邢鴻飛+朱秀婷

摘 要：在三權分置格局下，農村土地流轉規(guī)模越來越大，土地流轉水平越來越高，但在流轉過程中也亂象頻出。主要問題包括三權分置格局下制度出現(xiàn)漏洞、基層政府失當行為阻礙土地流轉、市場監(jiān)管不力等，解決這一系列問題，需要政府對土地市場進行監(jiān)管。具體而言，政府應當盡快開展土地確權登記工作，健全土地流轉合同簽訂和登記備案制度，加強土地政策宣傳；政府應當搭建公平、公正的土地流轉信息平臺，建立土地價格標準合理定價制度，做好土地流轉檔案管理工作；政府應當妥善處理土地流轉糾紛，以確保農村土地流轉高效、有序。

關 鍵 詞：三權分置；土地流轉；政府監(jiān)管

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0022-07

“三農”問題是黨和國家工作的重中之重，而土地問題則是“三農”問題的核心，其不僅對農業(yè)經(jīng)濟、社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程產生了重大影響，隨著城鎮(zhèn)一體化的推進也產生了一些外部效應。2014年中央一號文件即中共中央國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次以“穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經(jīng)營權”方式提出該問題；2015年中央一號文件即中共中央國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》明確提出：“抓緊修改農村土地承包方面的法律，界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權之間的權利關系?！庇纱诵纬闪巳龣喾种玫母窬?。近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，諸多農業(yè)用地被調整為城鎮(zhèn)建設用地，使得農村勞動力向城市轉移，農村土地流轉現(xiàn)象也越發(fā)突出；而三權分置格局的形成改變了家庭聯(lián)產承包責任制帶來的土地分散、細碎化狀況，加快了農村土地流轉的速度。有序、高效的農村土地流轉能夠使土地集中化，既有利于提高農村土地生產效率、土地資源利用率，也有利于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，推動農業(yè)現(xiàn)代化進程。然而，土地流轉雖然在全國各地不斷開展，但收效甚微，其根本原因在于缺乏政府監(jiān)管。因此，三權分置的新格局對政府在土地流轉監(jiān)管方面提出了新要求。換言之，在將土地經(jīng)營權推向市場和加快土地流轉的過程中，還存在哪些問題，政府如何通過制度設計加強監(jiān)管，以確保土地高效有序地流轉，即成為當下亟待解決的問題。

一、相關概念的界定

（一）農村土地與農村集體土地

2003年施行的《中華人民共和國土地承包法》規(guī)定，農村土地，是指農村集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地。這是從土地用途的角度對農村土地（簡稱農地）所作的規(guī)定。此概念更接近于“農用土地”，即集體所有的土地或者承包的土地只能用于農業(yè)建設而不能改變土地用途。2004年修改的《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。前款所稱農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！?/p>

農村土地與農村集體土地在概念和范圍層面上均有所不同。我國《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。由此可見，農村集體土地是指所有權屬于集體的土地，這是從土地所有權的角度對農村集體土地所作的規(guī)定。

（二）土地流轉

國內學界對于農村土地流轉的相關概念并未達成共識，但可以從廣義和狹義兩個角度來理解土地流轉。廣義的農村土地流轉包括征收征用和土地所有權、土地使用權（主要是承包經(jīng)營權）的流轉；相對應地，狹義的農村土地流轉主要包括土地承包權和經(jīng)營權的流轉。[1]在土地所有權、承包權和經(jīng)營權分置的背景下，土地使用權的流轉主要是承包權和經(jīng)營權的流轉。本文主要是從狹義的角度來分析農村土地流轉。

具體而言，我國農村土地所有權的流轉只有在符合法律規(guī)定的情況下，通過政府征收的方式進行流轉，即政府征收是農村土地所有權流轉的唯一途徑。而土地使用權的流轉，只在《中華人民共和國土地承包法》中規(guī)定了土地承包經(jīng)營權的流轉。很顯然，在三權分置和土地制度改革的大背景下，當前的法律規(guī)定已不適應新形勢的需要。

（三）三權分置

在城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的過程中，家庭聯(lián)產承包責任制下傳統(tǒng)的所有權、承包經(jīng)營權兩權分置的農村土地產權結構模式已不適應形勢發(fā)展的需要。 經(jīng)過不斷的實踐探索，傳統(tǒng)的兩權分置的格局已被打破。在實踐過程中，所有權逐漸與承包經(jīng)營權分離，最終形成了所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的新型農村土地產權結構。

