盲目信托制度構(gòu)建的法律淺議

（200444 上海大學(xué)法學(xué)院 上海）

摘 要：起源于美國的盲目信托制度對于預(yù)防腐敗、保護公職人員個人隱私上具有優(yōu)勢作用。本文通過對盲目信托制度的簡要介紹以及對財產(chǎn)申報制度在我國運行的困難、缺陷的分析，結(jié)合當(dāng)前反腐倡廉的背景下，探討構(gòu)建適合國情的盲目信托制度，將對未來反腐工作起著促進作用。

關(guān)鍵詞：盲目信托；反腐；財產(chǎn)申報

一、盲目信托制度優(yōu)勢辨析

盲目信托最早誕生于于美國，是指信托的委托人放棄對信托財產(chǎn)的支配權(quán)，將信托財產(chǎn)的支配權(quán)委托于他人，由他人來充分行使信托財產(chǎn)的管理和處分權(quán)。委托人和受益人對信托財產(chǎn)的管理和處分無知情權(quán)。美國政府1978年通過制定《政府行為準(zhǔn)則法》，詳細(xì)的規(guī)定了官員財產(chǎn)申報制度以及官員盲目信托制度?！?989年道德改革法》也對盲目信托中的盲目性做出了明確的規(guī)定。盲目信托制度本身被作為官員財產(chǎn)申報豁免的條件。即官員如果將自己的財產(chǎn)設(shè)立了盲目信托，則可以免于申報自己的財產(chǎn)。在與盲目信托配套的行政機關(guān)方面，專門設(shè)立了政府行為準(zhǔn)則辦公室來監(jiān)控各政府部門工作人員的利益沖突事件。

美國并非實行強制性的盲目信托，而是將盲目信托作為公職人員得以財產(chǎn)申報豁免的條件。相較于財產(chǎn)申報制度的低門檻性以及繁瑣性，盲目信托有其獨特的優(yōu)勢。首先，盲目信托制度能夠更好的保護官員的個人財產(chǎn)及其家庭財產(chǎn)的隱私。其次，盲目信托本身也是一種較好的理財手段，節(jié)省了公職人員大量的時間和精力在投資上，為其更好的履行自身的公職提供了大量的時間。由此可見，相較于其他的預(yù)防腐敗措施，盲目信托制度有其自身的優(yōu)越性。

二、財產(chǎn)申報制度在國內(nèi)推行的困難

首先，我國關(guān)于“財產(chǎn)申報”的規(guī)范性文件雖然已經(jīng)對官員財產(chǎn)公開的相關(guān)問題已經(jīng)做出了詳盡規(guī)定，但是卻無法杜絕公職人員利用其合法財產(chǎn)謀取非法利益這一問題的發(fā)生。而官員由于其職業(yè)的特殊性，尤其是與公司有關(guān)聯(lián)的機關(guān)職員有途徑獲取公司的內(nèi)幕信息，其利用職位便利，依然可以實施內(nèi)幕交易。并且法律條文中也并未規(guī)定公職人員不得購買上市公司公開發(fā)行的股票，因此，公職人員即便是利用其合法財產(chǎn)購買股票獲得收益也可證明其財產(chǎn)來源的合法性，除非有證據(jù)證明官員獲取了“內(nèi)幕信息”。

其次，財產(chǎn)申報的隱私權(quán)之爭是“財產(chǎn)申報制度”立法的瓶頸之一，在財產(chǎn)申報制度的立法過程中如果缺乏對于公職人員隱私的保護，則必然會受到公職人員的抵制。隱私權(quán)這一權(quán)利衍生于上世紀(jì)60年代，由于國家權(quán)利的日益增大，對于公民私生活的干預(yù)越來越嚴(yán)重，由此在世界各國的法律中隱私權(quán)被列為一項重要的人權(quán)予以法律保障。然而，公民有權(quán)了解其選舉的官員的背景資料及其是否服務(wù)于社會，以此來參與公共決策和政府監(jiān)督。因此，官員的隱私權(quán)在財產(chǎn)申報的背景下，并不應(yīng)當(dāng)受到絕對的保護。隱私權(quán)與知情權(quán)的沖突是制約財產(chǎn)申報制度法律化的瓶頸之一。

