王曙光+尹媛媛

[摘要]黑龍江省作為生態(tài)資源大省，具有豐富獨特的旅游資源。北國風光特色旅游開發(fā)區(qū)是黑龍江省八大經(jīng)濟區(qū)之一，地理位置優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善、旅游收入持續(xù)增長。針對目前存在的體制機制障礙、政策扶持不足、交通擁堵不暢、旅游產(chǎn)品單一、環(huán)境污染嚴重和管理人才短缺等問題，提出優(yōu)化特色旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、加大財政政策支持力度、構(gòu)建旅游交通建設(shè)體系和培養(yǎng)旅游專業(yè)管理人才等完善特色旅游開發(fā)區(qū)建設(shè)等建議，旨在促進特色旅游開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]特色旅游；產(chǎn)業(yè)政策；財稅政策；人才政策

[中圖分類號]F59[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）04-0091-04

一、特色旅游開發(fā)區(qū)的總體分析

（一）旅游經(jīng)濟發(fā)展的基本思路

2009年，黑龍江省制定了“八大經(jīng)濟區(qū)”和“十大工程”發(fā)展戰(zhàn)略，其中之一就是要大力支持北國風光特色旅游開發(fā)區(qū)的建設(shè)，“充分發(fā)揮黑龍江省生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的特點，突出冰雪、生態(tài)、邊疆特色，以建設(shè)品牌為重點，以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)”[1]，重點建設(shè)包括哈爾濱、五大連池和鏡泊湖等12個旅游名鎮(zhèn)，開發(fā)建設(shè)具有國際化、地域性和較強市場競爭力的旅游精品，形成國際著名旅游品牌，提高在國際上的影響力和競爭力。

近年來，黑龍江省制定了《黑龍江省旅游條例》《界江旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》《文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》《濕地生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃》等。2015年制定的《黑龍江省“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”行動計劃》中明確提出主體項目（旅游大數(shù)據(jù)中心和公共服務(wù)、營銷、輿情監(jiān)測平臺）和引導項目（無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋、電子觸摸屏、客流監(jiān)測系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、景區(qū)電子票務(wù)系統(tǒng)和微信智慧景區(qū)），2018年底實現(xiàn)3個試點城市（哈爾濱、大慶和黑河）示范效應(yīng)和15個試點景區(qū)，2020年底“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”創(chuàng)業(yè)氛圍全面形成。2016年出臺的《黑龍江省“十三五”規(guī)劃》提出了“建設(shè)全國一流生態(tài)休閑度假旅游目的地和創(chuàng)建全國北方夏季健康養(yǎng)老基地”等發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的目標。

（二）特色旅游開發(fā)區(qū)總體概況

1特色旅游開發(fā)區(qū)的景區(qū)模塊。2009年黑龍江省委通過了《黑龍江省北國風光特色旅游開發(fā)區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃中將北國風光特色旅游開發(fā)區(qū)（以下簡稱特色旅游開發(fā)區(qū)）分為10個景區(qū)模塊：1哈爾濱冰城夏都，以“冰城夏都·滑雪天堂”為主；2五大連池，重點突出火山、地質(zhì)等奇觀景象；3鏡泊湖，以鏡泊湖為中心，展示林海雪原的壯麗景象；4小興安嶺，以小興安嶺為主建設(shè)國家級森林公園景區(qū)；5神州北極，以展示北極風光為主；6扎龍濕地，承建世界上最大的濕地公園，展示鶴家鄉(xiāng)的風土人情；7興凱湖，以湖泊為主建設(shè)集休閑、娛樂、度假及休養(yǎng)為一體的旅游景區(qū)；8大慶溫泉，展示我國溫泉之鄉(xiāng)——大慶的獨特風景；9撫遠華夏東極，以展示東極的神秘之光為主；10鶴崗景區(qū)（位于中俄邊界），展示鶴崗的人文、生態(tài)景觀。各個景區(qū)模塊的側(cè)重點各異，展示了黑龍江省不同區(qū)域的獨特風景。

2獨具特色的區(qū)位地理優(yōu)勢。特色旅游開發(fā)區(qū)區(qū)位地理優(yōu)勢如表1所示。

（三）特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展狀況

1 旅游收入持續(xù)增長。2010—2012年黑龍江省接待游客數(shù)量總體呈上升趨勢，2013年后開始下降。受旅游拉動全省機場旅客吞吐量同比增長181%，比全國平均水平高8個百分點，如表2所示。

