時代模式下政策評估方法的演變

張璞玉

（上海杉達(dá)學(xué)院，上海 201209）

[摘 要]評估方法是政策評估活動中的重要工具。Guba，E. G和Lincoln，Y. S.基于評估研究的發(fā)展歷程，提出了時代模式，展示了政策評估發(fā)展的特點(diǎn)。本文基于時代模式下每一階段評估的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)政策評估方法出現(xiàn)了從實(shí)證主義向詮釋主義轉(zhuǎn)變的趨勢。然而，這一模式下評估的發(fā)展是非線性的，政策評估方法在演變的過程中也并不是替代與被替代的關(guān)系，而是在時代模式下的融合。

[關(guān)鍵詞]政策評估；時代模式；評估方法

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.125

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）10-0-02

政策評估是政策過程中的重要環(huán)節(jié)，通過政策評估可以判斷政策本身的質(zhì)量和價值，從而進(jìn)一步?jīng)Q定政策是延續(xù)、革新或是終結(jié)。政策評估功能的發(fā)揮主要取決于是否能夠選取合適的政策評估方法并有效運(yùn)用?，F(xiàn)階段，國內(nèi)關(guān)于政策評估方法的研究甚少，且主要集中于對國外政策評估模式等理論的介紹?？偟膩砜?，我國的政策評估還未形成一套成熟、完善的方法體系。探究政策評估的興起背景以及評估研究的發(fā)展歷程可知，政策評估是評估研究在其發(fā)展過程中，由接受了該學(xué)科訓(xùn)練的人將評估研究方法運(yùn)用到機(jī)構(gòu)政治決策中而形成的，是眾多評估活動中的一類。評估模式是評估要素、評估過程以及評估方法等因素形成的相對穩(wěn)固的邏輯關(guān)系。評估模式能表現(xiàn)出評估者對評估工作的主要概念、結(jié)構(gòu)的看法。在評估研究的發(fā)展過程中，已形成了不同的模式及發(fā)展方向?！皶r代模式”是Guba，E. G和Lincoln，Y. S.基于評估研究的發(fā)展，提出的評估分類體系，是最早對評估進(jìn)行系統(tǒng)分類的模式。該評估模式已在政策評估的研究中被廣為接受，并且可以將該模式看作是政策評估的演進(jìn)歷程。相較于Alkin，M.C.的樹狀模式和Fitzpatrick，J.L.，Sander，J.R.和Worthen，C.P.的運(yùn)用模式，“時代模式”將復(fù)雜的評估活動簡單清晰地呈現(xiàn)出來，并體現(xiàn)了每一階段評估的鮮明特點(diǎn)，有利于探究政策評估方法的變化。

1 “時代模式”概述

Guba，E. G和Lincoln，Y. S.將評估的發(fā)展按時代進(jìn)行劃分，并在此基礎(chǔ)之上提出了第四代評估理論。第一代評估起源于教育領(lǐng)域，是對學(xué)生特征的測量。這一時代的評估等同于測量，以獲得測量數(shù)據(jù)為中心，評估者利用其可以掌握的工具，對評估對象進(jìn)行測量。第二代評估被稱作描述，準(zhǔn)確的說，這一評估時代應(yīng)是以目標(biāo)為導(dǎo)向的評估，描述是其重要特征，即“目標(biāo)導(dǎo)向的描述途徑”。在政策評估中，首先要對目標(biāo)進(jìn)行描述分析，并將政策實(shí)施結(jié)果加以精確測量，在此基礎(chǔ)上將結(jié)果與目標(biāo)進(jìn)行比較。這種將目標(biāo)與結(jié)果進(jìn)行比較的第二代評估，對當(dāng)今的評估活動產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以判斷作為特征的評估被劃分為第三代評估?！芭袛唷笔窃u估活動中重要的因素，并貫穿于評估活動。與第三代評估相比，第二代評估中的判斷是將目標(biāo)與結(jié)果進(jìn)行對比，對比則意味著判斷的存在。而該時代的評估，則以獨(dú)立于評估活動的外部標(biāo)準(zhǔn)作為判斷的依據(jù)。因項目目標(biāo)本身也被看成是有問題的，因此，不能將其作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。對判斷定義的不同理解，其體現(xiàn)了評估活動的發(fā)展從以科學(xué)為基礎(chǔ)的研究，向“自然主義評估”過渡。Guba，E. G和Lincoln，Y. S.基于前三代評估發(fā)展提出了第四代評估——協(xié)商。他們認(rèn)為在評估活動中要考慮評估者與政策相關(guān)者間的關(guān)系，如政策評估項目委托方、評估活動開展的資金提供者、評估報告使用的領(lǐng)導(dǎo)者等。他們認(rèn)為評估要深入到評估對象中，探清其需求，在不斷協(xié)商中進(jìn)行。如文中所述，判斷伴隨著評估活動而存在，判斷的標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)了評估者的價值取向，這一時代的評估則強(qiáng)調(diào)評估者在與政策相關(guān)方協(xié)商的過程中共同構(gòu)建評估的目標(biāo)價值。

