張?zhí)m 崔林林

[摘要]摘要 中國古代教育和近代教育有很大差別，“學(xué)而優(yōu)則仕”，“學(xué)”與“政”的高度統(tǒng)一，雖適應(yīng)中國古代傳統(tǒng)“重農(nóng)抑商”的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會，但由于缺乏足夠的自然科學(xué)內(nèi)涵，加之后期科舉考試制度設(shè)計漸趨程式化，對社會生產(chǎn)實(shí)踐尤其是工商業(yè)和科技的發(fā)展貢獻(xiàn)甚微。因此，在封建社會后期的明清，伴隨著西學(xué)東漸與資本主義萌芽，中國產(chǎn)生了啟蒙教育思想。在晚清，近代科技與教育甚至被統(tǒng)治者提高到上層建筑和社會制度改革的先鋒地位。20世紀(jì)前后，政府開始自上而下的教育法律制度改革，引進(jìn)西方教育法律制度，頒布學(xué)堂章程等一系列教育法律規(guī)范性文件，規(guī)范近代學(xué)校教育。通過教育法律法規(guī)以國家干預(yù)的形式推進(jìn)中國教育的近代化轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞 教育法律；近代化；晚清；民國

[中圖分類號]中圖分類號 G522[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2017）02006808

教育作為社會生活的重要組成部分，中國教育法律制度的近代化轉(zhuǎn)型，與中國社會的近代轉(zhuǎn)型相伴而生，中國近代教育法律制度經(jīng)歷了半個世紀(jì)的近代化歷程。從晚清預(yù)備立憲新政改革開始，到民國初年南京國民政府的“壬子-癸丑學(xué)制”教育新政，到北京政府的“1922學(xué)校系統(tǒng)改革”新學(xué)制，再到中華民國南京國民政府對近代中國教育制度的基本定型，包含教育體制、教育制度、行政管理和學(xué)校教育等等在內(nèi)的教育法律法規(guī)組成的教育法律體系，實(shí)現(xiàn)了與西方近代教育法律制度的接軌，基本完成了中國教育法律體系的近代化轉(zhuǎn)型。

一、傳統(tǒng)中國教育思想及法律制度的吸收

（一）傳統(tǒng)文化教育思想的深層影響

中華上下五千年有著尊師重教的悠久歷史文化傳統(tǒng)，古老的中華文明有著深厚的治學(xué)根基，作為文化的重要載體和表現(xiàn)形式，教育與文化在中國古代水乳交融。教育是文化的重要組成，道德文化、公序良俗在中國古代教育中占據(jù)至關(guān)重要的地位，中國古代教育活動和機(jī)構(gòu)等內(nèi)容均有制度規(guī)定，一定的組織形式體現(xiàn)了文化教育載體的制度化。從周公制“禮”、以禮為教化和規(guī)范的根本，到孔子關(guān)于“仁愛”的主張以及同時期關(guān)于哲學(xué)認(rèn)知、治國方略和法律思考等形成的百家學(xué)說爭鳴，到以法家思想發(fā)達(dá)的最早封建帝國秦朝的統(tǒng)一，再到漢代“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”形成的封建儒家禮教大一統(tǒng)，到魏晉士族的極端化發(fā)展，再到隋唐關(guān)于九品中正科舉考試選任文官制度的系統(tǒng)發(fā)展，以及宋至明清對科舉制度的繼承甚至畸形發(fā)展。中國古代古老的農(nóng)業(yè)文明和社會生態(tài)系統(tǒng)、宗法倫理等級和家族觀念以及天人合一理念的完美結(jié)合，催生出與文化主流思想相吻合的“修身、齊家、治國、平天下”的治學(xué)思想和為政治統(tǒng)治培養(yǎng)士大夫或官員的教育思想。

中國古代儒學(xué)文化傳統(tǒng)和文化教育思想對古代教育法律制度建設(shè)有重要影響。從文化教育與政治法律的關(guān)系視角，傳統(tǒng)教育思想強(qiáng)調(diào)更多的是“學(xué)”，而為學(xué)的形式更多的是“師帶徒”，聘請師傅到家開展一對一抑或小規(guī)模的家庭學(xué)堂，或者師者招收少量學(xué)徒在師家傳授，逐步發(fā)展到私塾及書院。教授的內(nèi)容主要是與社會主流思想文化相掛鉤的名著典籍，當(dāng)然除了知識的傳播也有技能上的傳承。為學(xué)的目標(biāo)主流是“為士、為官”，也有少量的技能謀生，“學(xué)”與“政”的高度統(tǒng)一是文化教育與政治法律關(guān)系的形象寫照。從教育學(xué)、法律學(xué)和社會學(xué)的視角，古代在教育法律制度思想上，更多關(guān)注人才培養(yǎng)結(jié)果，關(guān)注選拔考試和官學(xué)制度設(shè)計；對于教育過程，則不為統(tǒng)治者所關(guān)注，因而關(guān)于民間的辦學(xué)主體、教師和學(xué)生關(guān)系及權(quán)利義務(wù)方面的法律規(guī)定鮮有。而選拔考試、科舉文官和官學(xué)等法律制度，從法律淵源上講更多的是帝王“圣諭”的告令，是宏觀文化教育思想層面的“教育宗旨”，教育法制思想從屬于政治統(tǒng)治和君主專制思想，且在內(nèi)容上多為學(xué)生及教官單方義務(wù)規(guī)范。[1]

