反腐國際司法合作的實踐與思考

周楠生+戴紀鋒

摘要：嚴懲腐敗犯罪嫌疑人攜款外逃是我國反腐工作的重點任務之一。我國司法執(zhí)法機關近年來不斷加強反腐國際司法合作，綜合運用引渡、緝捕、遣返、勸返、追訴合作等方式開展跨國追逃、追繳犯罪所得和調查取證工作，取得了突出成效，也積累許多典型案例。在總結成功經(jīng)驗的同時，有必要分析實踐中存在的問題和障礙，為拓展反腐國際司法合作優(yōu)化路徑選擇。

關鍵詞：反腐敗 跨國追逃 跨國追贓 國際司法合作

針對我國腐敗犯罪嫌疑人攜款潛逃出國境形勢日益嚴峻的突出問題，黨中央審時度勢地提出加強反腐國際司法合作，嚴懲貪官攜款外逃的要求，部署開展了國際追逃追贓“天網(wǎng)”行動，取得了突出的工作成效，引起國際社會的高度關注。本文將以典型案例為樣本，總結分析我國反腐國際司法合作的成功經(jīng)驗與存在問題，并提出加強反腐國際司法合作的路徑選擇。

一、我國反腐國際司法合作的實踐

國際刑事司法合作是反腐國際合作的最重要途徑。截至2015年底，中國已與68個國家和地區(qū)簽署了刑事司法協(xié)助條約，與44個國家締結了引渡條約。我國還加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等多邊國際公約。這些條約、公約是我國開展國際刑事司法合作的主要法律依據(jù)。從我國司法實踐看，國際刑事司法合作主要包括跨國追逃、跨國追贓和跨國調查取證三項內容。

（一）跨國追逃

目前開展跨國追逃的主要方式為引渡、緝捕、遣返、勸返以及追訴國際合作。

1.引渡。即一國應別國的請求將躲避在本國境內的被告人或被判刑人移交給對其擁有管轄權的請求國。[1]如2015年2月我國公安機關在意大利執(zhí)法機構的協(xié)作配合下，將外逃意大利10年之久的經(jīng)濟犯罪嫌疑人、原河北某證券公司工作人員張某依法引渡回國。

2.緝捕。國外緝捕通常需要在公安部、外交部及駐外使館的協(xié)調配合下，與逃犯發(fā)現(xiàn)地國家的司法執(zhí)法部門進行通力合作。例如，“百名紅通”10號逃犯裴健強、39號逃犯付耀波、41號逃犯張清曌就是通過這種方式從國外緝捕歸案的。

3.遣返。即一國以非法移民、非法入境等為由將外國人遣送至對其進行刑事追訴的國家。由于遣返在客觀上形成與引渡相同的結果，所以也被稱為“事實引渡”。[2]以遣返非法移民、非法入境的方式達到引渡的目的是實踐中采用較多的手段。[3]例如，廣東省人民檢察院偵查的開平中行許某某、余某某、許某某貪污公款4.82億美元一案，三人案發(fā)后逃往美國。我國司法部首次依據(jù)《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》請求美國司法執(zhí)法機構對這三名逃犯緝捕和遣返。經(jīng)過多次談判、交涉和提交線索、證據(jù)，最終促成美方啟動刑事追訴程序，其中余振東認罪并自愿接受遣返。這是第一個由美方正式移交中方的外逃腐敗犯罪嫌疑人。[4]在雙方國家沒有引渡條約的情況下，運用遣返程序比較務實，近年來另一典型案例就是新加坡根據(jù)其國內法將我國逃犯李華波遣返回中國。當然，根據(jù)國際公約和一些國家移民法的規(guī)定，有兩種情況不得將任何人遣返回國：一是被遣返回國后可能因種族、宗教、政治見解等原因受到迫害的；二是被遣返回國后可能遭受酷刑或刑訊逼供的。[5]我國一些逃犯就是利用這些規(guī)定，慌稱回國可能受“迫害”、“酷刑”，企圖達到不被遣返目的。[6]廈門特大走私犯賴昌星出逃加拿大，遣返問題歷經(jīng)艱難、糾纏多年才有結果就是此原因。[7]