2 政策評估方法演變——社會實(shí)驗與質(zhì)性研究方法

基于Guba，E. G和Lincoln，Y. S.提出的時代模式，第一代評估到第四代評估，體現(xiàn)了評估范式從實(shí)證主義到詮釋主義的轉(zhuǎn)變。實(shí)證主義評估范式的核心在于使用科學(xué)的技術(shù)方法對評估對象進(jìn)行精確的測量，主要使用的是實(shí)驗方法。詮釋主義評估范式的核心是評估者深度參與政策的制定、執(zhí)行等全過程，建構(gòu)政策的目標(biāo)價值，主要使用質(zhì)性的研究方法，通過實(shí)地參與式觀察、深度訪談等方法對政策進(jìn)行全面理解。

前三代的評估都具備一個共同的特性——強(qiáng)調(diào)評估的科學(xué)范式，在評估方法上重視使用定量的測量工具以及實(shí)驗方法。第一代評估采用實(shí)驗室實(shí)驗，運(yùn)用技術(shù)性的測量方法，如心理學(xué)的測量方法，目的是確保測量結(jié)果客觀、準(zhǔn)確；第二代則采用實(shí)地實(shí)驗，保留了上一階段測量這一技術(shù)手段，提出對評估對象進(jìn)行客觀描述，在客觀描述的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對政策目標(biāo)與政策干預(yù)結(jié)果的測量；第三代評估中使用的是社會實(shí)驗方法，在前兩代評估方法繼續(xù)沿用的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了評估者要以外部標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價值判斷。盡管在評估工具的使用和側(cè)重上略有不同，但前三代都采用了對評估對象有控制性的實(shí)驗方式，看重獲取關(guān)于評估對象客觀、真實(shí)的數(shù)據(jù)。第四代評估強(qiáng)調(diào)構(gòu)建、協(xié)商，基于詮釋主義方法論，運(yùn)用質(zhì)性的評估方法。詮釋主義的評估范式強(qiáng)調(diào)評估者參與到評估對象的活動中，通過獲取質(zhì)性的數(shù)據(jù)資料，進(jìn)而進(jìn)行判斷評價。

2.1 社會實(shí)驗法

實(shí)證主義范式下的政策評估方法有很多種，就其本質(zhì)來看，政策評估是檢視政策實(shí)施后，對其實(shí)施對象是否帶來了預(yù)期及預(yù)期外的影響，那么評估者就需要對政策的實(shí)施進(jìn)行判斷。目前，比較流行且廣泛使用的實(shí)證主義的政策評估方法是社會實(shí)驗。美國從20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)90年代，各級政府采用社會實(shí)驗對醫(yī)療、教育、住房等領(lǐng)域?qū)嵤┑恼?，進(jìn)行了90多次的評估，耗資超過10億美元。

社會實(shí)驗的基本思想是把評估對象隨機(jī)分配到實(shí)驗組和控制組，對實(shí)驗組實(shí)施政策，經(jīng)政策干預(yù)后，通過對比兩組的變化情況，判斷政策干預(yù)效果。若僅有實(shí)驗組發(fā)生變化，那么兩組之間的差異為政策干預(yù)所致。這是社會實(shí)驗最基本的思路，被視為最有效的社會實(shí)驗方法——隨機(jī)實(shí)驗。在實(shí)際操作中因受現(xiàn)實(shí)情況的限制，無法隨機(jī)分配控制組或無法選取控制組時，會采用準(zhǔn)實(shí)驗方法。準(zhǔn)實(shí)驗的思路同隨機(jī)實(shí)驗，但二者的區(qū)別在于對實(shí)驗組與控制組的選取并不是隨機(jī)分配的，是通過相似性進(jìn)行選擇。此外，覆蓋面較為全面的政策，如全國性或某一地方政府的政策，隨機(jī)建立實(shí)驗組和控制組不太可行，這時就可以使用反身設(shè)計。這一實(shí)驗設(shè)計的假設(shè)是若沒有政策的干預(yù)，那么評估對象的前后測數(shù)據(jù)是一致的。但這種方法的缺點(diǎn)較為明顯，如果后測出的數(shù)據(jù)較前測出的數(shù)據(jù)產(chǎn)生了變化，該變化是否為政策干預(yù)所致？因而，該實(shí)驗設(shè)計在政策干預(yù)與測量的對象上存在非常密切的關(guān)系，且評估對象所處的外界環(huán)境較為穩(wěn)定時才會使用。

