中期財(cái)政規(guī)劃編制管理淺探

汪青松

中期財(cái)政規(guī)劃是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。黨的十八屆三中全會(huì)和預(yù)算法要求“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部發(fā)文明確實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。近年來，各省市貫徹落實(shí)國(guó)家要求，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理、逐步開展了中期財(cái)政規(guī)劃編制的實(shí)踐。中期財(cái)政規(guī)劃是財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。中期財(cái)政規(guī)劃不是一般意義上的規(guī)劃，而是深化預(yù)算管理改革、提升政府治理能力的重要舉措。本文對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃編制進(jìn)行探討。

一、中期財(cái)政規(guī)劃管理的意義

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，能夠促進(jìn)財(cái)政收支由年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向跨年度周期性預(yù)算平衡，提高年度預(yù)算的可執(zhí)行性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。自上世紀(jì)80年代以來，世界上大多數(shù)國(guó)家相繼開展了以實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃為主要模式的預(yù)算管理體制改革。按照中央改革部署，財(cái)政部提出要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度，對(duì)于更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃有助于提升政府決策的有效性

中期財(cái)政規(guī)劃把中長(zhǎng)期的政府戰(zhàn)略目標(biāo)和政策體現(xiàn)到預(yù)算之中，從時(shí)間和空間上拓展了以部門預(yù)算為核心的預(yù)算編制方式，使政府要辦的事與要花的錢得到前瞻性更高的匹配。因此，中期財(cái)政規(guī)劃改革，有助于推動(dòng)政府決策方式從以年度為主轉(zhuǎn)向年度與中長(zhǎng)期的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的平衡。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃有助于提升政府風(fēng)險(xiǎn)防范能力

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反映并制約經(jīng)濟(jì)。作為一種公共風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)通常會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府治理的核心能力是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力。中期財(cái)政規(guī)劃是提升政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力的重要基礎(chǔ)，通過建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的預(yù)算編制機(jī)制，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)使財(cái)政可持續(xù)，有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃有助于提升政府宏觀調(diào)控的科學(xué)性

傳統(tǒng)的年度預(yù)算控制方式更多以年度收支平衡為目標(biāo)，容易導(dǎo)致順周期調(diào)節(jié)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，中期財(cái)政規(guī)劃將預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策拓展，更有利于發(fā)揮逆周期財(cái)政調(diào)節(jié)功能，保持規(guī)劃與財(cái)政政策的一致性，使財(cái)政預(yù)算管理與政府規(guī)劃相互銜接，有助于提高公共資源配置效率。

二、中期財(cái)政規(guī)劃編制的難點(diǎn)

2015年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部出臺(tái)中期財(cái)政規(guī)劃管理指導(dǎo)意見，標(biāo)志著中期財(cái)政規(guī)劃從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入正式實(shí)施階段。按照國(guó)家要求，全國(guó)各地也紛紛制定和出臺(tái)了地方中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見。上海市政府印發(fā)了《關(guān)于本市推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理實(shí)施方案的通知》，并從2016年開始，市、區(qū)兩級(jí)部門全部編制部門三年滾動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃，財(cái)政匯總后編制了涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的政府中期財(cái)政規(guī)劃?？傮w來看，經(jīng)過中期財(cái)政規(guī)劃的編制，市區(qū)財(cái)政和部門逐步樹立了中期財(cái)政規(guī)劃的理念，工作機(jī)制正在逐步建立和完善，但在編制過程中，仍然存在很多難點(diǎn)。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃編制的基礎(chǔ)不扎實(shí)

1.中期財(cái)政收入規(guī)劃方面，收入預(yù)測(cè)難度較大

一是近年來國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，帶來了收入預(yù)測(cè)的較大不確定性。如在政府性基金收入方面，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入一般會(huì)占到政府性基金收入70%以上，土地出讓收入與土地收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)讓密切相關(guān)，房地產(chǎn)業(yè)形勢(shì)不明朗，土地市場(chǎng)可能波動(dòng)較大，造成土地出讓收入不確定性較大。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入方面的國(guó)企實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入方面的社會(huì)平均工資增長(zhǎng)水平，同樣受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響較大，給預(yù)測(cè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入帶來一定難度。