中國古代儒學(xué)文化傳統(tǒng)和文化教育思想對近代教育法律制度的變革也有深遠(yuǎn)影響。傳統(tǒng)教育思想既維系和促進(jìn)傳統(tǒng)教育制度發(fā)展，也為近代教育法制提供營養(yǎng)來源，典型的就是改良主義教育思想主張在繼承傳統(tǒng)經(jīng)世致用理念的同時吸收西方科學(xué)文化知識，其源于明末清初的啟蒙教育思想，并在清末的教育法律制度變革實(shí)踐中占主導(dǎo)和支配地位。在明朝中后期資本主義萌芽經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的西學(xué)東漸，使得當(dāng)時的思想意識形態(tài)領(lǐng)域尤其是教育方面出現(xiàn)實(shí)用主義教育思潮，以黃宗羲等人為代表，產(chǎn)生了中國社會最早的突破傳統(tǒng)教育理念、呼喚實(shí)用主義的近代啟蒙教育思想，他們號召“經(jīng)世致用”，倡導(dǎo)“實(shí)用”和“實(shí)行”。以龔自珍、魏源、馮桂芬等人為代表的一部分開明地主階級，提出在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上引進(jìn)西方科學(xué)文化，主張重視工商、格致技藝，產(chǎn)生了中國近代早期的地主階級改良主義教育思想，影響了其后曾國藩、李鴻章、左宗棠、張之洞等人的思想和實(shí)踐。以經(jīng)世之學(xué)吸收西學(xué)，淵源的變化加上經(jīng)濟(jì)的影響，以西學(xué)為內(nèi)核的新學(xué)和改變了的傳統(tǒng)經(jīng)世之學(xué)并存。從“通經(jīng)致用”到“師夷長技以制夷”再到“中體西用”，始終浸染著對時勢民生的關(guān)注，可見傳統(tǒng)教育的“經(jīng)世致用”思想是寶貴資源，為近代教育法制的產(chǎn)生和發(fā)展提供了必要的條件，尤其在鴉片戰(zhàn)爭失敗后，面對民族和社會發(fā)展的危機(jī)，人們開始從人才和教育上尋找原因，八股取士與空談心性理學(xué)導(dǎo)致人才匿乏、國力衰弱的慘痛教訓(xùn)提高了人們對傳統(tǒng)文化教育改造必要性和緊迫性的認(rèn)識，啟蒙教育思潮和改良主義教育思想中關(guān)于改革傳統(tǒng)教育培養(yǎng)經(jīng)世致用人才的主張，形成了對教育體制和法律制度改革的輿論壓力和思想引導(dǎo)，并最終促成一系列政治法律制度包括教育法律制度和體制機(jī)制的改革。

（二）傳統(tǒng)文化教育法律制度的延繼效應(yīng)

古代中國社會作為典型的農(nóng)業(yè)社會生態(tài)系統(tǒng)，教育在社會生活中占有不可或缺的地位，官學(xué)與私學(xué)共同構(gòu)建了古代教育的基本格局，盡管在總體數(shù)量和規(guī)模上，官學(xué)所占比例頗小，但關(guān)于教育法律制度規(guī)定更多的則是在官學(xué)。政府通過直接管控官學(xué)，保障統(tǒng)治階層的教育內(nèi)容和方向，對私學(xué)的控制則頗為寬松，表面上是放任自由，對社會中下層人才成長過程不予關(guān)注，但實(shí)際上依然通過把握人才考評和使用標(biāo)準(zhǔn)、程序等在過程終端即出口處嚴(yán)格把控，間接控制人才培養(yǎng)過程和為學(xué)的內(nèi)容。傳統(tǒng)文化教育法律制度在晚清時期的延續(xù)主要體現(xiàn)在政府對整個教育的關(guān)注由“文化+人才”到“文化+人才+科技”焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，在法律制度規(guī)定上，不僅表現(xiàn)在官學(xué)形式上的延續(xù)和擴(kuò)大，還表現(xiàn)在教育內(nèi)容從應(yīng)急性擴(kuò)展到科學(xué)化，均體現(xiàn)出政府對教育的全面重視和迫切期許。

1.中國古代教育機(jī)構(gòu)及相關(guān)法律制度的延續(xù)

總體上講，中國古代教育形成了官學(xué)、私學(xué)包括書院并列的教育機(jī)構(gòu)體系。植根于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)教育法律制度異常穩(wěn)定，在古代教育的發(fā)展階段上，王鳳喈的觀點(diǎn)具有代表性，即夏周為第一期，約2000年，秦漢至清咸豐末年為第二期，約2100百年。[2]

上古三代時期，教育皆為官辦，分貴族與平民兩條線，目標(biāo)一是使貴族子弟成為統(tǒng)治賢才，二是使一般國民成為統(tǒng)治助手或善良百姓。[3]3“正式教育系萌芽于虞夏，而學(xué)校制度則建立于殷周……凡虞、夏、商、周四代所興辦的學(xué)校均系官立……‘官師合一，政教不分的傳統(tǒng)”，[4]國學(xué)教育有《禮記·文王世子》和《王制》，普及教育有《內(nèi)則》，[5]遂有如下感慨，“三代之隆，其法浸備，然后王宮國都以及閭巷，莫不有學(xué)。人生八歲，則自王公以下至于庶人之子弟，皆入小學(xué)，而教之以灑掃應(yīng)對進(jìn)退之節(jié)，禮樂射御書數(shù)之文。及其十有五年，則自天子之元子眾子，以至公卿大夫元士之適子，與凡民之俊秀，皆入大學(xué)，而教之以窮理正心修己治人之道”“及周之衰，賢圣之君不作，學(xué)校之政不修，教化陵夷，風(fēng)俗頹敗”。[6]

