治理視角下高職院校內(nèi)部管理體系建設

儲開峰

摘 要 對我國高職院校內(nèi)部管理體系現(xiàn)狀進行梳理和分析，總結提煉出目前我國高職院校主要存在政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等幾個主要內(nèi)部權力。高職院校內(nèi)部管理體系存在政府管控較多、學校自主權較小、管理體制僵化、運行機制不順暢等問題。需要完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅持依法治校；建立校院兩級管理體制，奠定內(nèi)部治理基礎；完善學術權力體系，建立健全學術組織；健全民主制度，完善監(jiān)督機制的高職院校內(nèi)部治理結構優(yōu)化。

關鍵詞 高職教育；內(nèi)部管理；治理；現(xiàn)代大學制度

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）33-0044-04

治理（governance）一詞最早源于拉丁文，原意是控制、引導和操縱，經(jīng)過延伸發(fā)展其基本內(nèi)涵可以定義為組織內(nèi)的權力行使和運作方式，核心內(nèi)容是內(nèi)部權力的配置。目前高職院校面臨從以前的規(guī)模辦學轉向關注內(nèi)涵發(fā)展，以及從行政治校轉為教育家辦學的挑戰(zhàn)。應對挑戰(zhàn)，需要深入推進高職教育管理體制改革，在不斷落實和擴大學校辦學自主權的同時，學校更要建立現(xiàn)代大學制度，加快推進內(nèi)部治理建設。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要推進管辦分離、落實和擴大學校辦學自主權、建立現(xiàn)代大學制度?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）也明確提出要完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度，擴大職業(yè)院校辦學自主權，同時要求高職院校要依法制定體現(xiàn)自身特色的章程和制度，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，完善治理結構，提升治理能力。這些文件的頒布，從國家層面對高職院校內(nèi)部治理體系進行了宏觀規(guī)劃與指導。

一、我國高職院校內(nèi)部管理體系的現(xiàn)狀分析

我國高職院校的內(nèi)部管理體系主要是參照本科院校的設置標準，總結起來可分為政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等幾個主要方面。

（一）高職院校的政治權力

《高等教育法》明確規(guī)定“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制?！薄秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）也明確提出要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，因此高職院校的各級黨組織必然是高職院校內(nèi)部管理的重要主體。目前我國公立高職院校黨組織主要包括黨委、黨總支和基層黨支部，各部分各司其職，分工負責，其中黨委處于領導核心的地位，是高職院校政治權力的集中體現(xiàn)，對學校實行政治領導、組織領導和思想領導。黨委主要設置黨委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委學生部等部門負責具體事務，并下設黨的紀律檢查委員會，依據(jù)《黨章》主要采取黨委會的形式行使權力。

（二）高職院校的行政權力

行政權力體現(xiàn)在以高職院校院（校）長為首的行政管理體系。我國公立高職院校的行政負責人和法定代表人一般是校長，實行校、院兩級行政管理體制，校級行政組織設有校長辦公室、人事處、教務處、財務處、基建處、科研處、資產(chǎn)管理處、招生就業(yè)處、國際合作與交流處等職能部門，由這些部門負責教學、科研、人才培養(yǎng)、社會服務、國際交流等具體行政事務以及相關的人、財、物和規(guī)章制度的實施，并主要采用校長辦公會的形式行使權力。

（三）高職院校的學術權力

學術權力主要體現(xiàn)在高職院校內(nèi)部學術評議機構。我國目前高職院校的學術權力主要以學術委員會的形式行使，學術委員會以（技術）專家、學者、教授為核心，保證高等職業(yè)教育的科學發(fā)展、學術標準的貫徹以及學術人員基本權益的實現(xiàn)。同時大多數(shù)高職院校也建立了教學指導委員會和部分教授委員會等學術組織，以保障高職院校學術自由與學術自治的實現(xiàn)。

（四）高職院校的民主權力

民主權力主要體現(xiàn)在高職院校內(nèi)部民主管理與民主監(jiān)督。高職院校的兩大辦學主體是教職工和學生，目前高職院校廣大教職工民主權力的行使主要通過教職工代表大會，《高等學校教職工代表大會暫行條例》等法律法規(guī)也明確規(guī)定各高校要通過教代會等組織形式，依法維護教職工合法權益，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督權力。高職院校學生主要通過學生會、團代會、班委會等形式行使民主權力，其中學生會和團委是維護學生權益、開展學生管理的主要機構。

