精準扶貧中全過程“公眾參與”路徑探索

沙本才 李國治 許超 李正躍

摘要從精確識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等方面開展全過程“公眾參與”扶貧路徑探索，對實現(xiàn)黨和政府提出的精準扶貧要求、創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式和提高精準扶貧成效等方面具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞精準扶貧；全過程；公眾參與；扶貧路徑

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）26-0201-02

Exploration on the Path of “Public Participation” in the Whole Process of Precise Poverty Alleviation

SHA Bencai1， LI Guozhi1， XU Chao2 et al

（1.Social Service Office，Yunnan Agricultural University，Kunming， Yunnan 650201；2.Kunming Branch School， Yunnan Agricultural Broadcast Television College， Kunming， Yunnan 650032）

AbstractThe whole process of “public participation” was carried out to explore the path of poverty from the precise identification， precision help， accurate management and accurate assessment and so on.It had theoretical and practical significance for achieving the requirements of poverty alleviation， innovation and poverty alleviation and development model effectiveness and other aspects proposed by the party and the government.

Key wordsAccurate poverty alleviation；Whole process；Public participation；Path of poverty alleviation

消除貧困、改善民生和實現(xiàn)共同富裕是中華民族一直追尋的夢想和目標，也是中國共產(chǎn)黨和政府執(zhí)政的重要使命和職責。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”思想。目前，“精準扶貧”已經(jīng)逐漸上升為新時期我國扶貧工作的核心戰(zhàn)略，并在全國各地農(nóng)村大力推行。2015年4月，習(xí)近平總書記在《中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時的講話》中又提出扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要切實強化社會合力，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與；要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，廣泛調(diào)動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性；要堅持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用，吸引社會資金參與扶貧開發(fā)。

貧困問題不僅是黨和政府的問題，更是全社會的問題，需要發(fā)揮全社會公眾力量的積極作用，在扶貧工作的進程中，不乏公眾參與的身影。但是，當前關(guān)于精準扶貧中公眾參與理論的深度研究很少，造成了理論和實踐的相對脫節(jié)?，F(xiàn)有的公眾參與扶貧理論研究中，部分學(xué)者提出堅持政府、市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵支持各類企業(yè)、社會組織、個人參與脫貧攻堅，形成“黨委主責、政府主抓、干部主幫、社會主扶”的大扶貧格局[1-2]，但卻未考慮貧困地區(qū)當?shù)厝罕姷姆鲐氉饔?；“公?農(nóng)戶”或“大戶帶動”幫扶模式[3]，很大程度上已經(jīng)忽略了貧困戶精準幫扶的要求；銀行、保險等金融機構(gòu)扶貧模式[4-5]，僅考慮企業(yè)幫扶力量，忽略了農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)組織、社會團體和貧困群眾等力量，同時，弱化了公眾力量在精準識別和精準管理中的積極作用。因此，開展全過程“公眾參與”扶貧模式研究顯得尤為重要，對實現(xiàn)黨和政府提出的精準扶貧要求、創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式和提高精準扶貧成效等方面具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

1全過程“公眾參與”扶貧的內(nèi)涵

公眾參與的狹義概念是指公民在代議制政治中參與投票選舉活動，即由公眾參與選出代議制機構(gòu)及人員的過程；廣義概念是泛指普通民眾為主體參與，推動社會決策和活動實施等[6-7]，該研究的“公眾參與”特指廣義的概念范疇。全過程公眾參與扶貧是指以社會各方力量為主體，參與到扶貧開發(fā)中的貧困識別、對象幫扶、信息管理和效果考核等全過程相關(guān)扶貧工作的一切活動?！肮姟卑宿r(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村組織、貧困群眾、社會團體和企業(yè)等。

全過程“公眾參與”扶貧的本質(zhì)的特征即是能有效整合政府、社會團體和公眾三方力量，協(xié)調(diào)中央與地方、官方與民間、個人與整體等多方關(guān)系，并不斷減少因認識分歧而產(chǎn)生的阻力，降低公眾合作成本，組織動員各方面力量一起貢獻扶貧開發(fā)智慧，形成了由政府、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村組織（村委會、合作社）、貧困群眾、社會團體和企業(yè)組成的“六位一體”的扶貧開發(fā)格局。因此，無論從扶貧理念創(chuàng)新、扶貧體系構(gòu)建和扶貧能力提升等層面來看，全過程“公眾參與”既是一種高效的扶貧模式，也是必不可少的重要環(huán)節(jié)；同時，更是為實現(xiàn)精準扶貧、永久脫貧和共同富裕等目標提供強有力的思想保障、組織保障和法制保障。