秦漢開始，尤其在焚書坑儒、以吏為師，繼而“罷黝百家、獨(dú)尊儒術(shù)”之后，封建專制教育法律制度得以確立。作為上層建筑的重要組成部分，封建教育法律制度以養(yǎng)士為目標(biāo)，以科舉制度為統(tǒng)領(lǐng)，儒學(xué)為核心教育內(nèi)容，形成官學(xué)、私學(xué)及書院并存的教育體制和模式。在傳遞知識技能和思想道德教化中間，學(xué)校教育的天平更多傾向于后者，出現(xiàn)畸形發(fā)展的情狀，科技及非儒學(xué)的哲學(xué)社科生存在夾縫中，正如有學(xué)者總結(jié)的“獨(dú)輪車式的教育及文化”[7]24。至隋創(chuàng)立科舉制、唐以降對科舉考試的充分發(fā)展，使為學(xué)、教育的結(jié)果直接與管理人才選拔直接關(guān)系，“以學(xué)干祿”、以祿導(dǎo)學(xué)對學(xué)術(shù)自由、文化傳承的不利影響至為深刻。[8]封建教育法律制度以歷代君王和統(tǒng)治階層頒布的文教政策和官學(xué)制度諭令為主，側(cè)面也表明了統(tǒng)治者對教育和用人的重視。

官學(xué)方面教育法律制度自漢代形成與確立，中央官學(xué)入學(xué)資格一般與入學(xué)者的家族及其皇室地位相關(guān)，地方官學(xué)只有城市士紳和地主子弟準(zhǔn)入，以太學(xué)為首的各類新辦“學(xué)校如林，庫序盈門”；魏晉及南北朝的封建官學(xué)因民族大融合促成的文化教育發(fā)展而有所創(chuàng)新，亦因政局的動蕩而頹落；隋唐封建官學(xué)興盛，中央官學(xué)管理機(jī)構(gòu)國子監(jiān)下設(shè)國子學(xué)、太學(xué)、四門學(xué)、律學(xué)、書學(xué)和算學(xué)等六學(xué)，地方官學(xué)亦蓬勃發(fā)展；兩宋以后，封建專制集權(quán)的變化使官學(xué)教育時盛時衰，至晚清時，雖然形式上體系嚴(yán)密、完備，內(nèi)容則更空疏，官學(xué)機(jī)構(gòu)上中央有國子監(jiān)國學(xué)、內(nèi)務(wù)府宗人府宗室官學(xué)等，地方有府、州、縣和社學(xué)、義學(xué)；[9]行政管理上，縣教諭、州學(xué)正、府教授、省督學(xué)道形成四級治理體制，[10]由于官學(xué)是為統(tǒng)治階層服務(wù)，因此不僅社會地位很高，而且待遇較好，“免其丁糧，厚以享膳”[11]。如此，中央和地方形成統(tǒng)治精英教育和習(xí)俗普及教育的官學(xué)教育分工和辦學(xué)格局。

其次是私學(xué)方面，其發(fā)展在很大程度上受制于政府的文教政策。私學(xué)興起于春秋戰(zhàn)國時期，秦朝“禁私學(xué)”但私學(xué)未滅；漢代私學(xué)與官學(xué)在斗爭中相互促進(jìn)和補(bǔ)充、并行發(fā)展；魏晉南北朝時期，社會變革和動蕩使私學(xué)獲得較好的發(fā)展空間；至隋唐，在儒學(xué)私學(xué)昌盛的同時佛教私學(xué)流行；宋至清私學(xué)在繼承中發(fā)展。私學(xué)作為學(xué)者私人授徒講學(xué)傳授文化的教育活動，包括童蒙教學(xué)和經(jīng)師講學(xué)，可分為“蒙學(xué)”（又稱“鄉(xiāng)學(xué)”“村學(xué)”“私塾”）和“經(jīng)館”“書院”三類，后兩類有相似之處。第一，“蒙學(xué)”，或官紳之家自請塾師，或塾師自己設(shè)塾招生，至清朝一是旗人及邊省義學(xué)發(fā)展成的（私立公益性）義學(xué)，二是家族“義塾”；第二，“經(jīng)館”，在漢朝及魏晉南北朝時期尤旺，經(jīng)館是以應(yīng)對科舉考試為目的的高級私學(xué)階段，教育內(nèi)容主要是儒學(xué)經(jīng)典及注疏，同時兼習(xí)吟詩作賦和文章寫作；第三，“書院”，以私人創(chuàng)辦為主，在教育與研究結(jié)合的教學(xué)和辦學(xué)及組織管理模式方面有別于經(jīng)館。

以上可見，具鮮明層次性的官學(xué)、私學(xué)以及書院教育法律制度相得益彰，但是官、私兩條線基本平行，不能互通，因此可以說中國古代的教育法律制度體系仍然較為封閉，當(dāng)然這與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會形態(tài)直接相聯(lián)。

