供給側(cè)改革背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題與策略

趙旭日

摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，各級(jí)地方政府為了促進(jìn)城市化進(jìn)程的更快發(fā)展，不斷加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造、老舊社區(qū)改造等項(xiàng)目的建設(shè)速度，形成了城市化投資的高速增長。由于地方政府的財(cái)政資金有限，城市化進(jìn)程的加快讓其不得不大量舉借外債滿足投資發(fā)展的需要，造成了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文簡單概述了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，并結(jié)合現(xiàn)狀分析了目前面臨的問題，探究了解決問題的對(duì)策，以期降低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)地方政府的城市化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)管理 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）04（b）-168-02

近年來，我國地方政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，財(cái)政資金的匱乏阻礙了城市化進(jìn)程的腳步，因此，政府通過借取外債的方式籌集建設(shè)資金滿足城市發(fā)展需要。但是，大量外債已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府的償還能力，造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，研究地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管制度就具有重要意義。

1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

1.1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵

簡單來講，地方政府債務(wù)就是地方財(cái)政的負(fù)債，政府所借外債全部由地方財(cái)政承擔(dān)，因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)就是地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府債務(wù)在各種不確定的因素下對(duì)地方政府本身造成的各方面損失的可能性，這不僅包括地方政府無力償還外債的可能性，也包括由于無力償還外債而引起的社會(huì)不安、發(fā)展受阻等各方面的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

1.2.1 債務(wù)規(guī)模大、擴(kuò)張迅速

地方政府為了加快推進(jìn)城市化進(jìn)程就會(huì)不斷加大投資力度，這樣就導(dǎo)致大量舉借外債，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢。債務(wù)的數(shù)額異常龐大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方財(cái)政的償還能力。同時(shí)，各地區(qū)、各政府為了爭取省市的綜合排比名次相互攀比，不切合實(shí)際的擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，政府債務(wù)也逐步擴(kuò)大擴(kuò)張。

1.2.2 政府債務(wù)透明性差，較為隱蔽

由于地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)發(fā)展的需求，需要大量的資金投入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中去。這樣就在地方財(cái)政的能力范圍之內(nèi)，政府通過借取外債彌補(bǔ)發(fā)展所需要的資金缺口。各級(jí)政府在借取外債時(shí)多是巧立名目，遮遮掩掩，缺乏透明性。沒有必要的信息公示，長期游離在社會(huì)監(jiān)管部門的監(jiān)督之外，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就很容易失控，最終加劇地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

1.2.3 債務(wù)壓力日趨沉重

目前，我國地方政府債務(wù)占財(cái)政收入的70%以上，嚴(yán)重超出了世界債務(wù)償債率的安全界限水平。債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政資金的日益緊俏，社會(huì)其他項(xiàng)目發(fā)展資金缺口日益增大，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步加大，債務(wù)償還能力降低，債務(wù)壓力日益沉重。

2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題

2.1 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

國家審計(jì)部門2015年下半年展開了對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)工作，根據(jù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2015年末，納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)就達(dá)16萬億，全國各級(jí)政府債務(wù)的負(fù)債率上升到了89.2%左右，地方政府償債能力總體有所下降，局部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所上升，并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，但總體處于可控的范圍之內(nèi)。

2.2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

首先，地方政府遠(yuǎn)超自身償債能力舉債。地方政府在加大城市化進(jìn)程，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷舉借外債，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力有限，財(cái)政資金缺口較大，造成了政府借債而無力償還的情況出現(xiàn)，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。

其次，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理不規(guī)范。除了地方政府部門，地方事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)等部門都在舉借外債謀求發(fā)展。融資平臺(tái)混亂復(fù)雜，也加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)主體和借債方式的不同，很難有統(tǒng)一的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范。臨時(shí)性的條約不能合理地規(guī)范政府借債行為。

再次，地方政府債務(wù)資金利用率低。政府借來的債務(wù)資金只是應(yīng)用在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，沒有合理地分配使用，造成資金回籠難，回報(bào)率低。數(shù)額龐大的債務(wù)無法通過經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行償還，加劇了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性。

另外，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度不足。監(jiān)督部門應(yīng)是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警者，應(yīng)該綜合檢查評(píng)估，發(fā)現(xiàn)缺陷及時(shí)指出并監(jiān)督相關(guān)部門積極改進(jìn)。部分地區(qū)政府監(jiān)管部門的監(jiān)管意識(shí)淡薄，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，往往把風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部監(jiān)督與外部審計(jì)監(jiān)督混為一談，監(jiān)管力度只存在于查處的問責(zé)方面，而忽略了對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督。

最后，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制過程比較滯后。風(fēng)險(xiǎn)控制存在于事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)。目前我國部分地方政府雖然已意識(shí)到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，采取了一系列的控制措施，但大多都是針對(duì)債務(wù)問題顯現(xiàn)出來之后才進(jìn)行的控制。這個(gè)階段在進(jìn)行控制比較滯后，收效甚微，不能從源頭上遏制危害的產(chǎn)生。當(dāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為既定的損失事實(shí)之后，在采取措施也無法改變現(xiàn)狀挽回?fù)p失。

