武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救援后勤保障法律研究

樊世隆

（300309 武警后勤學(xué)院研究生二十八隊(duì) 天津）

摘 要：法制建設(shè)武警部隊(duì)適應(yīng)救援職能建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，是遂行各類搶險(xiǎn)救援任務(wù)的依據(jù)和指南。運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、抓決策，將法治精神和法治理念貫徹到搶險(xiǎn)救援后勤保障的全過程已成為搶險(xiǎn)救援任務(wù)后勤保障實(shí)施的重要一環(huán)。

關(guān)鍵詞：法制建設(shè)；搶險(xiǎn)救援；后勤保障

一、武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救援后勤法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）初步形成了武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救援法規(guī)體系

武警部隊(duì)是我國搶險(xiǎn)救援的重要突擊力量，同其他類型救援力量相比較，武警部隊(duì)分布點(diǎn)多面長線廣，擁有獨(dú)特的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，軍地互信共建工作基礎(chǔ)牢固，且警種部隊(duì)、武警總隊(duì)、武警機(jī)動(dòng)師三類救援力量相互配合，因而在搶險(xiǎn)救援任務(wù)中扮演著“先遣隊(duì)”和“主力軍”角色，其參與搶險(xiǎn)救援行動(dòng)涉及諸多法律問題。

為了規(guī)范和保障武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)，更好發(fā)揮其在救援行動(dòng)中的作用，國家先后頒布了《國防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《森林法》，明確規(guī)定參與搶險(xiǎn)救災(zāi)是軍隊(duì)和軍人的任務(wù)。2005年7月1日《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》正式頒布，是目前解放軍和武警部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)最具指導(dǎo)力的法律依據(jù)，其中對(duì)軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)擔(dān)負(fù)的任務(wù)、組織指揮、協(xié)調(diào)保障工作做出了細(xì)致具體的規(guī)定。2009年頒布的《人民武裝警察法》是武警部隊(duì)重要的立法成果，首次以法律形式將搶險(xiǎn)救援任務(wù)賦予武警部隊(duì)。參照《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》，武警部隊(duì)制定了《武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)實(shí)施辦法》用以規(guī)范指導(dǎo)武警部隊(duì)遂行搶險(xiǎn)救援任務(wù)的流程，保護(hù)官兵自身權(quán)益，規(guī)范武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)應(yīng)急法律體系已經(jīng)初步成型，涵蓋了任務(wù)賦予、組織指揮、職權(quán)范圍、行動(dòng)準(zhǔn)則等。

分析當(dāng)前武警部隊(duì)面臨的任務(wù)情況，法律保障業(yè)已形成了較為順暢的體系性發(fā)展思路。具體到后勤保障的法規(guī)上，主要形成了三大類型的法律法規(guī)門類：規(guī)范任務(wù)范圍及職權(quán)的法律法規(guī)、針對(duì)災(zāi)害防治的法律法規(guī)、指導(dǎo)處置情況的法律法規(guī)?！段渚筷?duì)任性重大任務(wù)管理規(guī)定》、《武警部隊(duì)處置突發(fā)事件規(guī)定》、《武警部隊(duì)處置突發(fā)事件組織指揮規(guī)則》均有專門章節(jié)對(duì)搶險(xiǎn)救援的后勤戰(zhàn)備轉(zhuǎn)換、機(jī)動(dòng)集結(jié)、現(xiàn)地展開、后勤指揮做出了具體規(guī)范。

（二）搶險(xiǎn)救援后勤法律保障面臨的主要問題

目前武警部隊(duì)在重大任務(wù)搶險(xiǎn)救援后勤保障中所需的法律保障主要集中在以下三個(gè)方面：

1.軍地后勤協(xié)同保障法律規(guī)范不足

武警部隊(duì)遂行重大搶險(xiǎn)救援任務(wù)后勤工作的重點(diǎn)在于為任務(wù)部隊(duì)提供持續(xù)有力的保障。歷次救援任務(wù)中，各類救援力量的后勤資源整合極為緩慢，與國際共識(shí)的救援黃金72小時(shí)時(shí)限吻合度不高，究其根源在于，目前的軍地聯(lián)合救援是在行政指令，組織間協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，組織架構(gòu)松散、部門間決策隨意性大、工作規(guī)范化程度不強(qiáng)。

2.針對(duì)搶險(xiǎn)救援后勤保障準(zhǔn)備法律不完善

武警部隊(duì)為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害救援任務(wù)，必須認(rèn)真做好預(yù)先籌劃，加強(qiáng)專用物資、裝備的預(yù)先儲(chǔ)備和重點(diǎn)力量的建設(shè)，走深度軍民融合式發(fā)展道路。由于涉及多單位多方面的合作，必要搞好相關(guān)法律保障，明確規(guī)定建設(shè)過程中的責(zé)權(quán)利，目前的問題主要集中在存在軍地應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完善、法律、后勤保障法律法規(guī)宏觀性強(qiáng)可操作性差、法律體系與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)等情況。