2精準扶貧中“公眾參與”的存在問題

2.1“公眾參與”扶貧主體地位不明確

目前，從參與主體看，各級政府和業(yè)務(wù)部門是精準扶貧中占有主體地位，而與精準扶貧息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村組織、貧困群眾、社會團體和企業(yè)等公眾參與的地位不明確，特別是貧困群眾很少有機會表達各自的意見和建議；從參與程度看，多數(shù)社會參與都流于形式或處于較淺層次，很難觸及到方案制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督檢查等核心環(huán)節(jié)，難以對精準扶貧產(chǎn)生實質(zhì)性影響，而許多貧困戶多數(shù)是被動參與，有“等靠要”的思想；在與扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)度高的項目論證、立項、選址和實施過程中，扶貧項目大多由政府部門安排，缺乏前期調(diào)研，與實際需求脫節(jié)，幾乎見不到貧困群眾的身影，貧困群眾在項目決策安排上完全不知，貧困群眾很難參與到項目進程中，未能從根本上解決致貧根源；從貧困識別看，誰來打分、怎么打分、怎么監(jiān)督打分是否公正等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)上是無人監(jiān)督的，部分地方領(lǐng)導(dǎo)為了政績，在從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級環(huán)節(jié)，由上級領(lǐng)導(dǎo)指定“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“貧困村”，貧困戶大多由村干部確認等現(xiàn)象比較普遍，而農(nóng)業(yè)大戶、貧困群眾、企業(yè)和社會團體很少或甚至沒有參與和監(jiān)督的機會。

2.2“公眾參與”幫扶合力發(fā)揮不夠

消除貧困是政府和全社會的共同責任，精準幫扶更應(yīng)強調(diào)政府和全社會公眾力量的積極作用。我國社會公共管理都實行“大政府、小社會”的模式，政府在公共事務(wù)管理中十分強勢，公眾力量常常被忽視。這種現(xiàn)象在精準扶貧中更加突出，沒有認識到脫貧與公眾之間存在直接關(guān)系，而是簡單地認為消除貧困屬于政府職能?！案刹扛?、群眾看”，貧困群眾普遍存在“安貧樂道”思想，“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”等精神貧困問題比較突出；幫扶隊伍主要由政府、大型企業(yè)、社會團體組成，而農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村組織和貧困群眾基本都排斥在外。各幫扶成員小組內(nèi)部及其之間的系統(tǒng)性、經(jīng)常性、有組織地幫扶合力大大減弱，零散、“單打獨斗”的幫扶現(xiàn)象凸顯；而當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村組織和貧困群眾的互助和幫扶力量未得到充分釋放，其難以承擔這樣繁重的任務(wù)，參與進來不利于推動工作，最終影響幫扶效果。

2.3“公眾參與”扶貧機制不健全

“公眾參與”扶貧理念體現(xiàn)了精準扶貧的基本內(nèi)涵，國家提出要創(chuàng)新“公眾參與”扶貧機制，鼓勵和動員全社會力量廣泛參與，廣泛調(diào)動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性，但各方公眾力量如何整合機制仍處于探索階段；在貧困縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶）的識別過程中，存在對真正的貧困村和貧困戶識別的惡意排斥和過失排斥現(xiàn)象，缺乏公眾參與決策的機制；扶貧工作的貧困識別、項目實施和資金使用等主要由地方紀委和監(jiān)察部門負責監(jiān)督，忽略了公眾參與監(jiān)督作用；公眾作為精準扶貧的中堅力量之一，扶貧考核不僅僅只針對政府，也應(yīng)建立公眾參與監(jiān)督的考核獎懲機制；政府大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)幫扶，引進、支持的一些扶貧項目，農(nóng)村合作社、當?shù)卮髴艉妄堫^企業(yè)等參與者很多以扶貧項目受益為目的，多數(shù)是“有名無實”，由于沒有明確的貧困戶盈利安排，很大程度上貧困戶已經(jīng)淪為單純的原料供應(yīng)商；最后，在扶貧效果考核機制方面，目前采用的第三方評估機制存在評估機構(gòu)缺乏扶貧工作的實際經(jīng)驗、對精準扶貧工作的政策措施不熟悉、缺乏貧困群眾滿意度和認可度的考核等問題。因此，不是所有的公眾均可成為精準幫扶者，應(yīng)建立公眾參與者的準入機制。

3全過程“公眾參與”的扶貧路徑

精準扶貧是依據(jù)科學(xué)的程序和標準，為實現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置，逐步建立起科學(xué)高效的扶貧機制，其包含精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等內(nèi)容[8]。因此，全過程“公眾參與”扶貧路徑依據(jù)這4個方面進行闡述。