2旅游產(chǎn)業(yè)體系日益完善。旅游業(yè)是全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重大發(fā)力方向之一。截至2014年末，黑龍江省有11個全國優(yōu)秀旅游城市、409個A級景區(qū)、27個S級旅游滑雪場、12個漂流達標場所、670個旅行社，與旅游相關(guān)的行業(yè)中，有253個星級飯店、3069個快捷賓館、439個家庭旅館和大中專旅游院校62所。

3旅游設(shè)施項目投入加大。2013年黑龍江省各地啟動建設(shè)旅游工程116個，實際投資178億元。2014年神州北極旅游休閑區(qū)等23個省重點旅游產(chǎn)業(yè)項目（4個進入全國優(yōu)選旅游項目）開工建設(shè)，總投資240億元。2015年確定了17個省級重點推進旅游產(chǎn)業(yè)項目（16個入選全國優(yōu)選旅游項目），總投資1546億元；旅游與財政部門合作新評35家3A、4A級景區(qū)，落實獎勵資金1370萬元。黑龍江省通過對旅游發(fā)展的投入，進一步提升了旅游景觀的價值。

4旅游宣傳力度得以強化。全省的“冰雪旅游”“冰燈觀光”等旅游品牌得到了游客的廣泛認可，成功地樹立了黑龍江省特色旅游的聲譽。通過中央電視臺、中國旅游報和人民網(wǎng)等社會主流媒體的宣傳與推廣，同時借助旅游論壇、推介會、報刊專欄和網(wǎng)絡(luò)推廣等多種途徑，實現(xiàn)黑龍江省四季旅游的傳播與營銷，進一步提升了世界冰雪旅游名都、滑雪勝地、神奇北極和養(yǎng)生天堂等景區(qū)的知名度。

二、特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的問題

目前國家和黑龍江省高度重視發(fā)展旅游業(yè)，為推進特色旅游開發(fā)區(qū)的發(fā)展制定并實施了有針對性的支持政策，黑龍江省采取了創(chuàng)新營銷模式、精化產(chǎn)品供給、規(guī)范市場秩序和強化安全保障等政策措施，取得了一定的成效。但由于特色旅游開發(fā)區(qū)尚處發(fā)展初始階段，旅游產(chǎn)品開發(fā)較為緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，個別景區(qū)交通不順暢、自然資源破壞較嚴重，難以滿足游客的多元化的需求，這也是導致近年來游客減少的原因之一[2]。

（一）體制機制障礙

黑龍江省旅游管理體制、機制等方面的障礙是制約旅游發(fā)展的主要因素，“部門分割、條塊管理”旅游管理模式割裂了資源與市場的聯(lián)系，國有旅游景區(qū)體制不順、機制不活導致綜合效益低下，旅游管理部門職能重疊、責權(quán)混亂導致旅游區(qū)域割據(jù)缺乏聯(lián)合協(xié)作；旅游監(jiān)管制度不健全、執(zhí)法不嚴，導致服務(wù)質(zhì)量差、管理水平低，甚至存在知法犯法、傷害游客的企業(yè)，以及“黑社、黑導、黑車”及強迫游客消費的行為，嚴重影響了旅游市場秩序。

（二）政策扶持不足

旅游的發(fā)展壯大需要國家與地方政府的共同努力，目前實施的旅游政策內(nèi)容過于籠統(tǒng)，未能重視細節(jié)、實際情況及實施效果，缺少全面系統(tǒng)、科學規(guī)范的旅游產(chǎn)業(yè)傾斜、財稅激勵、信貸支持、科技創(chuàng)新、教育培訓、人才服務(wù)和市場監(jiān)管的政策體系。近年來，國家和黑龍江省相繼出臺了一些促進旅游發(fā)展的政策，但諸如帶薪休假、經(jīng)批準的旅行社可接受公務(wù)活動等政策并沒有得到真正的落實。

（三）交通擁堵不暢

交通是制約黑龍江省旅游發(fā)展的重要因素，改善省內(nèi)交通環(huán)境的重點是公路和鐵路。近年來省內(nèi)的交通雖得到了較大的改善，但旅游交通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍舊薄弱，景區(qū)內(nèi)車多堵塞、長時等車等問題，嚴重影響了游客的心情及再游的愿望。目前全省除哈爾濱外，黑河、伊春、漠河、大慶、牡丹江和佳木斯等機場客流有限，上座率不高。

