哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化機(jī)制的構(gòu)建

王曉琴

摘 要：區(qū)域公共服務(wù)一體化是推進(jìn)哈長(zhǎng)城市群協(xié)同發(fā)展的重要保障，能夠有效促進(jìn)區(qū)域城市均衡發(fā)展。在哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化的進(jìn)程中，必須正視區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化存在的機(jī)制障礙，構(gòu)建起哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化的相關(guān)機(jī)制，即多元供給機(jī)制、跨區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制和評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：哈長(zhǎng)城市群 區(qū)域 公共服務(wù)一體化 機(jī)制

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）10（a）-122-02

2016年3月《哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，哈長(zhǎng)城市群是繼5大國(guó)家級(jí)城市群之后，9大重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域性城市群（國(guó)家二級(jí)城市群）之首，把哈長(zhǎng)城市群上升到國(guó)家層面進(jìn)行打造規(guī)劃，不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)意義，更具有重要的政治意義。

1 區(qū)域公共服務(wù)一體化是哈長(zhǎng)城市群戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容

區(qū)域公共服務(wù)一體化是推進(jìn)哈長(zhǎng)城市群協(xié)同發(fā)展的重要保障，能夠有效促進(jìn)區(qū)域城市均衡發(fā)展。

1.1 哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化的實(shí)質(zhì)

哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)主要指跨越黑龍江、吉林兩省11市的區(qū)域公共服務(wù)，它是以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)東北地區(qū)全面振興為目標(biāo)，在哈長(zhǎng)城市群協(xié)同發(fā)展背景下從區(qū)域整體發(fā)展的視角而區(qū)分出來的公共服務(wù)。它的作用范圍是整個(gè)哈長(zhǎng)城市群，為該區(qū)域的大多數(shù)地區(qū)服務(wù)。哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)，需要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下進(jìn)行，這就要求地方政府突破地域的界限來重新配置公共資源，提供和整合區(qū)域公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)的利益最大化。哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)以共享型公共服務(wù)為主，輔以關(guān)聯(lián)型公共服務(wù)。共享型公共服務(wù)主要指“該公共服務(wù)在區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)都發(fā)生作用”，關(guān)聯(lián)型公共服務(wù)主要指“該公共服務(wù)主要為其所在的地區(qū)服務(wù)，但是同區(qū)域相鄰地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的關(guān)聯(lián)性，也就是說該公共服務(wù)具有一定的外部性?！盵1]

1.2 哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化的必要性

城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以1個(gè)以上特大城市為核心，由至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體。在城市群建設(shè)的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)共建共享是必然選擇，公共服務(wù)一體化是哈長(zhǎng)城市群協(xié)同發(fā)展的重要保障。[2]首先，推動(dòng)哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化，是促進(jìn)哈長(zhǎng)城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)區(qū)域一體化的發(fā)展規(guī)律，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)離不開區(qū)域公共服務(wù)一體化，二者相輔相成。區(qū)域公共服務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)來自于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的物質(zhì)保障，同時(shí)，區(qū)域公共服務(wù)一體化又能夠?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)提供人力資本的自由流動(dòng)和生產(chǎn)要素的高度集聚。其次，推動(dòng)哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化，是提高區(qū)域內(nèi)人們生活質(zhì)量的有效手段。公共服務(wù)所涵蓋的內(nèi)容與人們的日常生活息息相關(guān)，但是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政區(qū)劃壁壘的制約，哈長(zhǎng)城市群所對(duì)應(yīng)的11座城市（州）在基本公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在較大的差異性。為適應(yīng)城市群發(fā)展的需要，各地（市）要堅(jiān)持共享發(fā)展，構(gòu)建起適應(yīng)城市群發(fā)展要求的公共服務(wù)體系。

2 哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化存在的機(jī)制障礙

在哈長(zhǎng)城市群公共服務(wù)一體化的進(jìn)程中，各地方政府間是合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)哈長(zhǎng)城市群協(xié)同發(fā)展，必須正視區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化存在的機(jī)制障礙。