2.中國古代人才選撥法律制度的慣性

選士制度把握著教育培養(yǎng)的治術(shù)人才的出口，是教育法律制度的重要組成部分，且對教育法律制度整體架構(gòu)有重大引領(lǐng)、指導(dǎo)和制約意義。中國古代進(jìn)入封建君主專制社會之后，選士制度從漢朝察舉到魏晉九品中正，再到隋以降至清末的科舉制，是基本貫穿整個封建專制社會的具有超級穩(wěn)定性和延續(xù)性的一個制度系統(tǒng)。隋唐以后的科舉制引入考試的程序設(shè)計，較之前察舉和九品中正制的推薦已屬相當(dāng)公平合理，科舉宗旨雖在選拔人才即舉材，但行政獨(dú)大的專制統(tǒng)治秩序中其是聯(lián)結(jié)“學(xué)”與“仕”的橋梁與紐帶，科舉制引導(dǎo)了全社會有條件的各類人群的求學(xué)，形成隱形指揮棒，使不甚全面、科學(xué)的傳統(tǒng)文化教育得以傳承下來，盡管科舉制嚴(yán)格來講不屬于教育制度，但卻深刻影響著后者。[3]5古代用人主要是政府用以治理，科技、工商業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域較落后，手工技藝靠自身小規(guī)模授徒培養(yǎng)以使用，亦因政府不重視、發(fā)展緩慢而無治仕之廣泛吸引力。雖然科舉考試制度在科目設(shè)計上加入武舉、童子、明法、明算之后，一定程度上減輕了重文輕武、重經(jīng)輕算的弊端，只是由于八股取士的程式化終是積重難返，在清末變革時期成為空談?wù)`國、人才空乏的替罪羔羊，但其慣性和深遠(yuǎn)影響仍然存在。

二、晚清新政中新式教育法制變革的肇始

教育法制作為國家干預(yù)教育過程、行使國家教育權(quán)的重要手段，是近代社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。因此，近代意義的教育法制始于清末，傳統(tǒng)教育模式弊端凸顯，統(tǒng)治者對于科學(xué)和技術(shù)的需求賦予教育以救亡圖存的責(zé)任，中學(xué)為體、西學(xué)為用的洋務(wù)運(yùn)動試圖在不改變中國傳統(tǒng)文化內(nèi)核的前提下，學(xué)習(xí)西方資本主義國家的辦學(xué)模式與教育內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)器物層面物質(zhì)和技術(shù)的學(xué)習(xí)，尤其在軍事工業(yè)的發(fā)展方面，傳統(tǒng)教育由此有了初步的轉(zhuǎn)型，開始朝向科學(xué)和技術(shù)、實(shí)業(yè)傾斜。甲午海戰(zhàn)后，傳統(tǒng)教育的改革呼聲再次高漲，維新運(yùn)動主張實(shí)施變法以圖強(qiáng)，將政治體制和制度改革與傳統(tǒng)教育改革相結(jié)合，“變法之本，在育人才；人才之興，在開學(xué)校；學(xué)校之立，在變科舉；而一切要其大成，在變官制”，[12]主張通過法律確立近代化的教育制度。1898年夏秋僅百天時間，光緒皇帝頒布了包括設(shè)立京師大學(xué)堂、改書院為學(xué)校、開辦實(shí)業(yè)學(xué)堂、改革考試策論等等一系列詔書，傳統(tǒng)教育實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)內(nèi)容轉(zhuǎn)型，盡管未及實(shí)施就與戊戌變法一道為清廷保守勢力閹割，但庚子慘敗又迫使晚清政府不得不將改革從器物層面擴(kuò)展至上層建筑層面。1901年1月，以變革政治體制和實(shí)施預(yù)備立憲為重點(diǎn)內(nèi)容的清末新政，建立新式學(xué)校制度、改革科舉考試制度、開展留學(xué)教育，以行政立法的形式，對新的教育制度從國家法律法規(guī)層面予以保障，制定和頒布了一系列教育規(guī)程，初步建立了中國近代性質(zhì)的與國際接軌的教育法律法規(guī)體系雛形，揭開了中國教育法制近代化的序幕。

（一）學(xué)校教育暨學(xué)制

1.壬寅學(xué)制

盡管洋務(wù)運(yùn)動以來，一些近代性質(zhì)的學(xué)校即已建立，但直至1902年清政府才開始系統(tǒng)地為新式學(xué)校建設(shè)立法。其標(biāo)志是《欽定學(xué)堂章程》，由當(dāng)時清廷管學(xué)大臣張百熙借鑒西方辦學(xué)方法和教學(xué)內(nèi)容制定，該章程成為中國近代規(guī)定完整學(xué)制的第一部教育行政法規(guī)。值得一提的是，其基本形成了普通教育與實(shí)業(yè)教育兩條線，盡管實(shí)業(yè)教育的法律規(guī)定不夠全面、詳致，但基本層次已經(jīng)建立起來，是肯定實(shí)業(yè)教育、推動實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)?？上У氖?，該法未能正式施行。

