如何完善我國的民族法制建設(shè)

凌珊

一、當(dāng)前民族法制建設(shè)中存在的主要問題

1.自治法本身不完善。

自治法是中國解決民族問題的基本法，作為一項(xiàng)憲法性的法律，其最主要的特點(diǎn)是原則性和普遍性；加之立法中“宜粗不細(xì)”的指導(dǎo)思想，因而條文規(guī)定得原則抽象，實(shí)施起來不易操作，難度較大，制定民族區(qū)域自治法時(shí)，在理論上還停留于黨的十二大“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主”的水平，雖然吸收了改革以來的成果，但不可能從根本上打破計(jì)劃體制框架。

2.配套法律制度不健全

由于自治法處于“母法”的地位，加之立法技術(shù)的原因，條文中政策性、方向性、指導(dǎo)性和原則性的規(guī)定居多，而規(guī)范性、具體性、確定性和可操作性的規(guī)定較少。因此，它的很多規(guī)則需要配套的法律法規(guī)的實(shí)施來加以具體化。

3.民族自治地方應(yīng)享有的自治權(quán)未能充分行使

雖然憲法和自治法對(duì)民族自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)作了許多規(guī)定，但由于受到主客觀的制約，有些自治權(quán)不能得到充分有效的發(fā)揮。

二、措施主要有如下

1.盡快修訂完善自治法和相關(guān)配套法規(guī)，形成民族法律體系

（一）提高立法質(zhì)量。立法質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)在立法本身存在的技術(shù)水平不高，提高立法技術(shù)是提高法規(guī)質(zhì)量的重要條件，在技術(shù)方面比較突出的問題有：現(xiàn)有的立法中存在著概念不明、名稱不一、缺乏語言的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性、法律規(guī)則缺乏實(shí)用性、可操作性和應(yīng)有的針對(duì)性等問題，這些問題相互交織，互為因果，造成了有法“難依”現(xiàn)象的十分普遍。因此，起草時(shí)要注意導(dǎo)向性、超前性，法規(guī)名稱能反映適用范圍、法規(guī)內(nèi)容、效力等級(jí)；在內(nèi)容上要規(guī)范，符號(hào)使用正確，語言要確定，不能引起歧義或矛盾。法規(guī)一經(jīng)通過，非經(jīng)法定機(jī)關(guān)的允許和授權(quán)，非經(jīng)法定程序，不得變更修改。

（二）增加散居少數(shù)民族立法內(nèi)容。我國55個(gè)少數(shù)民族，除大部分聚居在自治地方外，全國近l億少數(shù)民族的1/4生活在全國面積36%的非民族自治地方，許多少數(shù)民族并不是都只生活在有相應(yīng)名稱的民族自治地方。如蒙古族主要分布在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、河北、黑龍江、新疆廣大地區(qū)；全國有20%的省、自治區(qū)、直轄市都為回族主要分布區(qū)，散居少數(shù)民族權(quán)益保障，是民族法律體系中不可缺少的內(nèi)容，由于自治法的基本條文對(duì)散居少數(shù)民族不適應(yīng)，因此，制定保護(hù)散居少數(shù)民族權(quán)益的法規(guī)是眾望所歸、勢在必行；現(xiàn)已制定實(shí)施的《河北省散居少數(shù)民族保障條例》、《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》等，為保護(hù)散居少數(shù)民族的權(quán)益提供了法律依據(jù)。這是繼自治法之后與民族立法的配套工程。自治法不可能解決所有的少數(shù)民族權(quán)益保障問題，所以有人認(rèn)為發(fā)展散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度是完善民族區(qū)域自治法律制度的前提。

（三）加強(qiáng)民族自治地方立法民族自治地方立法是我國民族法制的弱項(xiàng)。這種弱勢既表現(xiàn)為質(zhì)的方面，又表現(xiàn)為量的方面，造成這種現(xiàn)狀的原因是多方面的，既有主觀上的原因，也有客觀上的原因；既有自身努力不夠，又有有關(guān)部門對(duì)地方立法關(guān)注指導(dǎo)不夠；即有自治法本身的原因，也有自治法本身之外的權(quán)力分配因素，所有這些原因主要是人的因素，人的因素里很重要的是地方人才問題、干部培養(yǎng)問題。

2.完善以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)容的民族法治是充分實(shí)現(xiàn)民族自治權(quán)的核心

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，不同的法律調(diào)整，往往會(huì)造成不同的經(jīng)濟(jì)效益，江澤民同志指出：“現(xiàn)階段，我國的民族問題，比較集中地表現(xiàn)在少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題上”。鄧小平同志也早就強(qiáng)調(diào)指出：“實(shí)行民族自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。”這充分說明自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)建立在民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上；實(shí)施自治法、實(shí)現(xiàn)民族自治權(quán)的充分行使必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。由于歷史上的原因，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍落后，為此，自治法采取了許多措施發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)，但由于受當(dāng)時(shí)形勢所限，隨著社會(huì)改革的深入，有些財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容已失去作用了，長期以來在自治法、地方民族法規(guī)的實(shí)施過程中，對(duì)政治上的自治權(quán)較為偏好，比如，對(duì)政權(quán)建設(shè)、干部配備、民族風(fēng)俗習(xí)慣的改革，民族語言文字的使用等比較強(qiáng)調(diào)，對(duì)如何充分利用經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的自主權(quán)卻重視不夠，因此，在地方民族立法過程中，既要重視政治方面的立法，更要重視經(jīng)濟(jì)立法，重視經(jīng)濟(jì)上行使自治權(quán)和立法權(quán)，根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，積極主動(dòng)開展制定、修改或廢止有關(guān)民族經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)的活動(dòng)，要用民族法律法規(guī)的形式，規(guī)定關(guān)于民族自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的保障問題；上級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的幫助問題；民族自治地方稅收一定的自主權(quán)問題；關(guān)于民族地區(qū)資源開發(fā)利用問題；關(guān)于發(fā)展民族地區(qū)的邊貿(mào)等問題。這些問題既牽涉國家和地方的縱向關(guān)系，又牽涉到自治地方與內(nèi)地的橫向關(guān)系，因此，民族自治地方在積極主動(dòng)進(jìn)行制定自治法規(guī)時(shí)，要求做到既要有針對(duì)性、必要性，又要有現(xiàn)實(shí)性、可行性。

3.監(jiān)督方面

加強(qiáng)民族立法的監(jiān)督民族立法的監(jiān)督包括監(jiān)督立法的機(jī)構(gòu)、程序、內(nèi)容。如對(duì)民族立法內(nèi)容的監(jiān)督，除了審查民族方面的立法是否符合馬克思主義的民族觀，是否符合黨和國家的民族政策，是否符合憲法和其他法律、法規(guī)有關(guān)民族問題的規(guī)定外，還應(yīng)該審查該民族法律、法規(guī)、自治條例等的內(nèi)容中，是否有明確具體的限制性、懲罰性的條文，是否明確規(guī)定了罰則。如果注意了限制性、懲罰性的條文以及罰則的制定，那么監(jiān)督準(zhǔn)則建立健全就有了法律依據(jù)。