如下圖1所示，土地產權分為集體所有制下的集體所有權和家庭聯(lián)產承包責任制下的農戶承包經(jīng)營權。集體作為土地的所有者向農戶發(fā)包土地，農戶承包的土地可以在農戶之間流轉。兩權分置的農地產權制度使得使用權與所有權分離，農戶實際上享有土地的占有權和使用權，形成了“集體所有，農戶承包，農戶自主經(jīng)營”的生產模式。

如下圖2所示，在堅持農村土地集體所有的前提下，經(jīng)營權逐漸從承包經(jīng)營權中分離出來。土地承包權的主體限于集體和農戶之間，土地承包權與集體成員身份密切相關，因此其性質應該是成員權。[3]從這個角度看，土地承包權具有身份性、專屬性和保障性等特點。土地承包權與其說是權利，不如說是一種資格更為貼切。土地承包權是農戶承包土地的一種資格，是進一步享有經(jīng)營權的一個渠道。土地經(jīng)營權作為一種用益物權，具有財產性、讓與性和要式性等特點。[4]集體發(fā)包土地，農戶承包土地，農戶再將土地流轉給新的土地經(jīng)營者并獲得收益，集體對農地經(jīng)營者進行監(jiān)督，形成了“集體所有，農戶承包，農地經(jīng)營者經(jīng)營”的模式。

在三權分置的土地產權結構中，農戶擁有物權性質的土地承包經(jīng)營權，從根本上保證了農戶直接擁有土地經(jīng)營的基本權利，考慮到了我國農民數(shù)量眾多的基本國情；同時，三權分置為土地經(jīng)營權流轉提供了制度安排，為發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營和農業(yè)的多樣化經(jīng)營提供了制度保障，滿足了發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的現(xiàn)實要求，已成為立足我國基本國情發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的一項重要基礎制度。[6]

二、三權分置格局下農村土地流轉的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）三權分置格局下的制度漏洞

20世紀末，我國一些農村地區(qū)開展了關于三權分置的改革試點。改革試點經(jīng)驗證明：三權分置解決了兩權分置時期形成的土地條塊化和家庭自耕模式影響農業(yè)規(guī)?；?jīng)營的問題，提高了農業(yè)生產效率，促進了農村經(jīng)濟發(fā)展，推動了城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的進程，但同時也存在一些問題。

⒈涉及土地經(jīng)營權的相關規(guī)定模糊不清。在土地所有權、承包權和經(jīng)營權分置的格局下，因法律對土地經(jīng)營權的規(guī)定模糊不清，因此并不能明確土地經(jīng)營者的權利范圍以及能夠得到哪些法律保障。地方政府在處理現(xiàn)實中土地承包者和土地經(jīng)營者之間發(fā)生的糾紛時也無法律依據(jù)。原因在于土地經(jīng)營權并未得到法律確認，也沒有配套的法律予以保障，更沒有明確有效的權利救濟途徑。

⒉土地權屬不明。我國農村實行的是集體土地制度，但集體這一概念比較模糊，導致土地流轉過程中利益主體不明確，甚至各集體組織為了土地利益而產生了土地糾紛。除此之外，在現(xiàn)實中農村行政區(qū)劃發(fā)生了變化，導致很多農村在分離、合并過程中關于土地的權屬產生了爭議，例如“一地數(shù)包”、權利證明出現(xiàn)沖突等?！耙坏財?shù)包”主要是在家庭承包土地時因行政區(qū)劃變更而造成的。關于權利記載的問題，由于大部分土地賬簿是在承包初期制作的，且土地權利記載不清晰，地名叫法也不一致、不準確，因此權利記載出現(xiàn)了沖突。[7]早期的土地賬簿大部分是手寫記載，這也給部分不法分子隨意篡改信息留下了空間。當然，現(xiàn)實中也不乏農村集體經(jīng)濟組織漏發(fā)土地承包經(jīng)營權證以及承包土地私下流轉導致土地權屬不明的情況。

⒊缺乏完善的土地流轉制度。近幾年來，國家非常重視發(fā)展農村經(jīng)濟，而發(fā)展農村經(jīng)濟的重要途徑是農村土地流轉。雖然相關部門出臺了有關土地流轉的政策及指導意見，但是農村土地流轉仍然處于一種無序的狀態(tài)，究其根源在于缺乏完善的土地流轉制度， 當然，相關運作機制滯后也是原因之一。在土地流轉制度不完善的情況下，大部分農村土地都是農民之間進行自主流轉，在這種無序的流轉過程中往往會出現(xiàn)不簽訂流轉合同、口頭流轉或者簽訂合同不規(guī)范、不履行流轉登記備案手續(xù)、流轉收益無保障等現(xiàn)象，這已成為農村土地流轉過程中的巨大隱患。