2.癸卯學(xué)制

其標(biāo)志是1904年1月頒行的《奏定學(xué)堂章程》，由張之洞、張百熙、榮慶等人奏，有制定迅速、體系完備、借鑒西洋、重視外語、面向國際、參酌變通、新舊雜糅[13]等特點(diǎn)。該章程主要以日本學(xué)校教育法律制度為藍(lán)本，含《奏定學(xué)務(wù)剛要》《奏定各學(xué)堂管理通則》《奏定各學(xué)堂考試章程》等22個組成部分，初步具備近代學(xué)校教育制度基本規(guī)模，具體形成了橫向包括普通教育、師范教育、職業(yè)教育三類教育并舉，縱向包括初等、中等、高等各三個階段的梯次格局，修業(yè)年限為25年。該章程既體現(xiàn)了晚清教育學(xué)思潮和傳統(tǒng)文化教育思想，還引入西方資本主義教育中的自然科學(xué)、人文科學(xué)和社會科學(xué)的內(nèi)容，有同時代資本主義近代教育思想和制度因素的痕跡，折射出中國近代學(xué)校教育功能正由傳統(tǒng)官僚和士大夫養(yǎng)成向國民智識培養(yǎng)兼人才支持轉(zhuǎn)變。其中，規(guī)定初等小學(xué)堂分“官立”“公立”“私立”，且對熱心辦學(xué)的團(tuán)體、個人給予獎勵，同時對興辦學(xué)校不力的地方官則要給予行政處分[14]，不只側(cè)重于立法，而且對于執(zhí)法及罰則也有規(guī)定。

這個時期廢除八股科舉、完善規(guī)范考試及獎勵的法律制度，具有很大的歷史突破性。一是頒布了新的考試與獎勵制度，以1901年頒行的《學(xué)堂選舉鼓勵章程》為標(biāo)志，對各級學(xué)堂的學(xué)生實(shí)行嚴(yán)格的考試，合格者方準(zhǔn)進(jìn)入高一級學(xué)堂；對合格畢業(yè)生給予等地出身。二是廢除了科舉制度，1905年，晚清宣諭?？婆e以廣學(xué)校，從形式上實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)教育向近代教育的轉(zhuǎn)型。

（二）教育行政管理

1.規(guī)定教育行政管理基本模式

“百日維新”期間制定的《京師大學(xué)堂章程》，規(guī)定京師大學(xué)堂兼具管理全國教育的職能，試圖形成以中央最強(qiáng)高等學(xué)校監(jiān)管教育行政的具有中央集權(quán)特色的教育行政管理模式，維新失敗，京師大學(xué)堂也宣告流產(chǎn)。1901年清末新政時，清廷中央設(shè)管學(xué)大臣，統(tǒng)領(lǐng)學(xué)堂事務(wù)。1905年廢科舉后，清廷設(shè)學(xué)部作為中央專門教育行政管理部門，行使勸學(xué)育材、稽頒各學(xué)校政令職責(zé)，內(nèi)部設(shè)置專門管理學(xué)務(wù)的各級機(jī)構(gòu)，并通過《學(xué)部官制清單》等規(guī)范學(xué)部運(yùn)行。同時規(guī)定省一級教育行政管理機(jī)構(gòu)為提學(xué)司，行使稽核學(xué)校課程等事項；縣府一級教育行政機(jī)構(gòu)為勸學(xué)所，在所定區(qū)域內(nèi)宣傳教育、勸辦學(xué)校、普及教育，并通過《各省學(xué)務(wù)官制》等法規(guī)，對地方教育行政管理部門進(jìn)行規(guī)范，初步建立了從中央到地方的專門教育行政管理機(jī)關(guān)，這標(biāo)志著中央集權(quán)式的教育行政管理體制的確立。

2.設(shè)立教育團(tuán)體輔助教育行政管理

清末教育改革調(diào)動了社會的廣泛參與，教育研究活動空前活躍。1906年中央學(xué)部奏定頒行《各省教育會章程》，對教育研究團(tuán)體的設(shè)置、活動和對其稽查、獎勵等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，其主要事務(wù)為設(shè)立師范講習(xí)所對地方學(xué)校建設(shè)提出建議；設(shè)立教育研究會，開展倫理教化宣傳，籌設(shè)圖書館和教育所陳列館以及教育品制造所等。

3.分區(qū)教育視學(xué)制度暨督導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制

為監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校工作，清學(xué)部1909年奏準(zhǔn)頒行《視學(xué)官章程》，規(guī)定了視學(xué)區(qū)的劃分、視學(xué)官資格及職責(zé)、視察事項、視察時間、視學(xué)權(quán)限、視學(xué)經(jīng)費(fèi)、視學(xué)考勤等內(nèi)容。各省又制定省視學(xué)章程，標(biāo)志著從中央到省、府縣多級視學(xué)制度系統(tǒng)的建立。

（三）留學(xué)教育

中國近代學(xué)生留學(xué)始于19世紀(jì)中期的民間留學(xué)，發(fā)達(dá)于洋務(wù)運(yùn)動中大批量的官派留學(xué)。直到20世紀(jì)初，面對留學(xué)的興盛和泛濫，清政府認(rèn)識到需對留學(xué)教育予以規(guī)范，1902年起先后出臺一些留學(xué)教育中專門問題的單行法規(guī)，如1902年《派遣出洋游學(xué)辦法章程》、1904年《西洋游學(xué)簡明章程》、1908年《游學(xué)畢業(yè)生廷試錄用章程》、1909年《派遣赴美游學(xué)生辦法》《管理歐洲游學(xué)生監(jiān)督處章程》等。晚清留學(xué)教育的法規(guī)在整體上缺乏層次清晰的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系，側(cè)重在對解決留學(xué)中有關(guān)實(shí)際問題的具有針對性的法律規(guī)范。一是留學(xué)教育獎勵和考核法律制度，1903年《獎勵游學(xué)畢業(yè)生章程》規(guī)定，對經(jīng)核評的優(yōu)秀留學(xué)生按五檔獎給一定出身和官職，1905年廢科舉后，1906年《考驗游學(xué)畢業(yè)生章程》《獎勵留學(xué)生章程》規(guī)定，凡在東西洋各國正式高等學(xué)校以上的畢業(yè)生，回國后須受政府考試。二是留學(xué)條件和資格的規(guī)范，針對1905年后留日教育中學(xué)生文化程度偏低的泛濫問題，1907年清政府制定條例規(guī)定，長期留學(xué)的，凡入高等以上學(xué)校及專門學(xué)校者，必須具有中學(xué)堂以上畢業(yè)的文化程度，并且通習(xí)留學(xué)國語言；短期留學(xué)者，除游歷官紳可放寬限制外，凡習(xí)速成科或政治或師范者，必須是中學(xué)與中文俱優(yōu)、年齡25歲以上、于學(xué)有經(jīng)驗者。三是對留學(xué)生的針對性管理，先后發(fā)布了《約束留學(xué)生章程》《管理日本游學(xué)生監(jiān)督章程》及《管理歐美留學(xué)生章程》等法規(guī)。