2.1 公共服務(wù)供給區(qū)域差異較大，一體化難度高

公共服務(wù)的供給水平受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和地方財(cái)政水平的影響。哈長(zhǎng)城市群11市（州）之間，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地方財(cái)力差異較大（見表1），2016年地區(qū)生產(chǎn)總值在5000億元以上的有2座城市，2000億～5000億元之間的有2座城市，1000億～2000億元之間的有5座城市，1000億元以下的有2座城市。2016年大慶市人均地區(qū)生產(chǎn)總值為9.46萬(wàn)元，居哈長(zhǎng)城市群區(qū)域之首，而綏化和齊齊哈爾人均地區(qū)生產(chǎn)總值最少，不到3萬(wàn)元。從各市（州）地方公共財(cái)政收支及全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況來看，差異明顯、落差較大，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)共建共享的難度非常大。隨著人們生活水平的提高，基本公共服務(wù)需求增長(zhǎng)與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾也會(huì)進(jìn)一步加劇。

2.2 區(qū)域公共服務(wù)制度和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前，從國(guó)家的層面來看，還沒有正式出臺(tái)區(qū)域公共服務(wù)一體化的制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。哈長(zhǎng)城市群各市（州）間、城鄉(xiāng)間以及不同的社會(huì)群體之間在基本公共服務(wù)的制度及標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差別。在制度設(shè)計(jì)上，公共服務(wù)要素在地區(qū)之間尚不能自由流動(dòng)，公共事務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有完全建立起來，哈長(zhǎng)城市群在公共服務(wù)制度對(duì)接上仍然存在一定的“制度距離”。從表1中能夠看出，各市（州）間公共財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，且差異較大，公共服務(wù)事項(xiàng)和側(cè)重點(diǎn)都不盡相同，這就為公共服務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)增加了難度。

2.3 區(qū)域公共服務(wù)共享程度低，跨區(qū)共治難度大

哈長(zhǎng)城市群所轄各地方政府在行政區(qū)劃上長(zhǎng)期的“分離、分割”的特性，致使地方政府“各自為政”，同時(shí)，地方政府出于自身利益的考慮，在公共服務(wù)管理上不免出現(xiàn)“搭便車”和“擁擠”現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象和問題在短期內(nèi)仍很難解決。義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等是公共服務(wù)跨區(qū)“共建、共享、共治”的重要方面，但由于哈長(zhǎng)城市群區(qū)域各市（州）缺乏公共服務(wù)合作載體，使得公共服務(wù)跨區(qū)共建共享還只是理念階段。各地方政府在公共服務(wù)方面，同質(zhì)化建設(shè)和分割治理的情況較為普遍，這不僅阻礙了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，還造成了資源的浪費(fèi)和不均衡。

2.4 區(qū)域公共服務(wù)存在行政壁壘

哈長(zhǎng)城市群區(qū)域擁有1座特大型城市哈爾濱，1座Ⅰ類大型城市長(zhǎng)春，4座Ⅱ類大型城市大慶、齊齊哈爾、吉林、四平，4座中型城市牡丹江、綏化、松原、延吉[3]；按照行政區(qū)劃劃分，哈長(zhǎng)城市群跨黑龍江、吉林兩省，含2座省會(huì)城市，9座地級(jí)市，行政區(qū)劃分割嚴(yán)重。東北地區(qū)退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較晚、思想觀念相對(duì)陳舊，一直以來，區(qū)域內(nèi)各地方、各行業(yè)都廣泛存在著行政壁壘，這種對(duì)市場(chǎng)的非理性干預(yù)，阻礙了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)和公共資源的有效配置，各地方政府間分工合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局沒有形成。

3 哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化機(jī)制構(gòu)建

哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化的機(jī)制構(gòu)建要強(qiáng)化“頂層設(shè)計(jì)”，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和多元市場(chǎng)供給“雙軌”機(jī)制，加快推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)“共建、共享、共治”。

