政府間財政關(guān)系改革思考

申紅

政府間財政關(guān)系，是指在財政體制上劃分各級政府之間財政管理權(quán)限的根本制度，規(guī)定了各級政府籌集資金以及支配使用資金的權(quán)力、范圍和責(zé)任。作為確定政府職能和公共資源配置方式的體制性安排，政府間財政關(guān)系改革是經(jīng)濟(jì)體制改革最重要的組成部分之一，反映了國家權(quán)力在各級政府間縱向配置的狀況。合理界定各級政府間財政關(guān)系，是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

一、政府間財政關(guān)系改革概述

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，我國政府間財政關(guān)系進(jìn)行了多次重大改革，取得了令人矚目的成效。但隨著形勢的不斷發(fā)展變化，一些矛盾和問題也逐步顯現(xiàn)出來，各級政府間的財權(quán)事權(quán)劃分存在的不合理、不清晰、不規(guī)范等問題逐漸顯露，現(xiàn)行體制已經(jīng)不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的要求。如何深化政府間財政關(guān)系改革是當(dāng)前亟需研究解決的問題。

（一）改革歷程

1978年以前。計劃經(jīng)濟(jì)的資源配置方式及其決定的政府間財政關(guān)系。這一階段資源配置方式，是國家通過分配實物計劃指標(biāo)來指揮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，與之相適應(yīng)，政府間財政關(guān)系的特點是：財政高度集中在中央，財政實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的框架。

1978年至1993年?！半p軌制”的資源配置方式及被動適應(yīng)的政府間財政關(guān)系。這一階段聯(lián)產(chǎn)承包制等改革率先在農(nóng)村啟動，一定程度上改變了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資源配置方式；以“雙軌制”為特征的價格改革拉開序幕，對國有企業(yè)實行“利改稅”、“撥改貸”等稅制改革，相應(yīng)地，財政實行地方向中央包干，“分灶吃飯”、財政“大包干”等體制打破了原來財政“統(tǒng)收統(tǒng)支”的局面。這一時期財政體制頻繁變動，是由于在原有資源配置方式改變后，政府間財政關(guān)系處于被動適應(yīng)的結(jié)果。

1994年以后。市場資源配置基礎(chǔ)的建立及相應(yīng)的政府間財政關(guān)系。黨的十四大提出了“市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，從1994年起進(jìn)行以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的一系列改革。在這一系列經(jīng)濟(jì)體制改革中，財稅體制改革處于中心地位，主要任務(wù)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財政稅收體制，核心是統(tǒng)一稅制、實行中央與地方分稅制。分稅制改革的主要內(nèi)容可以概況為“三分、一返還、一轉(zhuǎn)移”，即分權(quán)、分稅、分級管理、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。一是劃分中央與地方事權(quán)。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交等所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展等所需支出。二是劃分中央與地方收入。將稅種劃分為中央稅（關(guān)稅、消費稅等）、中央與地方共享稅（增值稅、所得稅、資源稅等）、地方稅（營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、契稅、土地增值稅等）。三是分設(shè)中央和地方兩個稅務(wù)機(jī)構(gòu)。中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收中央稅、共享稅，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收地方稅。四是建立中央財政對地方稅收返還制度。按改革基期年中央從地方凈上交的增值稅和消費稅收入核定稅收返還基數(shù)，每年遞增返還。五是建立中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。

值得一提的是，在當(dāng)時的條件和情況下，1994年分稅制改革的重點是建立堅實、穩(wěn)定的財政收入基礎(chǔ)，通過提高“兩個比重”（財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重、中央財政收入占財政收入總額的比重），適當(dāng)增加中央財力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。因此，對事權(quán)劃分等問題，當(dāng)時基本沒有觸動，后來才逐步推進(jìn)。

（二）改革成效

1994年實施的分稅制改革，是新中國成立以來政府間財政關(guān)系領(lǐng)域力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新，形成了既符合我國國情，又適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政府間財政關(guān)系框架。增強(qiáng)了財政實力，“兩個比重”顯著提高，中央宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)（財政收入占GDP的比重從1993年的12.6%提高到2016年的21.4%，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%提高到2016年的45.4%）。建立了適合中國現(xiàn)階段發(fā)展需要的稅制體系，促進(jìn)了依法治稅。推動了基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)了社會公平和正義。強(qiáng)化了市場配置資源的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。增強(qiáng)了地方政府加強(qiáng)收支管理的主動性和自主性。

（三）存在問題及原因

當(dāng)前存在的主要問題：一是政府間事權(quán)和支出職責(zé)劃分不明。一些應(yīng)該中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方；中央與地方的職責(zé)重疊，共同管理事項較多，造成職責(zé)不清。二是政府之間收入劃分不盡合理。中央與地方間的稅種劃分有待完善；政府性基金等非稅收入沒有納入政府間財政關(guān)系調(diào)整的范圍。三是政府間轉(zhuǎn)移支付有待完善。一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小，專項轉(zhuǎn)移支付范圍較大，專款配套政策多，加重地方財政負(fù)擔(dān)。四是省以下財政體制不健全。