二、我國高職院校現(xiàn)行內(nèi)部管理體系存在的主要問題

目前，我國高職院校內(nèi)部管理體系存在政府管控較多、學校自主權較小、管理體制僵化、運行機制不順暢等問題。

（一）政治權力與行政權力失衡

我國高校內(nèi)部管理體制自新中國成立后經(jīng)歷了多次變更，直至1998年《高等教育法》頒布，才最終以法律法規(guī)形式明確我國高等院校實行黨委領導下的校長負責制。2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，對黨委領導下的校長負責制中有關黨委領導和校長負責進行了進一步的詳細說明。2015年底審議通過新修訂的《高等教育法》對黨委領導下校長負責制沒有進行變動。目前社會上有一種比較典型的反映黨委領導、校長負責職責不清的說法，即黨委領導下校長負責制是“領導的不負責、負責的不領導”。這一說法確實反映了目前部分高職院校對黨委領導下校長負責制的內(nèi)涵把握不清，容易導致將黨委領導變?yōu)辄h委管理，出現(xiàn)政校不分、以黨代政、責權利分離、黨委會和校長辦公會議事范圍不清等現(xiàn)象[1]。高職院校二級學院目前主要采用的是黨政共同負責制，由于黨政職能劃分不夠清晰，黨政負責人個人領導素質差異，容易導致黨政協(xié)調困難和推諉扯皮現(xiàn)象，出現(xiàn)部分事務多頭管理、部分事務又無人負責的現(xiàn)象，一定程度上影響了學校和二級學院的辦學和工作效益。

（二）行政權力與學術權力失衡

高職院校相對本科院校來說，學術氛圍不是十分濃厚，教授和博士人數(shù)也偏少，總體對大學自治、學術自由、教授治學等現(xiàn)代大學制度的內(nèi)涵把握不夠，學術權力運行機制也不完善，所以往往容易出現(xiàn)行政權力干預或代替學術權力的行使現(xiàn)象，這也是近些年來社會批判高?！靶姓鄙蕽夂竦囊粋€重要原因[2]。教育部從2014年開始要求高職院校陸續(xù)建立反映各高職院校特色的大學章程，且規(guī)定章程應包含成立學術委員會等條例，但實際運行中學術委員會成員中行政管理人員比例過高，最終涉及職稱評審、重大課題申報等本應學術委員會負責的學術權力方面的事務，被行政權力干預甚至取代，這也在一定程度影響了高職院校廣大教師的科研積極性。

（三）民主權力沒有得到充分尊重和發(fā)揮

高職院校的民主權力主要由以教代會為代表的教師組織和學生會為代表的學生組織組成。教代會是保障高職院校廣大教師民主管理和民主監(jiān)督的重要途徑，但是在實際運行過程中，教代會每年召開的次數(shù)較少，一般一年一次，且通過的文件主要是程序式的，一般均是全部通過。教代會休會期間，一般由教代會執(zhí)委會組織召開會議，而執(zhí)委會中教師比例較低，往往二級學院的院長具有教師和干部兩重身份，在執(zhí)委會中算作教師，在具體的二級學院管理中又算作干部，導致教師的一些民主權力沒能得到很好尊重和充分發(fā)揮[3]。同樣，學生會作為“自我教育、自我管理、自我服務”的學生自治組織，由于流動性強，一般很難參與到學校的民主管理和權益保障上來。目前高職院校人才培養(yǎng)方案的制定和學生紀律處分等涉及學生切身利益的事情也很少邀請學生參加。

三、我國高職院校內(nèi)部治理結構優(yōu)化的路徑選擇

優(yōu)化高職院校內(nèi)部治理結構，核心就是要配置與協(xié)調好政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的關系，實現(xiàn)各種權力處于一個較為和諧的狀態(tài)，這樣才更有利于高職院校的健康持續(xù)發(fā)展。

（一）完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅持依法治校

高職院校內(nèi)部管理體系要想達到治理水平，首先需要有國家層面的法律法規(guī)支持。如從1998年國家頒布實施《高等教育法》到2014年國務院出臺《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，再到2014年中共中央辦公廳出臺《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，可以說為高職院校依法行使政治權力和行政權力提供了一個準則遵循，但是相關的法律法規(guī)還不夠完備，須繼續(xù)加大相關立法和對現(xiàn)行法律法規(guī)修訂完善，具體如何實施黨委和行政的職責，還需進一步的明晰與劃分。其次，高職院校內(nèi)部要制定符合自身特色的大學章程和規(guī)章制度，正確處理各項權力的關系，讓其在規(guī)章制度的規(guī)范下運行，教育部近幾年要求所有高校含高職院校建立大學章程和保障章程運行的相關規(guī)章制度，其出發(fā)點也是要為高職院校實施依法治校，建立現(xiàn)代大學制度提供遵從，從而達到內(nèi)部治理的一種水平[4]。這里需要強調的是，無論是高職院校的大學章程還是其內(nèi)部的規(guī)章制度，均須遵循以下幾項原則：一是遵循合法性原則，即大學章程和規(guī)章制度不得與其上位法相矛盾，須符合國家相關教育法律法規(guī)的要求；二是遵循以人為本原則，即制定的規(guī)章制度和大學章程要能夠從最廣大師生的利益出發(fā)，充分的尊重他們的合法權益，特別是規(guī)章制度的制定要從方便廣大師生、為廣大師生服務角度出發(fā)；三是遵循可操作性原則，即大學章程和規(guī)章制度的出臺和制定后不能束之高閣，要具體落實到運用上來，而且在具體的運用過程中應體現(xiàn)管理的精細化、完備性和執(zhí)行的高效率。