二是減稅降費(fèi)、收入劃分改革等政策調(diào)整因素，對(duì)收入預(yù)測(cè)的影響較大。目前稅制改革尚在推進(jìn)過程中，全面營(yíng)改增后中央與地方收入劃分也處于過渡調(diào)整狀態(tài)，這給財(cái)政收入中占比最大的稅收收入的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)增加了難度；國(guó)資國(guó)企改革的推進(jìn)帶來的國(guó)資收益收繳范圍和方式變化，社保政策調(diào)整帶來的社保繳費(fèi)費(fèi)率變化等，相應(yīng)影響到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社?；鹗杖氲念A(yù)測(cè)。

三是相比年度收入預(yù)算的編制，多年期收入編制的難度增大。目前收入年度預(yù)決算之間存在一定的差異，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)難度較大。以全國(guó)為例，2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入預(yù)算增長(zhǎng)7.3%，決算數(shù)增長(zhǎng)5.8%；2016預(yù)算增長(zhǎng)3%，執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)4.5%。收入測(cè)算的時(shí)間段從年度拓展到多年后，預(yù)測(cè)難度相應(yīng)增大。上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付是地方收入的重要組成內(nèi)容，目前這類數(shù)據(jù)只能參考上年數(shù)進(jìn)行編制。

2. 中期財(cái)政支出規(guī)劃方面，支出限額的確定較難

一是部門重視程度還不高。中期財(cái)政是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，而不是法律意義上的多年期預(yù)算撥款方案。相比年度預(yù)算，部門對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不一，部分部門積極性不高，對(duì)未來財(cái)政年度的支出目標(biāo)不夠清晰，支出規(guī)劃編制的隨意性較大，導(dǎo)致支出規(guī)劃編制質(zhì)量不高。

二是部門利益相對(duì)固化。中期預(yù)算支出規(guī)劃需要以部門中期政策目標(biāo)和支出需求測(cè)算作為基礎(chǔ)。在中期支出規(guī)劃編制時(shí)，部門從主觀上不傾向于預(yù)測(cè)年度的財(cái)政支出總額減少，為爭(zhēng)取資金分配的主動(dòng)權(quán)有可能多預(yù)測(cè)支出，以“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式測(cè)算支出規(guī)劃，由此產(chǎn)生政府全局與部門局部利益矛盾。

三是規(guī)劃項(xiàng)目審核較難。在預(yù)算編審過程中，部門具有專業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)，由于信息不對(duì)稱，財(cái)政部門無(wú)法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，導(dǎo)致對(duì)部門中期支出規(guī)劃項(xiàng)目的審核較難。同時(shí)部分項(xiàng)目如占支出規(guī)劃比重較大的建設(shè)項(xiàng)目，目前主管部門往往難以具體落實(shí)規(guī)劃測(cè)算和編報(bào)工作，導(dǎo)致支出需求中缺失這一重要內(nèi)容。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃編制機(jī)制還有待規(guī)范

中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算編制還有待進(jìn)一步銜接。目前中期財(cái)政規(guī)劃大都與年度預(yù)算同步編制，中期財(cái)政規(guī)劃的第一年規(guī)劃等于當(dāng)年編制的年度預(yù)算。按照預(yù)算編制“二上二下”的程序，只有“二上”時(shí)才基本可以確定較為準(zhǔn)確的年度預(yù)算數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)再編制后兩年規(guī)劃，造成規(guī)劃編制較為倉(cāng)促，難以與年度預(yù)算同步完成編制。

定量分析不足帶來分析深度欠缺。中期財(cái)政規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)定性分析，更加強(qiáng)調(diào)定量分析。如收入規(guī)劃預(yù)測(cè)需要掌握GDP等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析數(shù)據(jù)，稅收和非稅收入測(cè)算數(shù)據(jù)，未來三年土地儲(chǔ)備和出讓情況預(yù)計(jì)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況預(yù)計(jì)，人口結(jié)構(gòu)、老齡化程度等數(shù)據(jù)的分析，支出規(guī)劃需要掌握重大項(xiàng)目、重大政策情況，這些都需要財(cái)政與其他部門通力合作才能完成。