3.官兵涉法問題法律保障力度不足

災(zāi)區(qū)社情民情復(fù)雜，受災(zāi)群眾情緒激動(dòng)，各類應(yīng)激行為有增加趨勢，違法犯罪問題不可避免，武警部隊(duì)在遂行保障任務(wù)過程中警民糾紛、無主財(cái)產(chǎn)處置、軍人傷殘撫恤等方面問題發(fā)生可能性大，為保障部隊(duì)官兵的利益，武警部隊(duì)出臺(tái)《武警部隊(duì)預(yù)防和處理警民糾紛規(guī)定》，并依靠《紀(jì)律條令》、《治安管理處罰法》、《刑法》等法律進(jìn)行自身權(quán)益的維護(hù)，目前武警部隊(duì)存在法律人才不足、依法辦事意識(shí)不強(qiáng)等基本問題，法律保障能力不足是導(dǎo)致?lián)岆U(xiǎn)救援中官兵涉法問題增加的重要原因。

二、外國搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)法后勤律建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)今世界主要軍事強(qiáng)國均對(duì)軍事力量遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)過程進(jìn)行了法律規(guī)范，在后勤方面通過制定相關(guān)法律規(guī)范以提升保障效力的經(jīng)驗(yàn)主要有三個(gè)方面。

（一）建立健全應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)后勤保障法律體系

在應(yīng)對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)問題上，美、俄、英、法等國家早已開始理論研究和立法工作，并建立了較為完善的法律保障體系。印度政府于2005年12月23日制定了《災(zāi)難管理法》，明確了中央和地方各級(jí)政府及有關(guān)部門搶險(xiǎn)救災(zāi)的職責(zé)與義務(wù)。美國十分重視搶險(xiǎn)救災(zāi)法制的立法和修正工作，其法律體系由《災(zāi)害救助和緊急援助法》即《斯坦福法案》的歷次修正案、《洪水保險(xiǎn)法》與國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、《洪水災(zāi)害防御法》、《災(zāi)害救助和緊急援助法》、《國家緊急狀態(tài)法》、以及《國家地震災(zāi)害減輕法》、《美國油污法》、《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》等法律構(gòu)成[1]。

（二）依法完善軍地一體保障

軍民融合模式已成為世界主要發(fā)達(dá)國家發(fā)展自身國防事業(yè)的主要途徑和方法。在搶險(xiǎn)救災(zāi)中，為了共同的目的，各國以不同的形式開展軍地聯(lián)合。如俄羅斯，其參與搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)的是緊急情況部這一準(zhǔn)軍事力量，從編制體制來看，該部已實(shí)現(xiàn)軍民一體，由具有現(xiàn)役軍人身份的民防軍和普通公民的地方民防軍構(gòu)成；從經(jīng)費(fèi)保障來看，聯(lián)邦政府約出資三分之一，地方政府與企業(yè)界成員約出資三分之二，實(shí)現(xiàn)軍地聯(lián)合保障。

（三）依法強(qiáng)化救援專業(yè)力量

雖然參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的救援力量涉及社會(huì)各方組織，但無論是地方政府還是軍隊(duì)和警憲部隊(duì)，各自都擔(dān)負(fù)有其他任務(wù)，無法全身心投入救援行動(dòng)。所以，各國都建立有專業(yè)救援力量，以提高救援水準(zhǔn)。如俄羅斯就有一支常設(shè)的專職救援力量——“緊急情況部”。其員額近50萬任，轄屬多支應(yīng)對(duì)緊急情況的專業(yè)力量——“國家消防隊(duì)”、“搜救隊(duì)”、“水下設(shè)施事故救援隊(duì)”和“小型船只事故救援隊(duì)”[2]等，在后勤層面，俄羅斯的救援組織系統(tǒng)主要優(yōu)勢在于救援裝備配備完善、救援人員后勤組織指揮能力較高、救援物資經(jīng)由“經(jīng)濟(jì)情況部”統(tǒng)一調(diào)運(yùn)實(shí)現(xiàn)了物資保障的一元化和協(xié)調(diào)支援的快速反應(yīng)。

三、提升武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救援后勤保障法治化水平的建議

隨著我國各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)公共衛(wèi)生事件數(shù)量的逐漸攀升，武警部隊(duì)遂行搶險(xiǎn)救援任務(wù)日益常態(tài)化，擔(dān)負(fù)的任務(wù)也日益多樣化，充分發(fā)揮法律的支持保障功能，切實(shí)做到依法行使職權(quán)、依法處置情況、依法解決問題是未來搶險(xiǎn)救援任務(wù)法律研究的中心工作。