（二）基層政府失當行為阻礙了農村土地流轉的進程

⒈政府越位。在農村土地流轉市場中，基層政府具有雙重身份：公共服務的提供者和土地流轉市場的監(jiān)管者?；鶎诱緫撌寝r民利益的代表者和農民利益的保護者，但隨著農村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，基層政府的公共利益性質開始逐步弱化?；诨鶎诱碾p重身份，其監(jiān)管要有度，倘若政府不對土地流轉市場進行管理，市場秩序必然紊亂；反之，政府若監(jiān)管過度甚至越位監(jiān)管，那么土地流轉市場將會成為政府謀取私利的工具。近幾年來，某些基層政府為了突出政績，追求土地流轉績效指標，往往不顧農戶利益而強行單方面進行土地流轉。此種行為完全違背了農戶自愿流轉的原則，嚴重損害了農民的利益。

如前文所述，農村土地流轉利益主體不明確，間接導致農村土地流轉陷入了困境?；鶎诱诹鬓D利益分配方面嚴重越位，在一定程度上阻礙了農村土地的有序流轉。

⒉政府錯位。根據(jù)布坎南提出的“公共選擇”理論，政府雖然是為了提供公共服務和產品而建立的，但在現(xiàn)實中卻并非總是代表公共利益，當政府在“公共人”和“經(jīng)紀人”這兩個角色發(fā)生沖突時，政府往往會運用所掌握的公權力來更改行為與規(guī)則，[8]以期獲得更大的利益?，F(xiàn)實中，一些基層政府部門在向農戶集中征收土地時，給予農戶的補償遠遠低于政府將土地出讓給受讓單位的價格，由此形成了明顯的價格差。顯然，基層政府在土地征收過程中增加了財政收入，但與此同時，農戶的利益卻受到了損害。換言之，一些基層政府通過征收土地的方式已成為土地的壟斷者和農民利益的損害者。

⒊政府缺位。為了確保農村土地可以依法、自愿、有效地流轉，政府要對農村土地流轉過程中的各個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督和管理。但在農村土地流轉過程中，基層政府對農村土地流轉的程序缺乏有效監(jiān)管，大部分農村土地流轉還處于一種人情行為階段，書面合同訂立條款不全面，合同程序不規(guī)范，土地流轉雙方的權利、責任、利益不明確，使農民利益受到了一定程度的損害。[9]

政府對土地流轉缺乏有效的事后監(jiān)督，在土地流轉后，不能做到及時有效跟進，使得土地用途發(fā)生了改變，一些耕地或者被用作建設用地，或者被荒廢，造成了土地資源的極大浪費。一些基層政府越權批地、未批先征、未批先用、零報整批、擅自改變土地用途、低價向企業(yè)供地以吸引投資等，違法行為極其嚴重。[10]由于對政府上述行為缺乏約束，在土地流轉過程中往往會出現(xiàn)一些暗箱操作現(xiàn)象；而對土地流轉沒有一套行之有效的監(jiān)管機制，又進一步侵害了農戶的利益。

（三）市場監(jiān)管不力

⒈流轉價格不統(tǒng)一、不合理。我國規(guī)制土地流轉的法律主要包括《土地管理法》《土地承包法》以及2005年施行的《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》。這些法律都沒有規(guī)定土地流轉的最低和最高價格，雖然各級政府根據(jù)各自行政區(qū)域內的情況制定了不同的規(guī)章制度，但我國目前還缺乏一套行之有效的土地流轉價格評估標準。在農村土地流轉過程中，農民對土地流轉的價格、標準和流轉手續(xù)等都不了解，使得其往往處于劣勢地位，在一定程度上造成了土地流轉的混亂。[11]

⒉缺乏公平、公正的交易平臺。雖然農村土地流轉規(guī)模在進一步擴大， 各種流轉政策、程序、原則等大量出臺，但受文化水平的限制，農戶難以充分地掌握和了解這些信息，嚴重阻礙了農村土地流轉的進程。我國農村土地流轉的法律制度不健全，信息不對稱，尚未建立完備的土地流轉服務咨詢中心和土地價值評估機構，在一定程度上導致了“要轉的轉不出去，要租的租不到”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當農民有意愿流轉土地時，卻不知道將土地流轉給誰，怎樣流轉，流轉程序和流轉價格如何確定；此時基層政府又不能滿足農民的需求，沒有及時建立土地流轉咨詢服務組織， 導致農民只能通過輿論來了解土地流轉進程并實施流轉，然而這些輿論大多都是對政策的曲解，并帶有強烈的傳統(tǒng)意識。[12]