中期財(cái)政規(guī)劃缺乏基本分析規(guī)范。中期財(cái)政規(guī)劃需要在收支數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和分析。但是對(duì)于財(cái)政收入質(zhì)量高低的衡量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理的分析、財(cái)政是否可持續(xù)的判斷，還缺乏較為科學(xué)合理的分析指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)體系。目前各地分析或判斷的情況不統(tǒng)一，為以后報(bào)送人大和向社會(huì)公開帶來一定的困難。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃效力有待發(fā)揮

一是法律效力不足。目前編制中期財(cái)政規(guī)劃的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部的指導(dǎo)意見，最具有法律效力的預(yù)算法也僅有“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的原則表述。因此，在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，需要進(jìn)一步的法律規(guī)定，如中期財(cái)政規(guī)劃的支出限額約束等，使中期財(cái)政規(guī)劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

二是規(guī)劃指導(dǎo)作用不強(qiáng)。作為一項(xiàng)研究財(cái)政政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法的規(guī)劃，理應(yīng)對(duì)政府決策、政策制定起到重要的指導(dǎo)作用。但目前規(guī)劃編制還處于起步階段，中期規(guī)劃滾動(dòng)編制還跟不上政策調(diào)整的節(jié)奏，導(dǎo)致最終編制的數(shù)據(jù)只能是作為參考、對(duì)政府決策和政策制定的指導(dǎo)作用有限。

三是規(guī)劃約束作用不足。從長(zhǎng)期看，中期財(cái)政規(guī)劃要逐步過渡到中期預(yù)算，對(duì)年度預(yù)算產(chǎn)生約束作用。目前情況下，中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)部門預(yù)算的約束力較低，執(zhí)行力不足，不能達(dá)到平衡控制支出、優(yōu)化資金分配的目標(biāo)。

三、中期財(cái)政規(guī)劃編制的對(duì)策建議

中期財(cái)政規(guī)劃管理是財(cái)政預(yù)算管理制度的深刻變革，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及管理理念、管理方法和管理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，需要從制度、體制、機(jī)制方面進(jìn)一步完善中期財(cái)政規(guī)劃編制。

（一）進(jìn)一步夯實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃的編制基礎(chǔ)

在收入規(guī)劃編制上，需要更側(cè)重因素分析。從長(zhǎng)期來看，需要建立模型，綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析方法，實(shí)現(xiàn)較為準(zhǔn)確的收入預(yù)測(cè)。但在現(xiàn)有政策調(diào)整和改革等外部約束下，模型并不能解決太多問題。現(xiàn)階段中期財(cái)政收入規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)放在分析可能性和不確定性上。一是可以測(cè)算多種情形下的（如增長(zhǎng)較多、一般增長(zhǎng)、負(fù)增長(zhǎng)）收入預(yù)計(jì)，分析不同情況對(duì)財(cái)政收支平衡、赤字規(guī)模、債務(wù)安排等帶來的影響以及應(yīng)對(duì)措施。二是重點(diǎn)分析不同因素對(duì)收入的影響程度，使用敏感性分析和迭代分析法，為收入政策的調(diào)整提供參考和依據(jù)。

在支出規(guī)劃編制上，需要深入推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。一是“自上而下”設(shè)定部門支出限額。限額確定方式上，可以統(tǒng)一要求零增長(zhǎng)方式核定支出上限，對(duì)于部門確有支出增量需求，由部門提供項(xiàng)目政策依據(jù)、資金需求測(cè)算，報(bào)請(qǐng)政府批準(zhǔn)后納入規(guī)劃。將限額與年度預(yù)算進(jìn)行掛鉤，加快建立以中期財(cái)政規(guī)劃為基礎(chǔ)的年度預(yù)算約束機(jī)制，真正使部門重視支出規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)有限預(yù)算資源的高效配置。二是加快推進(jìn)支出預(yù)算管理改革。進(jìn)一步加強(qiáng)四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌，推進(jìn)將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為整體進(jìn)行規(guī)劃編制，加強(qiáng)一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的有機(jī)銜接。不斷完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立和完善項(xiàng)目庫(kù)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