三、民國初年及北京政府時期教育法制建設(shè)的歷史突破

民國初年在教育宗旨、教育行政、學(xué)校管理等方面頒布了一系列教育法律和法規(guī)，初步形成了近代意義教育法律體系的雛形。在中國近代資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的大背景下，伴隨著新文化運(yùn)動的推動和西方社會教育思潮的涌入，從1915年開始，民國前期教育進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段，直接促成了1922年的新學(xué)制及一系列教育改革的法律法規(guī)，構(gòu)成了中國具有近代意義的教育法律體系基本框架：縱向上存在動態(tài)有序的發(fā)展歷程，批判、繼承與創(chuàng)新；橫向上，以學(xué)校教育法規(guī)為核心，行政管理體制規(guī)定為保障，社會教育、留學(xué)教育等法規(guī)為補(bǔ)充，形成了相對完備的教育法律體系。

（一）學(xué)校教育暨學(xué)制

1.民國南京臨時政府時期教育法制的進(jìn)步

時任教育部教育總長的蔡元培，提出了軍國民教育、實(shí)利主義教育、道德教育、世界觀教育、美感教育“五育”并舉的教育方針，采取了一系列試圖使教育管理法制化建設(shè)的舉措，如制定民初新學(xué)制、頒布各級各類學(xué)校法令、革新教育內(nèi)容、重視社會教育、改革教育行政。這些舉措的規(guī)范固化主要體現(xiàn)在“壬子-癸丑學(xué)制”的法定成果中，批判和改造了清末舊學(xué)制的弊病，同時繼承和發(fā)展了其合理內(nèi)容。

壬子-癸丑學(xué)制，即從1912年9月頒布的《學(xué)校系統(tǒng)令》始至1913年8月頒布的一系列學(xué)校令構(gòu)成的關(guān)于學(xué)校教育的系統(tǒng)法律法規(guī)體系，包括對各級各類學(xué)校的入學(xué)資格、課程設(shè)置、修業(yè)年限、行政管理等多方面都作出了具體規(guī)定，年限規(guī)定為17或18年。壬子-癸丑學(xué)制包括36件法規(guī)，內(nèi)容涉及面廣，變化體現(xiàn)在：一是縮短了修業(yè)年限，增加了普通勞動者接受教育的機(jī)會，更有利于教育的普及；二是取消獎勵出身，廢除與宗旨不合的課程和教材，停辦貴胄學(xué)校；三是打破了清末只許私人辦中等以下學(xué)校的律令，規(guī)定除高等師范學(xué)校外，個人皆可開辦；四是提倡男女平等，廢除了男女在教育權(quán)上的差別。

2.民國北京政府時期教育法制的沖突及發(fā)展

北京政府初期，近代化的新式教育遭遇了封建復(fù)辟的尷尬，在1915《特定教育綱要》尤其是1916年《教育要旨》恢復(fù)了“尚武、崇實(shí)、法孔孟”[15]等封建復(fù)古的文化教育思想，但由于教育近代化、民主化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，新文化運(yùn)動和五四運(yùn)動更助推了此時的教育革新運(yùn)動，文化教育方面的普及要求更為強(qiáng)烈，西方先進(jìn)教育法律制度的移植成為教育法制建設(shè)的主旋律；新型知識分子的增加、新式教育經(jīng)驗的積累、多元教育思潮的發(fā)展，在北京政府應(yīng)對權(quán)力斗爭、軍閥分裂和國民革命情勢下，教育法制改革獲得了良好契機(jī)和寬松環(huán)境，催生出1922年新學(xué)制，成為這一時期教育改革和創(chuàng)新的最主要法律成果。

1922年新學(xué)制又稱壬戌學(xué)制，亦稱“六三三四學(xué)制”，以《學(xué)校系統(tǒng)改革案》為主要內(nèi)容，首先規(guī)定了新學(xué)制的宗旨，一是適應(yīng)社會進(jìn)化之需要，二是發(fā)揮平民教育精神，三是謀個性之發(fā)展，四是注意國民經(jīng)濟(jì)力，五是注意生活教育，六是使教育易于普及，七是多留各地伸縮余地；其次，分初等教育、中等教育、高等教育三章，明確規(guī)定了“六三三四學(xué)制”普通學(xué)校制度。[16]