上述問題原因：一是憲法的約束。憲法對各級政府的事權(quán)劃分只做了模糊性表述，未作出系統(tǒng)和明晰的規(guī)定。二是行政性分權(quán)的約束。目前政府間事權(quán)劃分是上下對口，上面發(fā)布政策，下面對口執(zhí)行，最終都壓到基層政府，即所謂“上面千根線，基層一根針”。這與政府間職能劃分的行政性分權(quán)傳統(tǒng)密切相關(guān)。三是政府與市場邊界模糊，政府職能“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象依然存在，影響了政府間財政關(guān)系改革的推進(jìn)。

二、政府間財政關(guān)系改革重點

劃分政府間財政關(guān)系，應(yīng)按照激勵相容性原則進(jìn)行，否則容易造成經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的低效率。對一項活動只是一個地方受益或受損，這個事情交給地方管理。如果是跨區(qū)域的，由更高的區(qū)域級別政府管理。由于地方政府熟悉基層，能掌握更為真實、準(zhǔn)確的信息，所以對信息處理復(fù)雜、可能造成信息不對稱的事項，應(yīng)由地方政府管理。

當(dāng)前深化我國政府間財政關(guān)系改革應(yīng)把握好以下重點：

（一）科學(xué)配置資源

政府間財政關(guān)系改革的主線和根本落腳點是資源配置。財政管理體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的交匯點，進(jìn)行了多次重大變革，并與價格改革、國有企業(yè)改革等各領(lǐng)域改革相配合，推動了我國經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。政府間財政關(guān)系改革涉及的問題很多，幾乎涉及各個方面利益關(guān)系的調(diào)整，但改革的主線和根本落腳點仍是資源配置問題。從30多年來的改革歷程可以清晰地看出：資源配置方式是政府間財政關(guān)系的首要影響因素，政府間財政關(guān)系的安排必須與資源配置方式相適應(yīng)。深化政府間財政關(guān)系改革，其根本出發(fā)點應(yīng)是：進(jìn)一步優(yōu)化公共資源配置，提高資源配置效率，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，通過深化政府間財政關(guān)系改革，使政府間職責(zé)的劃分、稅收權(quán)利與收入的分配等，都要遵循市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯，更好地促進(jìn)資源合理配置。政府要從直接配置資源的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)市場秩序、促進(jìn)市場發(fā)揮作用的角色，為企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境，為個人提供均等化的公共服務(wù)。

（二）合理界定政府與市場邊界

從當(dāng)前“分稅制”財政體制運(yùn)行中日益暴露出一些矛盾和問題看，政府與市場的邊界仍然較為模糊，政府職能“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象依然存在，是影響我國政府間財政關(guān)系的主要矛盾。政府職能轉(zhuǎn)變的步伐決定著財政管理體制改革的空間。為此，要合理界定政府與市場的邊界，為進(jìn)一步完善政府間財政關(guān)系奠定基礎(chǔ)，要從加快實現(xiàn)非自然壟斷行業(yè)的自由進(jìn)入、增強(qiáng)政策的科學(xué)性和慎密性，在收入分配方面財政要發(fā)揮更加積極的作用，進(jìn)一步合理界定政府與市場的邊界。

（三）正確劃分事權(quán)

事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。在“分稅制”改革中，因客觀條件約束，政府間事權(quán)劃分基本沿襲了1993年以來中央與地方事權(quán)劃分的格局。下一步改革中合理劃分政府間事權(quán)是改革的基本方向、也是改革的重點和難點。受制于行政管理體制等相關(guān)領(lǐng)域改革的影響，合理界定中央與地方政府間事權(quán)關(guān)系需要一個長期、漸進(jìn)的過程。在目前情況下可考慮先確定政府間支出責(zé)任的劃分。支出責(zé)任是政府承擔(dān)運(yùn)用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。在深化改革的過程中，可考慮在合理劃分政府職能范圍的基礎(chǔ)上，遵循成本效率、基層優(yōu)先等原則，先行明確劃分各級政府之間的支出責(zé)任。對于屬于中央政府的事務(wù)（如國防、武警、外交、氣象、地震等），相關(guān)支出責(zé)任由中央財政承擔(dān)。對于屬于中央和地方共同負(fù)擔(dān)的事務(wù)（如教育、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生、機(jī)場、港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），進(jìn)一步細(xì)化明確為主一方的管理職責(zé)，從而落實大部分支出責(zé)任的承擔(dān)者。