（二）進(jìn)一步提升中期財(cái)政規(guī)劃編制質(zhì)量

逐步提早中期財(cái)政規(guī)劃的編制時(shí)間。目前成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的中期財(cái)政規(guī)劃編制，一般是要求中期預(yù)算規(guī)劃必須在年度預(yù)算編制前完成。為了確保實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算規(guī)劃與年度預(yù)算的有效銜接，應(yīng)逐步將中期財(cái)政規(guī)劃的啟動(dòng)編制時(shí)間提前，對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算實(shí)行“錯(cuò)時(shí)編制”，將年度預(yù)算置于中期財(cái)政規(guī)劃的視野和框架中。

進(jìn)一步完善中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)告體系。美國(guó)財(cái)政中期規(guī)劃包括經(jīng)濟(jì)展望、預(yù)算展望與預(yù)算過程、支出展望、收入展望和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的財(cái)政貨幣政策等內(nèi)容；歐盟規(guī)定中期財(cái)政規(guī)劃必備的大類要素為“政治支持、時(shí)間跨度、覆蓋范圍、支出上限、財(cái)政穩(wěn)定目標(biāo)、排除某些事項(xiàng)、財(cái)政順延條款、約束性”等。參考借鑒歐美等其他成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在中期財(cái)政規(guī)劃框架結(jié)構(gòu)上，除目前已有的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析、收支分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，將“公共財(cái)政可持續(xù)性”“公共財(cái)政質(zhì)量”“財(cái)政政策制度框架”等方面內(nèi)容，納入中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)告范圍，建立完整的中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)告體系。

進(jìn)一步充實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃的定量分析內(nèi)容。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，更多是基于各類數(shù)據(jù)的實(shí)證分析比較研究，更具有科學(xué)性和可行性。如在對(duì)公共財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性進(jìn)行分析時(shí)，一般會(huì)運(yùn)用一系列計(jì)量分析和比較模型，以及人口依存率、人口老年化指數(shù)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)人口演變將導(dǎo)致公共財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)增加作出預(yù)警。以此為借鑒，需要進(jìn)一步完善我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的分析工具和預(yù)測(cè)手段，加快構(gòu)建既符合跨年度預(yù)算平衡要求，又符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的宏觀經(jīng)濟(jì)和預(yù)算分析模型，從定性分析逐步向定性與定量相結(jié)合的分析模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前需要區(qū)分支出規(guī)劃中的剛性支出（如社保基金補(bǔ)助、償還政府債務(wù)等）和非剛性支出，以分析在不同的財(cái)政收入形勢(shì)下，如何合理安排支出、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

（三）進(jìn)一步發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的作用

逐步提升我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的地位和效力。對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位和編制、審批、執(zhí)行等事項(xiàng)作進(jìn)一步明確。條件成熟時(shí)，將編制中期財(cái)政規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定，納入以后年度國(guó)家將要新修訂的相應(yīng)法律法規(guī)中。在目前條件暫不具備的情況下，可以逐步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃制度化，試行將中期財(cái)政規(guī)劃中的部分內(nèi)容（如未來三年的收支預(yù)測(cè)或財(cái)政可持續(xù)性分析）作為報(bào)送人大的附件材料，條件成熟后再全部報(bào)送人大審議及向社會(huì)公開。

探索建立專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。當(dāng)前跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，主要是依托預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金受規(guī)模等限制，對(duì)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)的作用相對(duì)有限。借鑒澳大利亞等國(guó)家建立財(cái)政基金的做法，對(duì)年度的財(cái)政盈余和盤活的財(cái)政存量資金，除用于化解政府債務(wù)和補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外，積極研究探索建立專項(xiàng)儲(chǔ)備資金，以應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的重大剛性支出風(fēng)險(xiǎn)。

建立科學(xué)的中期財(cái)政規(guī)劃管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制。為保障中期財(cái)政規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)施效果，需要對(duì)各部門的中期財(cái)政規(guī)劃認(rèn)真進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃與預(yù)算之間的關(guān)系進(jìn)行差異比較分析，并輔以相應(yīng)的激勵(lì)約束措施，以提高中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。