□ 盛世海

自然保護區(qū)管理有多少尷尬？

□ 盛世海

現(xiàn)行自然保護區(qū)條例和配套補充的系列文件，在很大程度上已經(jīng)不能適應(yīng)自然保護區(qū)研究、保護、管理和開發(fā)利用的制度保障需求，保護工作經(jīng)常遇到法律失效和失靈的尷尬。

一是自然保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)現(xiàn)象比較普遍。環(huán)境保護部南京環(huán)科所2016年對衛(wèi)片數(shù)據(jù)分析的結(jié)果顯示，在407個國家級自然保護區(qū)中，405個存在人類活動現(xiàn)象，人類活動斑塊總面積為242.43萬公頃，占國家級自然保護區(qū)總面積的2.58%。從第一批中央環(huán)保督察公布的反饋情況來看，自然保護區(qū)違法違規(guī)問題不僅僅是甘肅省獨有的問題，內(nèi)蒙古、黑龍江、寧夏等多個省區(qū)相當(dāng)數(shù)量的省級以上自然保護區(qū)內(nèi)普遍存在數(shù)量多、規(guī)模大、范圍廣的農(nóng)業(yè)開發(fā)整治、礦產(chǎn)探采、旅游開發(fā)等違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題。

二是監(jiān)管執(zhí)法主體監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴的問題比較突出。自然保護區(qū)條例要求有關(guān)主管部門成立自然保護區(qū)管理機構(gòu)對自然保護區(qū)進行管理，但在實際執(zhí)行過程中，無論是國家級還是省級以下的自然保護區(qū)，保護區(qū)管理機構(gòu)一般由各級政府設(shè)立，大部分為市縣地方政府直屬機構(gòu)，有的國家級自然保護區(qū)甚至由縣政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)代管。

在實際的職能履行過程中，由于“官帽子”和“錢袋子”都是由地方政府管理，在經(jīng)濟發(fā)展和自然保護區(qū)保護的博弈過程中，地方政府經(jīng)常會給保護區(qū)管理部門施以壓力。大部分的保護區(qū)管理機構(gòu)未設(shè)置公安派出機構(gòu)，無法進行執(zhí)法，對很多違法違規(guī)問題難以監(jiān)管；而地方各級環(huán)保部門雖然被授權(quán)可以對本行政區(qū)域內(nèi)各類自然保護區(qū)的管理進行監(jiān)督檢查，但在實際的操作過程中，由于隸屬關(guān)系不同和職務(wù)層級的差別，市縣兩級環(huán)保部門甚至很難進入自然保護區(qū)。當(dāng)然，由于松散管理以及在一些具體問題上要求不明確、可操作性差等原因，部分自然保護區(qū)管理機構(gòu)和地方環(huán)保部門對違法違規(guī)問題不按要求進行監(jiān)管和執(zhí)法的問題也比較突出。

三是自然保護區(qū)權(quán)利人身份不明確，地權(quán)林權(quán)不清晰。對自然保護區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門的權(quán)責(zé)，權(quán)利受損如何維權(quán)等問題未進行明確，這就導(dǎo)致自然保護區(qū)在管理上比較松散，無權(quán)利人對權(quán)利受損進行維權(quán)，各類違法違規(guī)問題更是無法杜絕。

四是條例與其他法律銜接不暢的問題比較普遍。部分行業(yè)的法律對保護區(qū)內(nèi)規(guī)劃項目的審批實施有著嚴格的要求，但由于條例位階相對較低，有的法律、部門規(guī)章等對自然保護區(qū)的保護未提及，致使其他部門尤其是規(guī)劃、項目的審批部門，對其認識不到位，在審批過程中容易忽略。

五是法律的規(guī)范性不足，違法責(zé)任和違法成本太低。條例制定和實施于上世紀90年代，當(dāng)年所規(guī)定的違法責(zé)任和違法成本相對違法行為已經(jīng)太低，無法對違法行為進行有效引導(dǎo)和規(guī)范。條例第四章法律責(zé)任部分中，部分違法行為無配套的罰則，有的罰則僅僅是恢復(fù)原狀，罰款最多不到1萬元人民幣，對違法者基本無能力約束，很難強制實施。