（一）完善武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急法律體系

完善的法律體系可以為武警部隊(duì)遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)提供全面、有力的法律保障。建立完善的武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急法律體系，可通過審定新法、增改舊法、查漏補(bǔ)缺等方式進(jìn)行。

從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，雖然法律文件的數(shù)量不少，涵蓋的領(lǐng)域也比較寬泛，包括有《國防法》、《人民武裝警察法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《森林法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》和《武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)實(shí)施辦法》等。但大多數(shù)為普通法，規(guī)范的是一般情況下地方政府的搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)，尚需對(duì)已有法律進(jìn)行及時(shí)整合，解決法律過于分散的問題。

在立法技術(shù)和立法程序上，武警部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)迅速借鑒軍事法學(xué)和警察法學(xué)完善自身立法系統(tǒng)，探討武警部隊(duì)在遂行搶險(xiǎn)救援任務(wù)及其后勤保障中的部隊(duì)任務(wù)特點(diǎn)、承擔(dān)法律責(zé)任的主體、法律追究的實(shí)施、征用民力民物的具體要求和補(bǔ)償機(jī)制。

（二）建立完善的軍地協(xié)調(diào)指揮機(jī)制法律保障

搶險(xiǎn)救災(zāi)涉及到社會(huì)的方方面面，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠行政命令很難進(jìn)行高效率的搶險(xiǎn)救災(zāi)，必須建立完善的法規(guī)體系，規(guī)定軍地各部門的職能[3]。

目前，搶險(xiǎn)救災(zāi)中的指揮機(jī)構(gòu)多是在公共危機(jī)發(fā)生后由地方政府牽頭臨時(shí)組建，武警部隊(duì)指揮員視情參與。機(jī)構(gòu)人員不穩(wěn)定，指揮關(guān)系不確定，沒有真正形成軍地聯(lián)合指揮的運(yùn)行機(jī)制，影響了指揮效能。

搶險(xiǎn)救災(zāi)屬于非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)，是軍事行動(dòng)的特殊形式，必須納入整體法規(guī)保障體系以確保搶險(xiǎn)救災(zāi)制度化，完善軍地協(xié)調(diào)機(jī)制法律保障的重點(diǎn)工作是明確應(yīng)急救援的方針與原則，規(guī)定有關(guān)部門在應(yīng)急救援工作中的職責(zé)，劃分響應(yīng)級(jí)別、明確應(yīng)急預(yù)案編制和演練要求、資源和經(jīng)費(fèi)保障、索賠和補(bǔ)償、法律責(zé)仟等，使應(yīng)急救援工作法制化和標(biāo)準(zhǔn)化，保障應(yīng)急救援工作依法、有序地開展，為搶險(xiǎn)救災(zāi)提供科學(xué)的制度保證。

（三）明確武警部隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的后勤職權(quán)范疇

規(guī)范武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)的法律雖成體系但內(nèi)容零散，特別是有關(guān)武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)職權(quán)的規(guī)定不夠明確，給武警部隊(duì)遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)制造了不小的障礙。必須實(shí)事求是的制定部隊(duì)遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的配套法規(guī)，明確搶險(xiǎn)救災(zāi)中武警部隊(duì)物資籌集、民力征用等職權(quán)范圍以及履行的條件、程序，以及事后賠償機(jī)制，提升武警部隊(duì)參加搶險(xiǎn)救援后勤保障社會(huì)化程度，進(jìn)一步完善搶險(xiǎn)救災(zāi)的特殊指揮機(jī)制，突出規(guī)范和明確多方協(xié)同的指揮關(guān)系，加強(qiáng)與地方公安、交通、通信、民政以及其他專職機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，確保行動(dòng)時(shí)急而不亂、協(xié)調(diào)一致[4]。

（四）提升武警部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)后勤法制建設(shè)人才培養(yǎng)水平

武警后勤法制人才建設(shè)是整體法律建設(shè)的基礎(chǔ)，其數(shù)量規(guī)模和素質(zhì)能力決定著武警部隊(duì)在法律監(jiān)督、涉法問題解決方面的水平。

在教學(xué)內(nèi)容上要基于救援法律以及其他后勤法律崗位的需求和遂行任務(wù)的需求，通過專家合理論證，研究人才培養(yǎng)的方案和培訓(xùn)方式，從根本上把握法律人才的培養(yǎng)方向，用制度保證人才培養(yǎng)質(zhì)量；在人力資源管理上，要從崗位論證和崗位需求出發(fā)，研究后勤發(fā)展建設(shè)中具體的崗位設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分，切實(shí)做到法律人才管理到位，既考慮單位用人的長期性又考慮人才成長的空間和路徑，把人才崗位適應(yīng)、人才成長作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程進(jìn)行管理，避免令位不符和學(xué)用不一等人才浪費(fèi)現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

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