郭雅純

（401120 西南政法大學(xué)行政法學(xué)院 重慶）

摘 要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民人口眾多，農(nóng)村宅基地管理向來(lái)是國(guó)土資源管理的重頭戲。多年來(lái)由于缺乏行之有效的管控措施，導(dǎo)致村干部和村民依法用地意識(shí)淡薄，片面認(rèn)為土地屬于村產(chǎn)和私產(chǎn)，發(fā)放宅基地和使用宅基地的隨意性強(qiáng)，使農(nóng)村宅基地存在嚴(yán)重違法問(wèn)題，客觀上阻礙了當(dāng)前宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記的順利推進(jìn)。當(dāng)前對(duì)宅基地及其所建房屋進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，是為了維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的重要舉措，是深化農(nóng)村改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。采取行之有效的處置措施解決面臨的突出問(wèn)題勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：宅基地；不動(dòng)產(chǎn)；登記；管理制度

一、宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記面臨的問(wèn)題

當(dāng)前一些地區(qū)宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記工作推進(jìn)緩慢，主要面臨的問(wèn)題一是未批先建多。由于村干部法制意識(shí)淡薄，錯(cuò)誤認(rèn)為土地屬于村產(chǎn)，可以隨意發(fā)放甚至賣(mài)地生財(cái)。村民視村干部的默許為合法，在沒(méi)有取得土地使用權(quán)的情況下肆意建房，行政監(jiān)管力量薄弱，最終難以遏制違法建筑的落成，導(dǎo)致住宅用地粗放，村莊不斷外延；二是批少占多較為普遍。1987年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)農(nóng)村居民宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定。隨著農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民對(duì)居住的需求傾向高宅大院，甚至不惜高價(jià)購(gòu)買(mǎi)土地。以往由于宅基地超占違法成本極低，造成了農(nóng)村一戶多宅、一宅超占的現(xiàn)象；三是住宅建設(shè)隨意，侵街占道，破壞了村莊的整齊和美觀。

二、我國(guó)宅基地管理制度的歷史變遷

1982年2月13日起施行的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》第九條、第十二條規(guī)定：縣級(jí)人民政府根據(jù)省級(jí)人民政府規(guī)定的用地限額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習(xí)俗、計(jì)劃生育等情況，規(guī)定宅基地用地面積；集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地的面積標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的平均居住水平作出規(guī)定。第十四條規(guī)定：農(nóng)村社員、回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過(guò)，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)。1986年6月5日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十八條規(guī)定：農(nóng)村居民建住宅，使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其它土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。第四十一條規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不能超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這兩部法律法規(guī)將利用非耕地建房的審批權(quán)限旁落在鄉(xiāng)級(jí)人民政府，并允許非本村集體人員申請(qǐng)使用宅基地。使得浪費(fèi)土地問(wèn)題十分嚴(yán)重，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)分散，用地超標(biāo)。至1996年實(shí)際占地已達(dá)2.47億畝，農(nóng)村居民人均用地達(dá)到190平方米，超過(guò)規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)150平方米的27%。基于土地管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，1999年、2004年兩次修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》。新實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但是村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地除外；第六十二條規(guī)定：農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》上收了鄉(xiāng)級(jí)人民政府的審批權(quán)，對(duì)宅基地使用權(quán)主體有了較為嚴(yán)格的限制，集體所有的土地只能由本集體及其所屬成員享有使用權(quán)。

針對(duì)不同時(shí)期的宅基地遺留問(wèn)題，國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》作出了具體規(guī)定。一是在宅基地使用權(quán)主體方面，對(duì)非農(nóng)業(yè)戶口居民（含城鎮(zhèn)居民和華僑）因轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與房屋以及經(jīng)政府審批建房等方式占用宅基地的，分1982年以前、1982年——1999年兩個(gè)歷史階段，按法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)登記。1999年之后，非本農(nóng)村集體成員（含城鎮(zhèn)居民和華僑）使用宅基地的，不予確權(quán)登記；二是宅基地使用面積超占分三個(gè)時(shí)間點(diǎn)處理。因宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)是1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定的，1987年寫(xiě)進(jìn)《土地管理法》。超占宅基地確權(quán)分1982年以前、1982年——1987年、1987年以后3個(gè)歷史階段。具體登記規(guī)定是，1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，無(wú)論是否超過(guò)其后當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)，均按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記；1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過(guò)面積按國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記；1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，符合規(guī)劃但超過(guò)當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，在補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)后，依法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超占面積在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明。

三、對(duì)完善農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的探索

一是以開(kāi)展建設(shè)美麗新農(nóng)村為契機(jī)，對(duì)條件成熟的村莊，將亂占亂建的宅基地統(tǒng)一收回，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。由過(guò)去農(nóng)民自建房屋轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，建設(shè)聯(lián)片開(kāi)發(fā)、功能完善、集約利用的多層住宅小區(qū)。在收回注銷(xiāo)農(nóng)民原有宅基地后，按照一戶一宅原則重新分配住宅，并進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。二是宅基地面積超占的處置。宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員專享的一種權(quán)利，必須體現(xiàn)公平和公正。如果對(duì)肆意超占宅基地行為不加制裁，必然引起其它成員的不滿。拆房推墻硬性退還部分宅基地也不能夠?qū)崿F(xiàn)村莊的整體規(guī)劃，還會(huì)給農(nóng)民財(cái)產(chǎn)造成極大損失，不利于社會(huì)安定。在實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)可以對(duì)超占宅基地予以登記，超占面積在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明。對(duì)于超占宅基地的用戶，根據(jù)其超占面積，按比例對(duì)其承包地進(jìn)行調(diào)整，多占宅基地退還相應(yīng)面積承包地的方式來(lái)處置，確保村民平等的享有權(quán)利，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范宅基地的管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》

[2]1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》

[3]1999年、2004年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》

[4]國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)【2016】191號(hào)）