（四）旅游產(chǎn)品單一

黑龍江省地域遼闊、具有得天獨厚的冰雪資源，是資源大省和工農(nóng)業(yè)大省，但缺乏獨具特色的旅游產(chǎn)品。哈爾濱長期以來以冰雪大世界和太陽島作為重點旅游觀光景區(qū)，缺乏對旅游產(chǎn)品的開發(fā)與創(chuàng)新設(shè)計，旅游產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，導致旅游產(chǎn)品單一，產(chǎn)品也未能體現(xiàn)出龍江特色歷史文化和地方特色，不能滿足眾多游客的多樣化需求。

（五）環(huán)境污染嚴重

隨著社會經(jīng)濟的快速增長，黑龍江省生態(tài)環(huán)境破壞程度嚴重，個別地方亂開發(fā)、低層次開發(fā)和產(chǎn)品同質(zhì)化等問題突顯。雖已引起有關(guān)部門的重視，但改善效果不佳。目前，黑龍江省大力發(fā)展特色旅游開發(fā)區(qū)，是進一步開發(fā)與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵之時，而在環(huán)境保護造成的消極影響不容小覷，一些資源的破壞尤其是森林、土地、水利資源的浪費和損害問題急需解決。

（六）管理人才短缺

黑龍江省旅游管理專業(yè)人才缺口嚴重，且管理人員的層次不高、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，整體綜合素質(zhì)偏低，隊伍整體能力較弱。此外，旅游教育和培訓工作不能滿足旅游發(fā)展的要求，如旅游管理人員培訓學習機會較少，相關(guān)知識與信息得不到及時填補或更新。缺乏專業(yè)及高端的旅游管理人才，導致旅游發(fā)展及其高質(zhì)量的管理得不到有效保障，成為制約黑龍江省旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的一項重要因素[3]。

三、促進特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策建議

黑龍江省各級政府應(yīng)提高對特色旅游開發(fā)區(qū)的重要認識，進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)新發(fā)展旅游模式，切實發(fā)揮政府的主導作用，加大政策支持力度，促進特色旅游開發(fā)區(qū)健康快速發(fā)展。

（一）完善特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策

1 優(yōu)化特色旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。黑龍江省應(yīng)堅持旅游提質(zhì)增效、差別開發(fā)、優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，由低端旅游產(chǎn)品向高端旅游產(chǎn)品、由景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變，開發(fā)具有龍江歷史文化內(nèi)涵和獨具特色的旅游產(chǎn)品，構(gòu)建具有特色旅游產(chǎn)品開發(fā)體系，擴大高端旅游資源和旅游市場。挖掘農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)能與潛力，優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，研發(fā)春秋旅游產(chǎn)品，創(chuàng)新夏季避暑、度假、極地、出境和冬季冰上、雪上等旅游產(chǎn)品，保障四季旅游均衡發(fā)展。

2加強旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)監(jiān)管。黑龍江省旅游管理存在著各景區(qū)模塊關(guān)聯(lián)度較差和管理混亂等問題，各級政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控和引導作用，促進冰雪、生態(tài)、紅色、邊境、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加強旅游城市生態(tài)環(huán)境綜合治理，嚴格打擊哄抬食住物價、服務(wù)態(tài)度蠻橫及強行拉拽游客等行為，加強旅游精細化管理和人性化服務(wù)，形成各旅游企業(yè)間的良性競爭，使其相互促進與發(fā)展，從而維護旅游市場秩序，促進旅游業(yè)和特色旅游開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的財稅政策

1加大財政政策支持力度。根據(jù)《黑龍江省旅游條例》《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等文件要求，全省各級政府應(yīng)加大旅游發(fā)展財政政策支持力度，逐步增加年度財政預算旅游發(fā)展專項資金，重點用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施和重點景區(qū)建設(shè)，完善配套設(shè)施和服務(wù)體系；對景區(qū)招商引資、社會資本投入和資金貸款籌措等予以財政補貼、獎勵和貸款貼息，激發(fā)旅游發(fā)展新活力，形成資源整合、產(chǎn)業(yè)融合、全域聯(lián)動、區(qū)域合作、扶貧攻堅和服務(wù)質(zhì)效的旅游環(huán)境。