4.勸返。即辦案單位根據(jù)有關法律規(guī)定和刑事政策，采用各種方式和途徑規(guī)勸外逃人員自愿回國投案自首。勸返的前提是逃犯自愿配合，實踐中最有效方式是采用“壓、勸結合”的策略。一方面與逃犯所在國司法執(zhí)法機構開展合作，對逃犯施加司法威懾力，擠壓其生存空間；另一方面對其加強思想疏導和攻心戰(zhàn)，說服其主動投案。例如，廣東省人民檢察院辦理的“百名紅通”逃犯常征案，與加拿大執(zhí)法機構進行合作，由加方對常征啟動簽證逾期逗留的行政聽證程序。面對即將敗訴并被驅逐出境的壓，常征最終接受勸返回國自首。據(jù)統(tǒng)計，“百名紅通”逃犯中超半數(shù)是經(jīng)勸返回國自首。實踐證明，有效的勸返不僅意味著我國司法機關追逃、追訴成功，而且操作程序簡單、便捷，又節(jié)約司法成本。

5.追訴國際合作。即由我國司法機關向逃犯所在國司法機關提供逃犯觸犯該國法律的犯罪證據(jù)，由其依據(jù)本國法律對其緝捕和追訴。[8]潛逃的腐敗犯罪嫌疑人大多通過洗錢等方式跨國轉移犯罪資產，通過虛假身份等欺騙手段騙取逃往國的簽證、永久居留權等，因此，所在國可根據(jù)其國內法對其提起刑事訴訟。[9]通過追訴國際合作，既可為國際追逃創(chuàng)造條件，也可以有效地開展國際追贓工作。[10]

（二）跨國調查取證

1.調查取證方式的選擇。國際刑事司法協(xié)助中傳統(tǒng)的調查取證方式是“委托調查取證”。例如，2014年廣東省檢察機關在偵查一宗受賄案中發(fā)現(xiàn)兩名行賄人為日本國民，遂報請我國司法部向日本法務省提出司法協(xié)助請求。日方依據(jù)請求，詢問兩名行賄人并調取3千多頁的證據(jù)材料移交我方，確保順利辦結該案。但是，委托調查取證中被請求方通常是機械地按照請求方的提綱操作，調查取證的完整性、邏輯性自然有欠缺。為解決之一問題，國際司法合作實踐引入了“派員調查取證”制度。例如，2010年廣東省人民檢察院與新加坡貪污調查局通過跨國調查取證合作，成功辦理我國南方航空公司工作人員跨國收受新加坡WAA公司賄賂案。雖然我國與新加坡未簽署刑事司法協(xié)助條約，但廣東省人民檢察院與新加坡貪污調查局按照互惠原則達成合作共識，雙方同意互派辦案人員入境進行情報交換、協(xié)助調取書證、詢問行賄人和證人等，達到了互利共贏的司法效果，合力打擊了跨國商業(yè)賄賂犯罪。

2.遠程視頻聽證的運用。遠程視頻聽證，是指請求國司法機關在本國境內，通過通訊衛(wèi)星等電子傳送和視像播放系統(tǒng)，連線處于被請求國境內的證人、鑒定人等，對他們進行詢問并聽取他們的回答。此方式使處于不同國度的調查人員和被詢問人員通過視頻系統(tǒng)面對面地進行談話，甚至進行直接的庭審活動，實現(xiàn)了調查或庭審活動的直接性和直觀性，也免于國際旅行勞頓和復雜手續(xù)。

（三）跨國追繳犯罪所得

1.犯罪所得的追回方式。一是直接追回。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，腐敗案件中被告人在逃的情況下，被害人（在資產轉移地）可以提起單獨的民事訴訟，就被告人侵權給他造成的損害要求民事賠償；如果被害人無法確定，國家可以代為提起民事訴訟。這種方式無須經(jīng)過國際司法協(xié)助。前述的開平中行案，中國銀行就是以原告身份在香港、美國等地法院分別對許超凡、余振東、許國俊提起多個民事訴訟，請求判決三人返還侵吞的中國銀行資產，最終均勝訴，挽回經(jīng)濟損失數(shù)億人民幣。二是間接追回。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定，締約國可依據(jù)本國法律或者執(zhí)行另一締約國法院發(fā)出的沒收令，對被轉移到本國境內的腐敗犯罪所得進行沒收后，再將其返還給另一締約國。但是，到目前為止，通過國際合作追回腐敗資產的成功案例不多，主要是因為面臨兩大困難：一是跨國追贓通常要經(jīng)過幾個復雜的調查證實階段；二是世界金融體系的改變使得腐敗分子轉移和隱藏其非法所得變得非常容易和便捷，而且一些國家的銀行保密法限制了腐敗犯罪資產的調查工作。