新學(xué)制奠定了中國近現(xiàn)代學(xué)制的雛形，體現(xiàn)了兼收并蓄的法制思想，是我國近現(xiàn)代教育制度奠基的里程碑。與壬子-癸丑學(xué)制相比，壬戌學(xué)制整體上理順了普通教育的體系，一是縮短了初等教育小學(xué)的修業(yè)年限，更適應(yīng)青少年身心發(fā)展的年齡階段，有利于初等教育的普及；二是中學(xué)由四年一貫改為三三兩段，實(shí)行分科選科，適應(yīng)了人才教育與就業(yè)教育的需求；三是高等教育取消預(yù)科，實(shí)行選科，有利于提高學(xué)術(shù)水平和專門人才培養(yǎng)質(zhì)量。但是，職業(yè)教育和師范教育的體系和脈絡(luò)逐漸模糊，有并入普通教育的嫌疑。

（二）教育行政管理法律制度

根據(jù)《教育部官制》及其兩次修正的內(nèi)容，中央教育行政機(jī)構(gòu)為教育部，設(shè)總長、次長各一人，內(nèi)部設(shè)總務(wù)廳、普通教育、專門教育、社會教育一廳三司及與三司并行的視學(xué)處，形成了相對穩(wěn)定的中央教育行政管理的基本架構(gòu)。省級設(shè)教育廳，縣一級教育行政機(jī)構(gòu)由勸學(xué)所、學(xué)務(wù)委員會逐步過渡到教育局。教育行政管理法律規(guī)定逐步完備，形成了一套相對嚴(yán)密的組織細(xì)則，使得教育行政管理基本有章可循，同時建立相對統(tǒng)一、獨(dú)立、完整的三級視學(xué)系統(tǒng)，對地方教育實(shí)施和有關(guān)事務(wù)予以監(jiān)督指導(dǎo)。

四、南京國民政府時期教育法制的系統(tǒng)發(fā)展

1927-1937年間，南京國民政府總結(jié)教育改革與立法經(jīng)驗，吸收先進(jìn)國家教育法制內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)時中國實(shí)際，進(jìn)行了較大規(guī)模的立法活動，制定了全面覆蓋各級各類學(xué)校教育、教育設(shè)施、教育管理等的一系列法律規(guī)范，建立起了覆蓋各級各類教育的完整教育法規(guī)體系，形成了形式規(guī)范、層次清晰、內(nèi)容完整、具有較強(qiáng)適用性的教育法律體系，有利于規(guī)范教育、嚴(yán)格管理，推動和保障了教育事業(yè)全面發(fā)展。

（一）確立教育法原則

1931年頒發(fā)的《中華民國訓(xùn)政時期約法》中專設(shè)“國民教育”章，根據(jù)政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展上的實(shí)際需要，借鑒西方國家教育法原則，規(guī)定了“三民主義”、教育機(jī)會平等、普及義務(wù)教育、教育的公共性、教育世俗化等教育法原則，為調(diào)整各種教育法律關(guān)系建立了基本準(zhǔn)則，并確立國家教育權(quán)的統(tǒng)治地位和教育指針。

（二）健全國民教育體系

南京臨時政府成立后，以1928年《整頓中華民國學(xué)校系統(tǒng)案》即壬辰學(xué)制為主要內(nèi)容，通過《普通教育暫行辦法通令》《普通教育暫行課程之標(biāo)準(zhǔn)》《小學(xué)法》《中學(xué)法》《大學(xué)規(guī)程》《專科學(xué)校規(guī)程》等教育法規(guī)對學(xué)校教育進(jìn)行全面規(guī)范，建立國民教育體系的法律保障。第一，規(guī)定了近代化的學(xué)制，包括入學(xué)、考試、學(xué)位，教育目標(biāo)和課程標(biāo)準(zhǔn)，使學(xué)校教育活動有法可依；第二，規(guī)定了公私并存的公共學(xué)校體系，包括學(xué)校設(shè)置、教職員、教育經(jīng)費(fèi)等等，將學(xué)校辦學(xué)、教育人事和財政納入法制軌道。

（三）細(xì)化國家教育行政管理

通過《大學(xué)院組織法》《教育部組織法》《修正省政府組織法》《縣政府組織法》等，規(guī)定了各級教育行政管理部門職權(quán)，細(xì)化了對學(xué)校進(jìn)行管理的規(guī)則，以單行法的形式，最終確立以教育部為中央教育行政管理機(jī)關(guān)、以省教育廳和縣教育局為地方教育行政管理機(jī)關(guān)的教育行政管理體制。

（四）強(qiáng)化教育法權(quán)

通過《取締宗教團(tuán)體私立各學(xué)校辦法》《限制宗教團(tuán)體設(shè)立學(xué)校訓(xùn)令》等教育法規(guī)規(guī)定，限制外辦教育機(jī)構(gòu)的范圍和教學(xué)內(nèi)容，強(qiáng)制登記，強(qiáng)化對教會教育機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，使其在學(xué)校教育中所占比重逐漸下降，尤其是高等教育領(lǐng)域。另外，通過《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》《私立中學(xué)及小學(xué)立案條例》《修正私立學(xué)校規(guī)程》等調(diào)整私立教育的法規(guī)，將社會力量辦學(xué)亦納入國家管控范圍，加強(qiáng)對私立教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理。

