)對各級政府財力進行合理分配。目前，從中央到地方的政府層級為5級，財政層級也是5個。這給基層財政管理增加了不小難度，也對分稅制的進一步推廣與深化產(chǎn)生了阻礙作用。因此，筆者建議我國可參照西方發(fā)達國家的做法，只設(shè)立三個層級，采用省直管縣、鄉(xiāng)財縣管的財政管理模式，構(gòu)建起中央、省級、縣級三級財政體系[1]。

3.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，積極培植與開發(fā)新財源

財源建設(shè)的關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟。在分稅制的財政體制下財政資源被按照稅種與行業(yè)劃歸為各級政府所有。各級政府所獲得的財政利益數(shù)額主要由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定。分稅制對稅種的劃分格局以及其經(jīng)濟宏觀調(diào)控目的對地方現(xiàn)有經(jīng)濟以及財政發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有著一定的指導(dǎo)意義，可進行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，從而確保地方經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)與新的財稅體制的一致性。這不僅符合中央利益，也不損害地方政府利益。筆者認為今后可從以下幾方面來調(diào)整地方經(jīng)濟，拓寬稅收財源。第一，轉(zhuǎn)變速度至上的粗放型發(fā)展觀念，遵循效率優(yōu)先原則，積極發(fā)展新財源。第二，重視對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的扶持，發(fā)展好第一產(chǎn)業(yè)，以增加財源的深度與廣度。第三，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，將第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)為各級地方政府財源的重要支柱。其中，要重點發(fā)展郵電通信業(yè)、交通運輸業(yè)、科技開發(fā)業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、會計與法律公證業(yè)等生活服務(wù)業(yè)。第四，在維持好現(xiàn)有的重點財源的基礎(chǔ)上，加大對私營經(jīng)濟的扶持力度，以發(fā)展更多骨干財源。第五，加強對轉(zhuǎn)移支付活動的規(guī)范化管理。從轉(zhuǎn)移支付總量上來講，必須根據(jù)民生財政的要求加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，以滿足地方政府的正常運轉(zhuǎn)。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上來講，必須突破轉(zhuǎn)移支付項目化、部門化的制約，遵循“兩個比重、加大兩個力度”原則來進行轉(zhuǎn)移支付。具體來講就是要對一般補助加大支付比重，適當(dāng)減小專項支付的比重；加大對民生領(lǐng)域與困難地區(qū)的傾斜力度。同時，要加強對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，確保資金用到實處，充分發(fā)揮資金效益。第六，對房地產(chǎn)業(yè)給予正確引導(dǎo)，防止土地與房地產(chǎn)交易的有關(guān)財稅流失。同時，要盡量杜絕對土地資源的濫用浪費。

3.3 加強收入征管，重點抓好預(yù)算外資金管理

隨著非國有經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方稅種日益多元化，呈零星分散狀，增大了地方稅收工作的難度。與此同時，地方財政收入在非國有經(jīng)濟的稅收中的占比會日益增大，因此，必須對其進行嚴格管控，盡量避免稅收流失。通過堵塞“跑、冒、滴、漏”的手段來減少稅收流失。此外，要抓好行政事業(yè)單位預(yù)算資金的管控工作，確保資金的合理使用。

參考文獻

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