3 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題產(chǎn)生的原因

3.1 地方財(cái)政收入難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

我國部分地區(qū)的財(cái)政收入比較有限，而且大多集中在中央財(cái)政系統(tǒng)。地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的資金缺口，無法為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的逐步加快，必須舉借外債將大量的資金投入到舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“城中村”改造等項(xiàng)目上來。

3.2 地方政府缺乏配套資金

國家鼓勵(lì)地方政府積極開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大城市民生福利項(xiàng)目的開展力度。國家在提供建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)并沒有合理的安排配套資金，大多都是地方政府自籌和國家財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的形式，這種方式無法滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，就迫使地方政府不得不舉借外債完成國家項(xiàng)目，這樣就加劇了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 地方政府融資制度不完善

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方融資制度也不斷完善，但是很難適應(yīng)市場的競爭機(jī)制。我國社會(huì)容易多以政府為主導(dǎo)，政府層面的融資行為放在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中就會(huì)面臨很大風(fēng)險(xiǎn)，而這風(fēng)險(xiǎn)必須由政府自身承擔(dān)。同時(shí)，政府的融資投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中很難在短期內(nèi)取得收益，就加劇了地方財(cái)政赤字，影響了地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

4 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

4.1 地方政府必須樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)

樹立地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)最根本的途徑就在于持續(xù)深化改革。深化改革首先要注意人事的任用，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)班子是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的核心成員，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的態(tài)度決定了這項(xiàng)工作是否能夠順利執(zhí)行并取得何種效果。因此，面對(duì)存在諸多問題的人事管理制度，要想做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作就必須對(duì)人事制度進(jìn)行深化變革，以期找到合適的領(lǐng)導(dǎo)班子來應(yīng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理工作。

另外，還需要做好政府績效考核制度。我國現(xiàn)行的地方政府績效考核制度分為業(yè)務(wù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。業(yè)務(wù)指標(biāo)指的是由地方政府提出并上報(bào)上級(jí)政府核準(zhǔn)執(zhí)行；經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指的是地方政府自己制定的目標(biāo)任務(wù)。這兩種指標(biāo)一般都是為了完成任務(wù)而開展工作，并沒有到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的工作，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的創(chuàng)收，不能合理地安排債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)，會(huì)逐漸加大債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)納入到地方政府績效考核中，才能真正樹立地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

4.2 控制地方政府的舉債規(guī)模

造成我國地方政府債務(wù)問題的主要原因除了政府職能的缺失之外，主要是由于地方政府的經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律所引起的。政府的行政制度改革不完善、不徹底就會(huì)影響政府的控制監(jiān)管力度。因此，政府需要根據(jù)市場需求靈活轉(zhuǎn)變自身職能，準(zhǔn)確定位自己在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。通過規(guī)范化的管理，合理分配融資，有效控制政府的舉債規(guī)模。

4.3 完善政府的償債機(jī)制

制定健全的政府償債機(jī)制，并根據(jù)市場情況及時(shí)做出調(diào)整。各級(jí)地方政府必須要建立債務(wù)的償還規(guī)劃，提前準(zhǔn)備好債務(wù)償還基金，降低地方政府的債務(wù)違約率。通過建立良好的債務(wù)循環(huán)機(jī)制，能夠讓政府獲取更多信任，良好的信用可以為各級(jí)地方政府爭取到更多的資金投入，緩解資金缺口大的問題。同時(shí)，完善的償債機(jī)制能夠讓政府及時(shí)擺脫債務(wù)困擾，有利于煥發(fā)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系

中央至地方政府的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制能夠有效監(jiān)管中央到地方的項(xiàng)目建設(shè)方面的舉債行為，有效避免管理“缺位”情況的發(fā)生，從而有助于強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的職能，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作效率。中央到地方的多重監(jiān)管體系能夠?qū)⑽⑿〉娘L(fēng)險(xiǎn)因素掌握在可控的范圍內(nèi)，并能夠?qū)崟r(shí)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，幫助政府及時(shí)地改變財(cái)政制度，調(diào)整財(cái)政行為，化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4.5 完善債務(wù)責(zé)任追究制度

地方各級(jí)政府必須要重視政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果以及政府人員的績效考核結(jié)果。建立健全政府債務(wù)舉債，債務(wù)資金使用管理的效益及風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制。將責(zé)任落實(shí)到人或者崗位，針對(duì)效益低下又占用大量資金的單位進(jìn)行問責(zé)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須反思自己的工作及行為是否按照既定的工作路線來執(zhí)行，工作路線是否正確都需要及時(shí)反思總結(jié)并加以改正。對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重失職甚至瀆職的行為，堅(jiān)決以規(guī)章制度或者法律進(jìn)行打擊，杜絕“形象工程”，將債務(wù)資金投入到對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的項(xiàng)目上，合理利用資金，爭取社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效益。

5 結(jié)語

綜上所述，我國地方政府正面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)有可能變?yōu)槲：?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，造成社會(huì)動(dòng)蕩的社會(huì)事件。由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和特殊性，一旦失去控制必將造成嚴(yán)重的后果，嚴(yán)重影響地方政府經(jīng)濟(jì)工作的穩(wěn)健開展，將直接影響我國總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政金融系統(tǒng)的穩(wěn)定以及社會(huì)的安定，因此，科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管理工作具有十分重要的意義。

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