2.犯罪所得分享和司法協(xié)助費用補償。雖然世界各國都有打擊跨國犯罪的義務，但打擊犯罪所需的巨額開支眾所周知，因此有些國家采取分享腐敗資產的方式。隨著反腐國際司法合作的不斷加強，我國逐漸以更為開放、更具長遠的全球性視野來處理跨國追逃追贓問題，基本同意與他國分享腐敗資產，以進一步遏制貪官攜款出逃。2016年9月22日，中國政府與加拿大政府簽署《中加關于分享和返還被追繳資產的協(xié)定》，這是我國在追繳犯罪所得領域對外締結的首個專門協(xié)定，也是我國在國際追逃追贓方面取得的“一個里程碑”式的重大進展，為我國反腐國際司法合作實踐奠定了更堅實的基礎。

二、反腐國際司法合作存在的主要問題與障礙

（一）國家間意識形態(tài)等差異所形成的障礙

首先，國際刑事司法合作往往會受到國家間政治關系的影響，尤其體現(xiàn)在引渡合作的困難上，嚴重制約了打擊跨國腐敗犯罪的司法合作。其次，意識形態(tài)和人權觀念的沖突對國家間開展國際刑事合作也有一定影響。意識形態(tài)接近的國家，相互的溝通、協(xié)助比較順暢些；反之，則顯得更加艱難。第三，法律制度差異也是重要影響因素。不同國家對拒絕引渡理由的不同理解以及繁瑣的審查程序，使得本應是追逃主要形式的引渡合作成功率很低。在犯罪資產追回方面，由于國家間法律體系的差異、國際金融體系不透明等原因，能成功追回被轉移的腐敗資產的比例還較低。

（二）引渡合作受等方面因素的制約

目前，我國與外逃貪官相對集中的美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等尚未建立雙邊引渡條約關系，而美國、加拿大持“條約前置主義”的態(tài)度，即把存在雙邊引渡條約作為向請求國提供引渡合作的前提條件。而且，就是有雙邊引渡條約，還要遵循 “死刑犯不引渡”、“本國居民不引渡”、“政治、軍事犯罪不引渡”等國際規(guī)則。比如，逃犯已經(jīng)取得被請求引渡國的永久居留權或國籍，被請求引渡國往往依據(jù)“本國居民不引渡”原則予以拒絕?！八佬谭覆灰伞痹瓌t也經(jīng)常導致我國提出的引渡請求被有關國家所拒絕。況且在同意引渡合作的情況下，引渡個案也需被請求國的司法、外交機構經(jīng)過長時間復雜的審查批準程序，個案進展和結果難以把控。

（三）遣返、緝捕的適用范圍有限

遣返、緝捕適用的現(xiàn)實情況很復雜。一是逃犯持有效護照出境，簽證到期前會找理由續(xù)簽；或是提前通過非法手段騙取合法護照，然后申請其他國家簽證，這樣可以不斷地在不同國家之間輾轉逗留；二是美國、加拿大等國家并不依據(jù)國際紅通緝捕并遣返逃犯；三是有些逃犯簽證到期時以申請政治避難為由拖延在外停留，而美國、加拿大對政治避難的申請條件較寬松，一旦申請則要經(jīng)過長達數(shù)年的審查程序（如賴昌星案）。

（四）追訴國際合作對請求方有多方面要求

追訴國際合作是目前我國司法機關對已獲得外國永久居留權或國籍的逃犯采取的最常用方式。但是，要進入跨國追訴程序，首先需要我方提供線索并初步證明逃犯違反了所在國法律（如洗錢、偽造身份移民等），而且依其國內法屬于追訴期內；其次，外方啟動追訴程序復雜、時間長；第三，如果追訴成功，對凍結的犯罪資產還涉及到資產的分享問題。最大的困難是，一些逃犯作案手法隱秘，多數(shù)通過地下錢莊、攜帶現(xiàn)金等方式轉移贓款，很難從銀行資金鏈條收集到可證明逃犯跨國洗錢的證據(jù)。

（五）官方合作的勸返必須以逃犯自愿配合和外方同意協(xié)助為條件

官方合作下的勸返，需要我方提交線索材料與逃犯所在國司法執(zhí)法機關，由其審查同意后再征求逃犯是否愿意配合。外方可轉達我方的勸返意見，也可安排我方辦案人員入境勸返，前提是逃犯自愿配合?？墒?，一些逃犯明知自己罪行嚴重，考慮到回國可能被判處重刑而不愿配合。

