小議歸檔文件中的文件發(fā)文稿紙和文件處理單

張銳

摘要：歸檔文件中的發(fā)文稿紙和文件處理單是歸檔文件不可分割的有機(jī)組成部分，能夠體現(xiàn)文件的來(lái)源、簽批、流轉(zhuǎn)過(guò)程等諸多內(nèi)容，應(yīng)該引起歸檔單位的足夠重視，應(yīng)與文件正本定稿一并歸檔，不能分割。

關(guān)鍵詞：文件歸檔；文件發(fā)文稿紙；文件處理單

國(guó)家檔案局第8號(hào)令即《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》中第十條明確要求：機(jī)關(guān)應(yīng)歸檔紙質(zhì)文件材料中，有文件發(fā)文稿紙、文件處理單的，應(yīng)與文件正本、定稿一并歸檔。

在機(jī)關(guān)年度文件材料歸檔檢查中，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分單位在文件材料歸檔時(shí)對(duì)應(yīng)歸檔文件的文件發(fā)文稿紙和文件處理單并不重視，視其可有可無(wú)。具體表現(xiàn)在：1、剔除文件發(fā)文稿紙或文件處理單，只保留正文和底稿；2、收發(fā)文件時(shí)使用膠水將文件發(fā)文稿紙或文件處理單粘在正文上，給整理裝訂帶來(lái)不便；3、文件發(fā)文稿紙和文件處理單擺放順序不規(guī)范，隨意性大容易遺漏。

這些做法不但損害了應(yīng)歸檔文件的完整性，而且無(wú)法查找和認(rèn)定文件作者、簽發(fā)人、處理意見(jiàn)等重要信息。在給確定文件來(lái)源制造困難的同時(shí)，也給文件的行政效力及其合法性埋下了隱患。所以在收集整理歸檔文件時(shí)，機(jī)關(guān)檔案工作人員一定要注意應(yīng)歸檔文件的齊全完整，文件發(fā)文稿紙和文件處理單是應(yīng)歸檔文件的有機(jī)組成部分必須歸檔。如發(fā)現(xiàn)缺少文件發(fā)文稿紙和文件處理單應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與擬稿的業(yè)務(wù)部門和主管領(lǐng)導(dǎo)溝通，及時(shí)查找或重新填寫然后歸檔。

歸檔文件是否齊全完整將直接決定文件的合法有效， 十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)行政訴訟法修正案草案進(jìn)行了審議，國(guó)家行政學(xué)院教授胡建淼進(jìn)一步指出“行政訴訟的受案范圍在整個(gè)行政訴訟制度中是最重要、最關(guān)鍵、最敏感的問(wèn)題”。行政訴訟“三難”中，最突出的是立案難。

此次行政訴訟法修正案草案增加了一條規(guī)定，即公民、法人等在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

這些以政府名義下發(fā)的文件專指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象制定、發(fā)布、能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件?！霸趯?shí)際生活中，‘政府文件往往成為行政機(jī)關(guān)做出罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等具體行政行為的直接依據(jù)。和法律相比，‘行政公文與社會(huì)生活的距離更近，雖然在法律效力上，“行政公文”低于法律、行政法規(guī)和規(guī)章，但其也具備了“普遍的約束力”。北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋說(shuō)。

政府公文是政府管理社會(huì)生活的規(guī)章制度，體現(xiàn)了政府的意志，具有強(qiáng)制力和約束力，與百姓和公眾的生產(chǎn)生活密不可分，但它并不存在于法律的框架之中，所以政府公文是特指政府機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象制定、發(fā)布、能反復(fù)適用的行政規(guī)定性文件。

曾一度熱議的浙江省臺(tái)州市以“政府文件”形式下發(fā)市級(jí)單位要開(kāi)展‘助力五水共治活動(dòng)，文件中寫明：“捐款“捐款原則上參考以下標(biāo)準(zhǔn)：正廳級(jí)8000元、副廳級(jí)7000元……請(qǐng)各單位于2014年1月13日下午下班前完成認(rèn)捐工作?！币粫r(shí)間，“政府文件”勸捐的新聞成為社會(huì)議論的熱點(diǎn)。

這類的政府公文，看起來(lái)很權(quán)威其實(shí)往往違法違規(guī)，在此次行政訴訟法修正案草案就明確規(guī)定：：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查；這就保障了在行政訴訟中作為弱勢(shì)的一方有要求行政機(jī)關(guān)舉證的權(quán)利。而人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。這就要求一旦法院認(rèn)定規(guī)范性文件無(wú)論在內(nèi)容上、程序上還是形式上出現(xiàn)不合法的的情況，行政機(jī)關(guān)就會(huì)立呈劣勢(shì)，陷入被動(dòng)局面。所以在行政訴訟或法院審理過(guò)程中勢(shì)必對(duì)所涉及到的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，那么 “政府”無(wú)論從內(nèi)容上的不合法還是形式上的不完整都將成為其致命的死穴。假設(shè)該規(guī)范性文件內(nèi)容上存在不合法的地方那么在追究問(wèn)責(zé)時(shí)也勢(shì)必要查找文件的擬稿人和審批領(lǐng)導(dǎo)，以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

作為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檔案工作的人員如果不能在文件材料年度歸檔過(guò)程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)歸檔文件構(gòu)件不全的問(wèn)題，或者發(fā)現(xiàn)后未予以重視，甚至人為剔除文件發(fā)文稿紙或文件處理單都將是一種嚴(yán)重的失職行為。

按照中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部、中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局第 30 號(hào)令《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》：第七條規(guī)定：因工作不負(fù)責(zé)任或者不遵守檔案工作制度，導(dǎo)致檔案損毀、丟失的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員，給予記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予記大過(guò)或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職或者開(kāi)除處分。所以機(jī)關(guān)檔案工作人員切莫對(duì)文件發(fā)文稿紙和文件處理單掉以輕心，認(rèn)為它可有可無(wú)。否則將會(huì)受到行政處分。

要注意的是在整理應(yīng)歸檔文件材料過(guò)程中，不能使用膠水把文件發(fā)文稿紙或者文件處理單直接粘在正文上，可使用曲別針或大頭針暫時(shí)固定。使用膠水粘貼不僅在撕?jiǎn)r(shí)損害文件而且給裝訂帶來(lái)不便。裝訂時(shí)要注意應(yīng)歸檔文件的發(fā)文稿紙和文件處理單在文件中的排列順序。一般情況下文件發(fā)文稿紙應(yīng)置于正文和定稿之間，文件處理單應(yīng)置于收文的前面進(jìn)行裝訂，這樣既規(guī)范統(tǒng)一又不容易遺漏。

小小文件發(fā)文稿紙和文件處理單有時(shí)會(huì)產(chǎn)生巨大的作用，希望機(jī)關(guān)檔案工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)機(jī)關(guān)文書檔案整理、歸檔的相關(guān)法律、法規(guī)。注重小節(jié)養(yǎng)成，培養(yǎng)良好習(xí)慣，為機(jī)關(guān)文書檔案工作奉獻(xiàn)聰明才智。