三、三權分置格局下農村土地流轉政府監(jiān)管的建議

（一）做好事前監(jiān)管

⒈加強農村土地確權登記制度建設。農民離開農村進城并不意味著他們放棄了土地權益。農民非常清楚土地流轉可以獲得一定的收益，因而他們不會放棄相關的土地權益。而土地流轉的前提是產權明晰，否則，就無法進行土地產權交易，農民也就無法受益。

土地確權登記具有十分重要的價值，是國家確認和保護土地產權、維護土地產權交易安全的重要手段。在三權分置格局下，我國基層政府要分別對土地流轉過程中承包權和經(jīng)營權進行登記。土地確權登記是確認和保護土地產權的基本手段，土地確權登記對確認和保護土地產權、完善三權分置的土地產權結構具有十分重要的現(xiàn)實意義。要完善三權分置的土地產權結構，就必須在正確理解三權分置內涵的基礎上完善土地確權登記制度。土地確權登記，集體土地所有權登記是前提。這樣，農民才可以根據(jù)集體土地所有權來判定自己可以承包土地的范圍，也只有集體土地所有權邊界明晰，土地承包經(jīng)營權才可以進入確權登記程序。

在土地承包經(jīng)營權登記過程中，既要確認土地承包經(jīng)營權的歸屬，也要確認土地的位置、面積等，簡而言之，就是實現(xiàn)確權確地和權與物的無縫對接。根據(jù)土地承包方式的不同，登記可以分為家庭聯(lián)產承包登記和以其他方式承包登記兩種形式。

⒉健全流轉合同簽訂與登記備案制度。在三權分置的土地產權結構下，農戶可以對承包土地進行轉包、出租。為了保證農村土地流轉的有序進行，政府主管部門應密切關注農戶在流轉土地過程中是否簽訂了合同，簽訂的合同是否規(guī)范、合理、合法，是否到相關部門或者機構備案登記，以及簽訂合同雙方權利、義務是否落實，等等。[13]規(guī)范的土地流轉合同應該包括以下內容：⑴流轉主體，包括出讓人和受讓人的名稱、住址等；⑵流轉客體，包括流轉土地的位置、面積等；⑶流轉價格、支付方式；⑷轉讓期限以及起止時間；⑸流轉雙方的權利與義務；⑹違約責任及解決爭議的方法。政府主管部門應當制定農村土地流轉合同示范文本，供土地流轉當事人在訂立合同時參考。

⒊加大土地流轉政策宣傳力度，以加強引導。國家調整土地流轉政策是為了提高土地利用效率。為此，政府部門相關工作人員要認真領會政策要旨，當好宣傳員，將相關政策傳達給農戶。同時，政府部門相關工作人員應當及時聽取農戶反饋的意見并及時為其解惑答疑，使農戶切實領會農村土地流轉政策的內涵。在農戶全面了解土地政策的基礎上，加強引導，充分調動其積極性，以提高土地流轉規(guī)范程度，確保土地流轉合法、有序。

（二）做好事中監(jiān)管

⒈搭建公平、公正的土地流轉信息平臺。目前，因網(wǎng)絡技術在農村并未得到普及，農村土地流轉供求信息不暢，導致農村土地流轉效率低、成本高、糾紛多。因此，需要建立為土地流轉服務的中介機構，搭建土地流轉信息平臺。 中介機構可以收集有關土地流轉的土地出讓方和受讓方的信息，然后通過網(wǎng)絡傳遞和發(fā)布相關信息。政府有關部門應當對農村土地流轉過程中相關的事項提供必要的技術指導和法律咨詢服務，引導農戶將土地流轉給經(jīng)營大戶，改變以往散戶間土地流轉的狀況，構建有序化、市場化、組織化的土地流轉格局。

⒉確立土地價格標準，規(guī)范土地交易市場。目前，土地流轉市場不規(guī)范的一個重要因素是與流轉雙方切身利益相關的土地定價機制不健全。農村土地流轉的市場化要求發(fā)揮價值規(guī)律的作用，通過價格調節(jié)市場供求，達到資源優(yōu)化配置的目的。在我國當前農村土地流轉中，大部分土地都是農戶之間在自愿協(xié)商的基礎上自主定價。而如上文所述，農民掌握市場信息有限，極易在交易過程中遭受較大損失，得不到農地流轉帶來的收益。因此，各地政府應當因地制宜，結合本地區(qū)實際情況，建立一套易于操作的定價機制， 為當?shù)赝恋亓鬓D制定科學合理的價格參考標準，并及時跟蹤監(jiān)測土地市場流轉價格，從而更好地保障農戶的土地財產權益。[14]