（二）建立校院兩級管理體制，奠定內(nèi)部治理基礎

高職院校校級層面完善治理內(nèi)部結構就必須堅持和完善黨委領導下的校長負責制，按照最新的中央辦公廳文件精神，進一步明確黨委領導和校長負責的內(nèi)涵和議事規(guī)則。二級學院和單位是高職院校內(nèi)部治理結構的基石，學校層面的決議最終落實到實踐層面主要依靠二級學院和部門，學校的管理水平高低、教學、科研、社會服務水平的高低最終也是落實到二級學院和部門，所以高職院校校級層面可以進一步轉變職能，校級層面主要負責宏觀決策和管理服務，包括發(fā)展規(guī)劃、宏觀調控、制定政策、協(xié)調內(nèi)部關系、提供服務，同時“放權”給二級學院和部門，擴大他們的自主權，使其主要負責該單位的教學、科研、社會服務以及與之相關的人、財、物，充分發(fā)揮二級單位的主觀能動性，最終推動高職院校整體內(nèi)部治理結構的科學化與高效化，推進學校又好又快發(fā)展。

（三）完善學術權力體系，建立健全學術組織

高職院校的人才培養(yǎng)定位是應用技術技能型人才，即使從事科研工作也主要是技術研發(fā)類型的，但這并不妨礙高職院校廣大教師從事科學研究，因為高職院校本身就兼具高等教育和職業(yè)教育的雙重屬性。具體在完善高職院校內(nèi)部學術權力的運行中須做到：一要建立健全高職院校學術組織，教育部對高職院校章程制定主要內(nèi)容中規(guī)定要成立學術委員會等學術組織，明確學術委員會組織成員和議事規(guī)則，確保傳承大學精神、倡導學術自由、促進學術健康發(fā)展；二要推崇教授治學，教授本身是從教師做起的，對高職院校的人才培養(yǎng)方案、專業(yè)設置尤其是科學研究等都有深刻的認識，推崇教授治學本身也符合高職院校學術運行規(guī)律[5]；三要推進二級學院建立學術委員會，配合完善校院兩級管理體系，二級學院也可以由本學院的教授博士并邀請部分學院外專家組成學術委員會，負責本單位學術事務的決策，確保其能夠很好解決本單位學術權力運行機制并最終帶動學校學術權力的良性發(fā)展。

（四）健全民主制度，完善監(jiān)督機制

高職院?？梢試L試建立理事會制度，理事會成員包含學校領導、教師、學生以及和學校合作的企業(yè)、行業(yè)、用人單位等，通過理事會這一平臺擴大社會參與學校治理，探索“共同治理”的模式[6]。另外高職院校內(nèi)部也應健全民主制度，學校層面在涉及師生切身重大利益政策出臺前，要嚴格按照“三重一大”要求，充分聽取民意，同時還應健全完善教代會制度、學代會制度，切實保障他們在學校民主監(jiān)督和民主管理中的權力；充分發(fā)揮高職院校工會、團委等群團組織維護廣大師生員工合法權益的積極作用；高校群體中其他民主黨派人員也較多，高職院校還應尊重并維護民主黨派和無黨派人士在學校事務中的監(jiān)督和建議權，最大化的調動全體廣大師生參與學校民主管理，民主監(jiān)督的積極性。

參 考 文 獻

[1]王作興.完善高職院校內(nèi)部治理結構的現(xiàn)實選擇[J].江蘇高教，2011（4）：135-136.

[2]李建國. 我國高職院?！皟?nèi)部管理體制”改革研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2011.

[3]時偉.大學內(nèi)部治理結構改革的邏輯、動力與路徑[J].中國高教研究，2014（11）：11-14.

[4]王英杰.大學學術權力和行政權力沖突解析[J].北京大學教育評論，2007（1）：42-43.

[5]郭平.我國公辦大學內(nèi)部治理結構研究[D].重慶：西南大學，2012.

[6]徐木興.依法治國視域下大學內(nèi)部治理結構優(yōu)化新探[J].教育探索，2015（2）：69-70.

Study on Construction of Internal Management System in Higher Vocational Colleges under Perspective of Governance

Chu Kaifeng

Abstract By analyzing the present situation of the internal management system of higher vocational colleges in China， political power， administrative power， academic power， and democratic rights in higher vocational colleges were extracted. Based on actual exploration of the main issues existing in internal management system of higher vocational colleges of China， it is suggested to establish laws and regulations， build two levels of governance system， optimize academic power system and establish academic organization， and optimize democratic system and supervision mechanism.

Key words higher vocational education； internal management； governance； modern university system

Author Chu Kaifeng， research assistant of Wuxi Institute of Technology （Wuxi 214121）