19世紀(jì)30年代，國民政府的教育事業(yè)取得較大發(fā)展?！爸量箲?zhàn)前的1936年，無論學(xué)校數(shù)、招生數(shù)，還是教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)，教育質(zhì)量與學(xué)科程度，都達(dá)到了民國以來的最高水平。” [7]12驗證了近代教育體制和事業(yè)發(fā)展是教育法制維護(hù)和保障的結(jié)果。一是建立了漸趨完善的教育法律法規(guī)體系，確定了既具有民族性又有世界性的教育法原則；二是得益于統(tǒng)一、穩(wěn)定及權(quán)威的中央政府的成立，使教育法制更加權(quán)威和強(qiáng)勢。19世紀(jì)30年代后期，日本侵華戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，中國教育事業(yè)受到嚴(yán)重影響，但得益于戰(zhàn)前建立起來的教育法律法規(guī)體系對教育的規(guī)范和保障，戰(zhàn)時教育仍得到了一定程度的發(fā)展，高校西遷帶動了西部地區(qū)文化教育事業(yè)的發(fā)展。

五、中國教育法律體系近代化的特色啟示

從二戰(zhàn)結(jié)束至今，世界正經(jīng)歷新的教育改革和教育法制建設(shè)高潮，各國紛紛進(jìn)行教育改革以適應(yīng)新形勢對教育發(fā)展的新要求，而教育改革舉措的確定和推行又通過教育法制建設(shè)來保障。中國在建國后尤其是在“文化大革命”期間，教育法制建設(shè)基本停滯，改革開放以后急速追趕，雖取得相當(dāng)多可喜的成果，但與先進(jìn)國家教育法制的發(fā)展仍有較大差距。系統(tǒng)研究中國近代教育法制建設(shè)的歷史軌跡，科學(xué)總結(jié)其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)并從中汲取有價值的因素，對中國當(dāng)代教育法制建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

（一）合理借鑒，科學(xué)內(nèi)化

從器物到制度的變革，從仿效日本到借鑒歐美，其中的曲折和反復(fù)是中國教育法制體系近代化過程的歷史寫照。當(dāng)前，世界各國教育法制建設(shè)雖然進(jìn)展不一，但也各有所長，我們應(yīng)該博采眾長、兼收并蓄，合理、辯證地借鑒吸收各國教育法律制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗和有效做法，正如有學(xué)者所說，教育法制建設(shè)并“不是要拒絕一切外來事物，而只是希望通過對引進(jìn)事物的甄別挑選進(jìn)行一番斟酌平衡，不再去偏愛任何一種外國文化”[17]。移植內(nèi)化是一個永恒的主題，必須在學(xué)習(xí)借鑒基礎(chǔ)上積極摸索、科學(xué)調(diào)適、合理改造、有效創(chuàng)新。

（二）以史為鑒，繼承創(chuàng)新

“最具有民族性和本土化特質(zhì)的法律，也最具有全球性和國際化”。[18]中國近現(xiàn)代教育法律制度建設(shè)，經(jīng)歷過外力推動和內(nèi)力自發(fā)的數(shù)次合力構(gòu)建，經(jīng)過多次借鑒、吸收和改造、創(chuàng)新，反復(fù)的否定之否定，磨合出趨于成熟和完善的因素與成分。在中國近代教育法律近代化過程中，內(nèi)化也是以史為鑒、以傳統(tǒng)文化和社會條件為依托的對傳統(tǒng)的批判繼承和對移植的研鑒吸納的過程，必須維系歷史脈絡(luò)的延續(xù)性，積極挖掘、合理總結(jié)、科學(xué)弘揚(yáng)其精髓和先進(jìn)因素，積極回應(yīng)當(dāng)下社會現(xiàn)實(shí)的價值訴求，科學(xué)進(jìn)行法律制度設(shè)計的創(chuàng)新和變革。

（三）結(jié)合實(shí)際，構(gòu)建系統(tǒng)

“變革不僅是一個法律技術(shù)問題，更是一個政治法律觀念革新問題”[19]，與我國社會和文化的傳統(tǒng)息息相關(guān)，必須立足本國國情、遵循本國實(shí)際，營造全社會關(guān)注、支持教育發(fā)展的良好環(huán)境，吸收優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和核心價值觀中的隱形因素，融于教育法律制度的制訂和修訂之中，依靠制度設(shè)計的強(qiáng)力推進(jìn)，構(gòu)建上下銜接、左右互通、結(jié)構(gòu)合理、層次清晰的現(xiàn)代教育基本法律制度體系，這也是當(dāng)下修改教育法及相關(guān)法律法規(guī)的重要任務(wù)和目標(biāo)。

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A Historical Review of the Modernization of

Chinas Educational Legal System

ZHANG Lan， CUI Linlin

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract： There is a great difference between Chinese ancient education and modern education. In ancient China， officialdom is the natural outlet for good scholars. Although the high degree of unity between learning and politics adapted itself well into the tradition of restraining the agricultural economy and rural society in ancient China， the lack of connotations in natural science， coupled with the stylized imperial examination system， had little contribution to social production practice， especially to the development of industry and technology. Therefore， in the late feudal society in the Ming and Qing dynasties， an enlightenment educational thought emerged in China with an eastward spread of western culture and capitalism. In the late Qing Dynasty， modern science and technology and education was even regarded as a leading reform of superstructure and social system. Around the turn of the 20th century， the Qing government began to reform the education legal system from up to down， introducing western education legal system， issuing school regulations and a series of educational legal normative documents， so as to regulate modern school education in China. The modernization of Chinas education has been pushed forward through educational laws and regulations as a means of state intervention.

Key words： educational law；modernization； late Qing Dynasty；the Republic of China