3.1 構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)的多元供給機(jī)制

在公共服務(wù)一體化初期，跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給以政府為主導(dǎo)，但隨著公共服務(wù)一體化的深入，應(yīng)逐步推進(jìn)政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織等多元供給模式，全面滿足人們多方面的社會(huì)公共需要，同時(shí)，要積極鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與公共服務(wù)的提供，形成公共服務(wù)的“雙向”供給，提高公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性。首先，地方政府在區(qū)域公共服務(wù)產(chǎn)品的供給中要由單純的“供給者”向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，變政府供給主導(dǎo)為服務(wù)主導(dǎo)，通過制定合理政策、營(yíng)造良好環(huán)境為社會(huì)提供公共服務(wù)。其次，在公共 服務(wù)供給方面，要使供給結(jié)果與供給目標(biāo)保持一致，建立健全供給主體的聯(lián)結(jié)機(jī)制[4]。發(fā)揮政府與社會(huì)提供公共服務(wù)的各自優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，使公共服務(wù)供給與需求實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

3.2 構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)的跨區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制

哈長(zhǎng)城市群區(qū)域公共服務(wù)合作必須以“協(xié)商、協(xié)調(diào)、共贏”為基礎(chǔ)。區(qū)域一體化的實(shí)現(xiàn)需要不同的地方政府間構(gòu)建起良好的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，消除制度壁壘，建立統(tǒng)一的制度與標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化。在組織上，建議建立跨區(qū)域的政府合作組織，成立一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的公共事務(wù)的管理、公共服務(wù)一體化政策方針的制定以及區(qū)域間關(guān)系的協(xié)調(diào)等。此外，可以在成熟的領(lǐng)域或行業(yè)建立區(qū)域性的民間組織，提高區(qū)域公共服務(wù)的供給效率。在機(jī)制上，嘗試建立區(qū)域電子政務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建起區(qū)域交流與協(xié)商的平臺(tái)，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)、減少銜接摩擦，提高協(xié)調(diào)效率，逐步達(dá)到區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)信息共享。

3.3 構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制

各級(jí)地方政府及公共服務(wù)產(chǎn)品的供給者在參與區(qū)域公共服務(wù)一體化的過程中，應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建起“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。一方面，要建立一套科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)體系，通過設(shè)立可以量化的績(jī)效考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元激勵(lì)和有效問責(zé)?？?jī)效考核指標(biāo)的確立，應(yīng)把促進(jìn)跨區(qū)域公共服務(wù)一體化水平作為重要依據(jù)，引導(dǎo)公共服務(wù)向欠發(fā)達(dá)的地區(qū)提供公共服務(wù)產(chǎn)品，保障公共服務(wù)提供者的權(quán)益。另一方面，要建立起一套科學(xué)合理的利益分享機(jī)制，通過對(duì)公共服務(wù)等要素進(jìn)行重新配置，以尋求區(qū)域公共福利的最大化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化，必然會(huì)疏解部分“富余”地區(qū)的公共資源，為提高其積極性和資源配置效率，可以采取“資源入股”（把疏解的公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)換成相應(yīng)的股份）的形式參與經(jīng)濟(jì)收益分成。

3.4 構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

為保障區(qū)域公共服務(wù)一體化的有效性，需要對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品供給的多元主體進(jìn)行全方位、立體式的監(jiān)督，構(gòu)建起科學(xué)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，做到事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并糾正有問題的公共服務(wù)產(chǎn)品和內(nèi)容。創(chuàng)新評(píng)價(jià)監(jiān)督的主體，除政府監(jiān)管外，要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管，積極鼓勵(lì)大眾媒體和社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域公共服務(wù)水平及公共服務(wù)管理方式進(jìn)行有效監(jiān)督，以促使政府不斷完善其公共服務(wù)職能。

參考文獻(xiàn)

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[2] 林遠(yuǎn).我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略全面提速[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-3-31（003）.

[3] 劉夢(mèng)雨.哈長(zhǎng)城市群構(gòu)建新一輪東北振興開放新格局[N].中國(guó)改革報(bào)，2016-3-10（001）.

[4] 周京奎，白極星.京津冀公共服務(wù)一體化機(jī)制設(shè)計(jì)框架[J].河北學(xué)刊，2017（1）.