薛中岳

（100076 中國人民公安大學(xué) 北京）

摘 要：法律保留原則是合法行政原則中的重要內(nèi)容，旨在規(guī)范立法權(quán)和行政權(quán)之間的權(quán)限分配。本文重在探索法律保留原則在現(xiàn)行行政法實踐中所起的重要作用，分析法律保留原則的內(nèi)涵和價值。我國現(xiàn)行行政法治實踐中的法律保留原則漸漸的被重視，需要反思法律保留原則在實踐中的適用現(xiàn)狀，承認(rèn)其存在的諸多弊端，以便能夠更好的適用法律保留原則。

關(guān)鍵詞：行政法；法律保留原則；法律價值

一、法律保留原則的價值

法律保留原則的價值主要有以下三個方面：

（1）法律保留原則有助于保障人民民主原則的實現(xiàn)。人民民主原則的目的是由全體人民來行使主權(quán)，掌管國家的事物。但是，中國人口眾多，實際上要達(dá)到這一原則的目的并不可行。人民民主也就演化成了少數(shù)服從多數(shù)的原則，多數(shù)原則也是民主的核心?；诖耍h制政府就必須實行法律保留原則，將關(guān)系到人民自身利益的事情交給代議制機(jī)關(guān)表決，行政機(jī)關(guān)只是履行執(zhí)行法律的職能。

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，履行人民主權(quán)職能的是全國人民代表大會。全國人大是由人民選舉產(chǎn)生，其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)由全國人大代表選舉產(chǎn)生，全國人大具有最強(qiáng)的民主正當(dāng)性。從另一方面來講，立法權(quán)由全國人民代表大會及其常委會掌握，法律保留的原則，對于全國人大立法權(quán)的行使和人民主權(quán)原則的貫徹執(zhí)行都具有積極的意義。

（2）法律保留原則有利于保障法治國家建設(shè)。治理國家有法治和人治兩種方式，人治就是君主專制，人民權(quán)利得不到保障。法治相對人治而言，國家權(quán)力的行使有規(guī)律可循，并且權(quán)力的行使更穩(wěn)定也會被限制和約束，更能保障公民的利益。我國作為一個法治國家，國家的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)由法律創(chuàng)制，并在法律的規(guī)范下行使。行政權(quán)力作為國家權(quán)力極其重要的一部分，更是來源于法律的授權(quán)。法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照法定程序?qū)嵤恍姓?quán)力不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權(quán)力必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟(jì)。

（3）法律保留原則有助于保障公民基本人權(quán)。在民主的憲政體系下，國家存在的合理性就是保障和實現(xiàn)每個人的人權(quán)。法律保留原則確立的初衷就是限制行政權(quán)力對公民權(quán)力的干預(yù)，如德國學(xué)者認(rèn)為：“憲法中的基本權(quán)利要求全面保護(hù)公民的自由和財產(chǎn)，并且，與法律保留或范圍保留相對應(yīng)，只能通過或根據(jù)法律加以限制?！币虼?，堅持法律保留原則，要求行政權(quán)力除非事先征得權(quán)力機(jī)關(guān)的同意，得到了法律的授權(quán)，在任何情況下都不得侵犯公民的基本人權(quán)，從而從本源上保障了公民的基本人權(quán)。

三、法律保留原則的適用

1.法律保留與行政法規(guī)

行政法規(guī)是由國務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件。我國《憲法》規(guī)定，國務(wù)院具有規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令的權(quán)力。根據(jù)行政法規(guī)的獨立性，行政法規(guī)也可以作為規(guī)定公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，但是不得與憲法和法律相違背。對于限制公民基本權(quán)利的事項，應(yīng)當(dāng)在憲法以及法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行立法，不能超越憲法和法律的規(guī)定。一般來說，行政法規(guī)也能對一些重要事項進(jìn)行保留，而這些保留的事項只能針對于下位法。并且，對于限制公民權(quán)利的事項，行政法不得作出單獨保留，這是最重要的底線。

2.法律保留與地方性法規(guī)、單行條例和自治條例

地方性法規(guī)是由地方政府機(jī)關(guān)，包括民族自會區(qū)、自治州和自治縣制定和頒布的規(guī)范性文件。地方政府機(jī)關(guān)的立法權(quán)有憲法明確賦予，該立法權(quán)的行使也是地方民意的一種體現(xiàn)，因此，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例也應(yīng)當(dāng)納入法律保留的范圍。

地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的保留主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是在處理全國人民代表大會及其常委會制定的法律與地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的關(guān)系上?？上攵?，全國人大及其常委會是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因而地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法規(guī)是不得同全國人大及其常委會制定的法律相沖突的；另一方面，是國務(wù)院制定的行政法規(guī)同地方性法規(guī)、單行條例和自治條例的關(guān)系。該法律保留在處理上相對而言要復(fù)雜一些，需要報全國人大及其常委會進(jìn)行審批，核定哪項規(guī)定是正確的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

3.法律保留與行政規(guī)章

行政規(guī)章作為法律淵源之一，在我國的法律地位一直都比較特殊，其形式包括行政規(guī)章和政府規(guī)章。一方面，《立法法》將行政規(guī)章規(guī)定為法律規(guī)范的一種；另一方面，在行政訴訟中只是將行政規(guī)章作為法官審判的參照，對行政規(guī)章，法院具有一定的司法審查權(quán)。但是，不得不說，在行政活動中，行政規(guī)章是非常重要的一種依據(jù)。

政府機(jī)關(guān)的行政行為具有靈活性、不穩(wěn)定性等特點，為了便利行政機(jī)關(guān)更好的執(zhí)政，在適當(dāng)時候賦予行政機(jī)關(guān)以規(guī)章制定權(quán)是必不可少的，從而使行政規(guī)章在實際行政中起到了依據(jù)的作用；將行政規(guī)章作為行政活動的依據(jù)，有利于形成具有規(guī)律性的行政行為，可以保證行政的一致性和公平性。當(dāng)然，從法律保留事項的重要性而言，規(guī)章所保留的應(yīng)該是一些日常的不是太重要的事項，其保留的事項的重要性應(yīng)該比前面所述的各種法律形式所保留的事項的重要性要低。

我國除了上述法律以外，還存在大量其他規(guī)范性文件，

4.法律保留與其他規(guī)范性文件

這些規(guī)范性文件在行政實踐中具有非常重要的地位，是行政活動的一種重依據(jù)。其他規(guī)范性文件的法律地位沒有得到憲法和立法法的承認(rèn)，作為“法”的組成部分沒有法律依據(jù)，它們不能約束和限制公民的權(quán)利義務(wù)，因此不屬于法律保留中的“法律”。

四、結(jié)束語

總的來說，法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，理應(yīng)對整個行政法起著精神貫徹和實踐指導(dǎo)作用。然而，長期以來，我們忽略法律保留原則研究，沒有意識到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障，從而導(dǎo)致法律保留原則在我國行政法治實踐中的作用非常有限。所以，為了捍衛(wèi)公民的基本權(quán)利，有效規(guī)制行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快建立切實有效的違憲審查與法律監(jiān)督制度，賦予公民憲法訴愿的權(quán)利，使我國的法律保留由宏大的制度安排轉(zhuǎn)化為具體實質(zhì)的法治，以建構(gòu)起法律保留的有效保障機(jī)制。

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