⒊做好土地流轉檔案管理工作。加強農村土地產權檔案管理是保障土地流轉市場正常運行的重要條件，對于深化土地制度改革有著舉足輕重的作用。建立土地流轉檔案管理制度主要包括以下內容：一是檔案整理歸檔。設立土地流轉檔案管理部門，在土地流轉后及時將相關資料整理歸檔。歸檔的文件材料應當包括流轉土地的位置、面積、土地產權、土地使用狀況、流轉價格、期限、土地承包經(jīng)營權登記表等。二是檔案保管。土地流轉檔案保管需設置相應的檔案庫房，確保檔案的完整與安全，并定期對檔案進行核對檢查。

（三）為土地轉讓方和受讓方做好服務，加強事后監(jiān)管

⒈為失地農戶做好服務。土地流轉后最為重要的一個問題是失地農戶的生存問題。對此，政府應當承擔更多的責任和義務，充分履行社會管理和公共服務職能，為農村土地流轉后的失地農民提供保障。一是應當加強對失地農民的再就業(yè)培訓，在提高失地農民從業(yè)能力的同時拓寬就業(yè)渠道和就業(yè)領域。二是政府應采取對進城務工的失地農民給予經(jīng)濟補助的方式幫助其進城落戶，支持和幫助農戶自主創(chuàng)業(yè)。

失地農戶不僅包括能夠重新學習技能再就業(yè)的人群，還包括一些基于年齡和身體素質等原因無法再就業(yè)的人群。后一類人群主要是老弱病殘等弱勢群體，土地流轉獲得的收益并不能完全保障其基本生活。因此，在土地逐漸弱化其保障功能時，政府應當建立健全社會保障體系，對后一類群體做好特殊保障工作，解決其最基本的生存問題，同時提高醫(yī)療衛(wèi)生保障水平，為其減少后顧之憂。

⒉為土地受讓方做好服務。政府應引導農戶將土地流轉到大型土地經(jīng)營者手中，促進土地規(guī)?；?jīng)營，提高土地利用率?，F(xiàn)在大型農業(yè)生產經(jīng)營者關注的問題有以下幾方面：一是交通，二是農業(yè)用水，三是技術，四是農產品銷路。政府應當對流轉后土地集中經(jīng)營地區(qū)的周邊道路進行維修和擴建，以有利于大型農業(yè)機械的運作；政府可以進一步修建水渠和小型水庫，以便利農業(yè)儲水，保障農業(yè)生產用水；政府科技部門應該為大型農業(yè)生產經(jīng)營者提供技術支持，譬如灌溉知識、種植技術、農產品的儲存和運輸、禽畜防疫、良種改造等。規(guī)模化生產的一個重要問題是銷路，因此，政府應做好市場調研工作，為規(guī)?；N植提供指導，為農產品找到銷售渠道，避免因農產品供需失衡造成經(jīng)濟損失。此舉能夠消除土地受讓方的后顧之憂，擴大土地流轉規(guī)模，促進農村土地流轉。

⒊妥善處理土地流轉糾紛。在土地流轉過程中，失地農戶相對于受讓“大戶”一直處于弱勢地位， 所以，在土地流轉之后土地出讓方和受讓方之間出現(xiàn)的糾紛中，大多是由于當初訂立合同時土地出讓方對于某些條款理解不當，或者當時流轉標的土地界線不明，失地補償未能給付到位等原因引起的。[15]對此，政府應當妥善處理土地流轉過程中產生的糾紛，建立土地流轉承包經(jīng)營與轉讓仲裁機構，積極探尋多元化的糾紛解決機制，有效發(fā)揮司法救濟的作用，及時調解糾紛。我國土地流轉糾紛的法律解決機制是多元化的，主要有當事人平等協(xié)商、村委會或基層政府調節(jié)、農村土地承包仲裁機構仲裁和向法院提起訴訟這四種方式。[16]因此，應當充分認識不同救濟方式的利弊所在，揚長避短，建立多種救濟方式相互配合的多元化、立體化的土地流轉糾紛救濟體系。

土地流轉的目的是提高土地利用率、促進農業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化， 政府作為農村土地流轉的監(jiān)管者，應當加強農村土地流轉制度建設，使農村土地得到有序、規(guī)范、合理流轉。

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[16]中華人民共和國農村土地承包法[Z]第51條.

（責任編輯：高 靜）