（六）國際追逃追贓需耗費大量的時間和司法成本

辦理一宗跨國追逃追贓案件，在國內層面需要經(jīng)過自下而上多個部門的流轉審批環(huán)節(jié)；在國際層面需要跟外方進行多回合磋商、提交證據(jù)等，每宗案件耗時1年甚至好幾年的情況是常態(tài)，由此也花費大量的司法成本。但是，我國《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人的法定羈押期限最長為7個月，偵查部門在國際司法合作未有成效的情況下，只能在期限內就查清的部分犯罪事實移送起訴，無疑影響了全案的查辦效果。

三、加強反腐國際司法合作的路徑選擇

（一）加強合作，參與制定國際司法合作規(guī)則

主動參與國際社會締結司法合作的雙邊、多邊機制和規(guī)則，是為懲治跨國犯罪奠定國際合作基礎的關鍵。我國外事部門、司法執(zhí)法機關應當加強務實的司法交流合作，堅持在平等、互信、互利、互惠基礎上積極與外國有關機構進行溝通、磋商、談判，推動簽署、締結更多的刑事司法合作機制和合作規(guī)則。要充分發(fā)揮我國日益提升的國際社會影響力，爭取更多的話語權，注重將合作實踐中的創(chuàng)新做法（如官方合作的勸返）以及如何排除合作障礙等列入締結雙邊刑事司法協(xié)助條約的重點。

（二）遵守國際規(guī)則，發(fā)揮司法機關的職能作用

國際追逃追贓要最終取得成效，必須按照國際司法合作規(guī)則開展務實合作。美國、加拿大等國法律規(guī)定，司法部是對外開展刑事司法合作的主體，并確立了檢察官主導司法合作的原則，警務合作或國際刑警渠道是司法合作的輔助手段。美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國駐華使館還派駐司法聯(lián)絡官或警務聯(lián)絡官，負責與中國開展司法執(zhí)法合作事務。我國應當遵循國際司法合作規(guī)律和慣例，著重強化司法機關的國際司法合作職能，并輔之以外交途徑和警務合作渠道。同時，可借鑒他國的先進經(jīng)驗，向主要西方國家派駐司法聯(lián)絡官和警務聯(lián)絡官，以拓展合作渠道、提高合作效率。

（三）講究合作策略，國際追逃、追贓并重推進

對每一宗國際追逃追贓個案都必須根據(jù)不同的情況選擇不同的策略，靈活運用國際追逃追贓方式，達到以追逃促追贓、以追贓助追逃的目的。對貪官攜款潛逃，符合違法所得沒收程序的應盡快啟動，依據(jù)我國法院的有效裁決，及時請求外國司法機構協(xié)助追繳被逃犯非法轉移的犯罪資產，既挽回國家經(jīng)濟損失，又鏟除逃犯及其親屬在國外賴以生存的經(jīng)濟基礎，為推動追逃創(chuàng)造更有利的條件。

（四）加強機構建設，充實國際司法合作的工作力量

要針對我國目前專司國際司法合作的機構和工作力量仍較薄弱的情況，強化機構建設，充實工作力量。尤其要突出國際司法合作專業(yè)性強的特點，充實既熟悉國內法律又通曉外語、外國法、國際司法合作規(guī)則的骨干人才，為開展國際司法合作奠定堅實的基礎。

注釋：

[1]參見黃風：《關于建立我國引渡制度的幾個問題》，載《政法論壇》1998年第2期。

[2]參見黃風：《境外追逃的四大路徑》，http：//opinion.people.com.cn/GB/16216232.html，訪問日期：2016年9月12日。

[3]參見黃風：《當前國際刑事司法合作的若干熱點問題》，載《刑法評論》2004年第4期。

[4]參見黃風：《國際刑事司法合作的規(guī)則與實踐》，北京大學出版社2008年版，第231頁。

[5]參見王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律適用問題分析》，載《昆明理工大學學報（社會科學版）》2008第7期。

[6]同[2]。

[7]參見陳雷：《賴昌星遣返事件中的國際司法合作》，載《檢察日報》2006年6月12日。

[8]同[2]。

[9]參見杜邈：《反腐敗國際刑事司法協(xié)助的新趨勢》，載《法治研究》，2012第12期。

[10]同[2]。