（四）調(diào)整收入劃分

在堅持以調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任劃分為改革基本方向的前提下，要對政府間收入劃分進(jìn)行必要的調(diào)整，這是完善政府與市場關(guān)系的重要內(nèi)容。事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整以后，收入劃分也需要做相應(yīng)調(diào)整，以保障各級政府的財力需求。從目前稅制改革看，“營改增”的全面實施，已經(jīng)拉開了新一輪稅制改革的大幕，為政府間收入劃分的適度調(diào)整做了準(zhǔn)備。下一步增值稅改革的深化、企業(yè)所得稅和個人所得稅的轉(zhuǎn)型，以及地方稅體系的構(gòu)建，將成為政府間收入劃分改革的重點。

三、政府間財政關(guān)系國際經(jīng)驗

縱觀世界各國政府間財政關(guān)系，因政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會發(fā)展歷史等因素的差異，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間、單一制國家與朕邦制國家之間，具有不同特征及可借鑒經(jīng)驗。

（一）聯(lián)邦制國家

美國、德國等的政府間財政關(guān)系，國家憲法對聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府間的財權(quán)、事權(quán)劃分予以了明確規(guī)定。主要有兩種形式：一是列舉中央財權(quán)事權(quán)，其余為地方財權(quán)事權(quán)。美國是采取這種方式的典型國家。在美國，聯(lián)邦、州、地方三級政府有著明確的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，各級政府之間沒有行政隸屬關(guān)系。同時，美國憲法對稅權(quán)進(jìn)行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，各級政府都有自己的主體稅種。二是列舉中央財權(quán)事權(quán)和共同的財權(quán)事權(quán)，其余為地方財權(quán)事權(quán)。德國、俄羅斯等國均采用這種方式。在德國，實行聯(lián)邦、州、地方三級管理，各級政府職責(zé)的劃分非常明確，除了法律規(guī)定的聯(lián)邦行政權(quán)事項外，其余事項均歸屬州。憲法同時對聯(lián)邦和州的共同事權(quán)作了規(guī)定，但財政立法權(quán)相對集中于聯(lián)邦，州只能在聯(lián)邦立法之外行使立法權(quán)，地方基本沒有稅收立法權(quán)，而稅收征管權(quán)比較集中在州政府。

（二）單一制國家

相對于聯(lián)邦制國家憲法中明確的列舉方式，單一制國家憲法關(guān)于政府間財政關(guān)系的規(guī)定相對較少，且很多規(guī)定都是偏重于原則性，在具體內(nèi)容上相對簡單。如英國、法國、日本等國的政府間財政關(guān)系，地方政府的權(quán)力由中央政府的立法機(jī)關(guān)以普通法律的形式授予，憲法并未明確劃分中央與地方的權(quán)力，而是原則性地規(guī)定主權(quán)屬于全體人民，權(quán)力需要進(jìn)行政府層級性合理劃分，地方政府的權(quán)力主要來自中央政府的授予。

四、政府間財政關(guān)系改革對策建議

2016年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了改革的指導(dǎo)思想、總體要求和改革內(nèi)容。結(jié)合上海市市區(qū)兩級政府間財政關(guān)系改革實際，提出如下建議：

（一）做好市區(qū)兩級政府間財政關(guān)系改革預(yù)案研究

隨著我國財政管理體制改革思路的不斷清晰，中央與地方政府間財政關(guān)系改革將加快推進(jìn)，本市市區(qū)兩級政府間財政關(guān)系改革也將隨之推進(jìn)。為此，要密切關(guān)注改革新動向，結(jié)合本市實際，開展前瞻性研究，重點是兩個方面：一是事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，盡快著手理順市級和區(qū)級之間的事權(quán)和支出責(zé)任，明確各自支出責(zé)任的劃分，做好改革的協(xié)調(diào)、銜接準(zhǔn)備工作，為推進(jìn)改革奠定基礎(chǔ)；二是地方稅體系的構(gòu)建，重點關(guān)注和研究分析稅制改革對本市財政收入的影響，為及早夯實稅源基礎(chǔ)、培育新的增長點做好政策儲備。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

按照“優(yōu)化公共資源配置，提高資源配置效率”的要求，在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的前提下，進(jìn)一步調(diào)整財政支出政策，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，減少對一般性競爭領(lǐng)域的投入，對公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入要增加。要加強(qiáng)對現(xiàn)有支出政策的評估，守住公共性，越位的、不該管的要退出來，放給市場；缺位的，要及時補(bǔ)位，按照公共性的原則建立好的機(jī)制，進(jìn)一步加大對民生領(lǐng)域的投入，向薄弱環(huán)節(jié)、弱勢群體和基層傾斜，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理

建立科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，使預(yù)算更合理、更公開透明，是推進(jìn)財政管理體制改革的基礎(chǔ)性工作。要進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革、國庫單一賬戶改革、政府采購制度等預(yù)算管理制度改革，推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告編制工作，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價和信息公開等各個環(huán)節(jié)，對政府預(yù)算管理制度進(jìn)行改革，建立起“編制有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束、績效有考評”的科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，為進(jìn)一步深化財政職能作用、推進(jìn)財政管理體制改革奠定堅實基礎(chǔ)。