2健全財政資金監(jiān)管機制。在建設(shè)特色旅游開發(fā)區(qū)過程中，每項財政資金都應(yīng)做到?？顚Ｓ?、跟蹤問效；在財政資金投入上，區(qū)分輕重緩急，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施、核心景區(qū)和重點項目的建設(shè)；在財政資金導向上，合理、高效使用財政資金，積極引導PPP、眾籌和P2P等融資方式參與特色旅游開發(fā)區(qū)建設(shè)。通過健全財政資金監(jiān)管機制，加大旅游財政資金監(jiān)管力度，防止旅游財政專項資金挪用和貪占等問題的發(fā)生，促進特色旅游開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

3增加旅游稅收優(yōu)惠政策。旅游開發(fā)區(qū)稅收主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設(shè)稅及教育費附加等。在嚴格遵守特色旅游開發(fā)區(qū)“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”要求的前提下，針對其開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)爭取國家給予增值稅、企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠政策，省級政府給予減半征收房產(chǎn)稅等地方稅，并對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護和招商引資等項目實施稅收優(yōu)惠政策。

（三）完善特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的服務(wù)政策

1構(gòu)建旅游交通建設(shè)體系。黑龍江省交通、旅游等管理部門應(yīng)按照旅游交通、住宿、餐飲、游玩、購物和娛樂六個重要環(huán)節(jié)的需求，健全各項基本配置與服務(wù)。提高哈爾濱機場的中轉(zhuǎn)作用，加快構(gòu)建通往大慶、伊春等分支線路；提升哈齊牡佳等城市的公路中轉(zhuǎn)作用，構(gòu)建松花江、嫩江、烏蘇里江等水上旅游線路；實施精品線路集中化策略，進一步打造和提升“避暑勝地·暢爽龍江”夏季品牌和“冰雪之冠·賞游龍江”冬季品牌的知名度。

2加強旅游服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。按照《黑龍江省“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”行動計劃》提出的原則與要求，以政府財政投資和社會資本引入作為資金保障，實現(xiàn)“構(gòu)建旅游互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)圈和互聯(lián)網(wǎng)促進旅游新業(yè)態(tài)”的目標。加強旅游網(wǎng)

站建設(shè)，推動線上線下營銷，完善咨詢與投訴機制，為游客提供貼心與周到的服務(wù)。至2020年底，實現(xiàn)3A級以上景區(qū)、3星級以上酒店、旅游購物點和鄉(xiāng)村旅游點等的WiFi、3G或4G無線網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，以提高旅游網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)效。

（四）完善特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的人才政策

1培養(yǎng)旅游專業(yè)管理人才。黑龍江省各級旅游管理部門應(yīng)與發(fā)改、財政、教育、人力資源和社會保障等部門制定旅游人力資源發(fā)展規(guī)劃，加強旅游專業(yè)建設(shè)，培養(yǎng)旅游專門人才；制定人才激勵政策，特別要加大高層次人才的培養(yǎng)和引進力度，從工資薪金、福利保障、職稱晉升和住房條件等方面給予高于全國水準的待遇，從感情留人、事業(yè)留人向待遇留人、職務(wù)留人轉(zhuǎn)變；重視旅游知識更新和專業(yè)培訓工作，不斷提升旅游管理人才的綜合素質(zhì)。

2加強旅游組織機構(gòu)建設(shè)。設(shè)立由黑龍江省政府主導的、垂直管理的旅游管理工作領(lǐng)導小組，切實加強全省各級旅游管理工作機構(gòu)的設(shè)置和人員配備；由全省各級旅游主管部門、旅游景區(qū)、酒店、民宿、旅行社、鄉(xiāng)村旅游及相關(guān)旅游企業(yè)，成立黑龍江省旅游管理戰(zhàn)略聯(lián)盟，建立政府和旅游企業(yè)、不同旅游企業(yè)間的發(fā)展協(xié)作關(guān)系，科學研發(fā)黑龍江省旅游資源，提升旅游組織服務(wù)管理水平，進而加快推進特色旅游開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。加大特色旅游的宣傳力度與推廣工作，創(chuàng)新旅游精品、特色主題旅游線路，形成具有國際影響力的旅游線路產(chǎn)品，以吸引更多的國內(nèi)外游客參加龍江特色旅游活動。

[參考文獻]

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[2]王曙光，孫晴北國風光特色旅游開發(fā)區(qū)發(fā)展的問題及政策研究[J].經(jīng)濟與管理評論，2014.

[3]孫顯仁，吳志剛等黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與開發(fā)研究[J].黑龍江科技信息，2015（30）：270.

（責任編輯：喬虹藍亮）