三、盲目信托制度對反腐的作用

正因為財產(chǎn)申報制度由于自身的缺陷以及官員對個人隱私的擔(dān)憂使得這一制度在相當(dāng)長時間無法切實在國內(nèi)施行。結(jié)合盲目信托制度在美國的發(fā)展優(yōu)勢，可以探討未來在國內(nèi)構(gòu)建符合我國國情的盲目信托制度。

1.委托人之范圍

美國在盲目信托制度中的公職人員確定方面，主要是以是否具有決策權(quán)為主要參照的，而且美國的盲目信托制度所涵蓋的公職人員與財產(chǎn)申報制度所涵蓋的是重合的。上到總統(tǒng)，下到任何有決策權(quán)的一級，都是應(yīng)當(dāng)被納入到該范圍內(nèi)的。而我國在適用該制度時，不能全然照搬美國的模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的具體國情來確定。

而筆者認(rèn)為，在公職人員范圍的確定上，應(yīng)當(dāng)將國有企業(yè)的高管，高等院校、科研單位等事業(yè)編制單位各個層次的“一把手”納入到該范圍中來。我國的“個人決策制”決定了各個層次的“一把手”有著極大的權(quán)力，而該權(quán)力如若得不到有效的制衡，必然會造成嚴(yán)重的社會問題。而將各個層次的正職領(lǐng)導(dǎo)納入到該范圍中，則可依法將其財產(chǎn)進行盲目信托，避免其利用職務(wù)便利，使用合法財產(chǎn)謀取私利。而從級別上來看，應(yīng)當(dāng)遵循自上而下，從省市到縣鎮(zhèn)的原則，逐步的將公職人員的范圍進行擴大。

2.受托財產(chǎn)之范圍

納入受托范圍的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括金錢、有價證券、金錢債權(quán)、動產(chǎn)、不動產(chǎn)。在這些財產(chǎn)中，除了生活所必需的財產(chǎn)外，其余的財產(chǎn)一概納入到受托范圍之內(nèi)。金錢是官員利用職權(quán)進行牟利的主要工具，其利用職務(wù)便利，將合法財產(chǎn)投入到公司股份中，甚至一些地方官員私自入股地產(chǎn)公司，為地產(chǎn)公司“拿地”貢獻一己之力。在股票方面，尤其是與股票交易相關(guān)的部門中，存在嚴(yán)重的利用“內(nèi)幕信息”進行交易的公職人員，這些公職人員提前獲取“內(nèi)幕信息”，極大的擾亂了股市的正常交易秩序。這些財產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)是重點納入的對象。

另外，在財產(chǎn)申報的過程中，一些公職人員通過將不動產(chǎn)登記到其子女或配偶的名下來逃避申報，為了在盲目信托制度中規(guī)避這一情形的發(fā)生，宜將公職人員的家庭財產(chǎn)也納入到受托范圍之內(nèi)。

3.盲目信托對公職人員的隱私保護

盲目信托制度與財產(chǎn)申報的相對比，其優(yōu)越性也體現(xiàn)在對于公職人員隱私的保護上。盲目信托制度本身的盲目性使得委托人對于其財產(chǎn)的投資方案不得而知，另外受托人也不得將信托的日常管理細(xì)節(jié)向委托人透露，這就使得外界對于其信托財產(chǎn)的投資詳情無任何了解，較好的保障了其自身的隱私權(quán)。而盲目信托能夠成為美國財產(chǎn)申報制度的豁免條件，也是由于其盲目信托制度在保障公職人員隱私的特性。雖然公職人員是國家權(quán)力的行使者，其自由和隱私不應(yīng)當(dāng)與普通民眾的權(quán)力完全等同，但是盲目信托制度至少可以打消公職人員的隱私問題的擔(dān)憂。

4.盲目信托對公職人員違法所得的追繳

公職人員利用其職務(wù)便利，將其合法的財產(chǎn)投入牟取私利。其投資所得的財產(chǎn)，在司法實務(wù)中較難認(rèn)定且無相關(guān)的法律依據(jù)對其非法收益進行追償。而盲目信托制度則通過設(shè)立信托將公職人員的財產(chǎn)納入到信托中去。如果公職人員違反法律規(guī)定對其信托財產(chǎn)進行投資獲取的私利，則視為對盲目信托制度約定條款的違反，可以依據(jù)盲目信托制度以違約的形式對其所獲取的收益進行追償。

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作者簡介：

方超（1989～），男，河南正陽人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級法律碩士研究生。研究方向：民商法。