2.2 質(zhì)性研究方法

Guba，E. G和Lincoln，Y. S.提出的超越了純粹科學(xué)范疇的第四代評估——以協(xié)調(diào)和談判為核心的評估，需要評估者與政策相關(guān)方充分互動，完全參與政策評估項目。質(zhì)性研究方法在此發(fā)揮了重要的作用。質(zhì)性研究方法在政策評估使用過程中、在資料收集方面，不是通過測量而獲得數(shù)據(jù)，而是在自然情境下與政策評估對象進(jìn)行互動。不同于實(shí)驗法的是，質(zhì)性研究方法強(qiáng)調(diào)在“自然狀態(tài)”下進(jìn)行，而不是實(shí)驗設(shè)計中強(qiáng)調(diào)的對實(shí)驗環(huán)境的控制。在質(zhì)性研究中最有代表性的是實(shí)地法。實(shí)地法的使用需要評估者深入評估對象的背景中，通過參與觀察和無結(jié)構(gòu)訪談來收集項目資料，并通過對項目資料進(jìn)行定性的分析，從而與評估對象進(jìn)行溝通協(xié)商。實(shí)地研究具有很強(qiáng)的彈性，不像實(shí)驗法那樣具有嚴(yán)格和固定的程序。

3 結(jié) 論

時代模式視角下政策評估的發(fā)展歷程，展現(xiàn)了政策評估方法從實(shí)證主義評估范式向詮釋主義評估范式演變的趨勢。但這并不意味著質(zhì)性研究方法在政策評估活動中完全替代了實(shí)證主義的評估方法。時代模式揭示了政策評估的發(fā)展與進(jìn)步，這種發(fā)展與進(jìn)步并不是簡單的線性發(fā)展軌跡，新一代政策評估彌補(bǔ)了上一代政策評估活動中的不足，上一代政策評估中的特點(diǎn)則作為已有的評估要素蘊(yùn)含在新一代政策評估中，作為評估時代要素之一的評估方法，也伴隨著政策評估的發(fā)展而發(fā)展。第一代評估突出了評估的工具屬性以及評估者評估技術(shù)的熟練性、準(zhǔn)確性，其目的是要得到客觀準(zhǔn)確的測量結(jié)果，以保證政策評估結(jié)果的準(zhǔn)確。在之后的評估研究中，認(rèn)為其測量過分強(qiáng)調(diào)了評估的技術(shù)性，忽略了對評估對象的了解、描述，不應(yīng)將測量等同于評估。第二代評估強(qiáng)調(diào)了對項目結(jié)果的描述，但仍保留了測量這一技術(shù)方法，并將其作為對目標(biāo)描述的工具。尤其是在社會實(shí)驗中，在測量實(shí)驗對象受政策干預(yù)時，測量的技術(shù)性與重要性不可忽視。第四代評估突出協(xié)商和政策評估價值的建構(gòu)，雖然其以質(zhì)性研究方法為主，但并不意味著這種方法的使用就完全脫離了技術(shù)指導(dǎo)。前三代政策評估中，實(shí)證主義評估方法強(qiáng)調(diào)的客觀、準(zhǔn)確的科學(xué)精神依然適用于質(zhì)性的評估方法。質(zhì)性的評估方法依賴于對獲得信息的意義解釋，對數(shù)據(jù)內(nèi)容的解釋也有與其相適應(yīng)的技術(shù)，諸如分類學(xué)的解釋、語言學(xué)的解釋和注釋學(xué)的解釋，必要的話，還需將信息轉(zhuǎn)化為可以處理的數(shù)字或文本。當(dāng)然，沒有哪一種評估方法可以適用于所有的政策評估活動，但通過評估模式建立了政策評估活動中各要素間的穩(wěn)定關(guān)系，可以體現(xiàn)出政策評估的特點(diǎn)，從而采取更適用的政策評估方法。

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