3.1建立精準識別中“公眾參與”的決策與準入機制

在貧困對象識別方面，推行自下而上的“公眾參與”精準識別方法，讓村民代表和貧困戶（申請者）直接參與到貧困群體識別過程，落實好公示公告和民主評議環(huán)節(jié)。由相關(guān)人員組成工作組，深入到戶，全面摸清貧困對象具體情況，找出致貧原因，制定針對性的幫扶措施。對于貧困認定和貧困項目選擇方面存在公眾參與人員缺乏代表性，農(nóng)村組織和村民話語權(quán)力量非常薄弱，使農(nóng)村組織和村民參與決策成為擺設(shè)等問題，應(yīng)建立精準識別中“公眾參與”的決策機制，選舉部分貧困代表參與扶貧事務(wù)的決策過程，形成由政府+村委會、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)大戶和貧困戶共同組成決策小組成員。

在公眾參與者識別方面，不同于以往“一刀切”的公眾參與準入。單純地將投資額和意愿視為公眾參與者的唯一標準毫無疑問是脫離實際的。對此，可以考慮采用多維幫扶標準來對公眾參與者進行識別和篩選，應(yīng)要考慮到貧困農(nóng)戶的增收、農(nóng)戶的企業(yè)利潤分配率、投資額、生態(tài)保護等多個維度，在此基礎(chǔ)上建立“公眾參與”的準入機制，確保扶貧公眾參與者目的與真正扶貧目標一致。

3.2整合精準幫扶中“公眾參與”的扶貧資源

面對宏大的扶貧開發(fā)工程，單一公眾的力量是很微弱的，沒有組織的公眾參與形不成強大的影響力，在現(xiàn)實中總是處于弱勢地位。因此，要壯大公眾參與的組織力量，使公眾參與成為組織行為和集體行為。并結(jié)合以政府為主導(dǎo)，市場、公眾參與的扶貧格局，最終整合政府、市場和公眾的多主體、多層次的聯(lián)合扶貧資源。

在貧困縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面的幫扶，應(yīng)整合“政府+龍頭企業(yè)、科研院所、社會團體”的扶貧資源，善于發(fā)揮龍頭企業(yè)、科研院所、社會團體在精準扶貧中的作用，充分利用其資金、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科技、社會資源等在扶貧中的優(yōu)勢，同時，政府要出臺相關(guān)扶持政策，以支持公眾扶貧資源在農(nóng)村開展工作；在貧困村層面的幫扶，應(yīng)整合“行政部門+農(nóng)業(yè)組織（村委會、合作社）、企業(yè)、社會團體”的扶貧資源，逐步形成行政部門的定點幫扶、對口幫扶，村委會或合作社的結(jié)對幫扶，社會團體幫扶、志愿服務(wù)等多種形式的村級幫扶新格局；在貧困戶層面的幫扶，應(yīng)整合“行政干部+農(nóng)業(yè)大戶、貧困農(nóng)戶”的扶貧資源，由單一的“行政干部”幫扶，轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓刹?貧困農(nóng)戶”或“農(nóng)業(yè)大戶或合作社+貧困農(nóng)戶”的結(jié)對幫扶模式，以實現(xiàn)貧困戶的永久脫貧目標。

3.3發(fā)揮精準管理中“公眾參與”的監(jiān)督作用

精準管理是指利用信息系統(tǒng)，對扶貧對象、扶貧事務(wù)、產(chǎn)業(yè)項目和扶貧資金等進行動態(tài)監(jiān)測和管理，了解扶貧工作的動態(tài)情況，接受政府和公眾的共同監(jiān)督，保證扶貧管理工作在陽光下進行。目前，我國對扶貧工作的監(jiān)督主要為內(nèi)部政府監(jiān)督，包括紀委和監(jiān)察部門等權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、上級對下級的監(jiān)督以及自我監(jiān)督；而外部公眾監(jiān)督，是以貧困群眾、農(nóng)業(yè)組織、社會組織、新聞媒體為主體對扶貧工作進行的監(jiān)督。前者有很大的局限性，容易產(chǎn)生自我包庇的行為，但并不是意味著完全放

棄這種監(jiān)督方式。因此，在完善和發(fā)展內(nèi)部政府監(jiān)督的前提下，大力提倡外部“公眾參與”監(jiān)督，并實現(xiàn)“公眾參與”監(jiān)督的制度化和法制化，兩者相輔相成，共同對精準扶貧管理工作進行動態(tài)、系統(tǒng)的監(jiān)督。

3.4構(gòu)建精準考核中“公眾參與”的聯(lián)合評估與獎懲機制

精準考核是對精準識別、精準幫扶和精準管理工作實際效果的檢驗，根據(jù)制定的量化指標，定期進行考核，精細地、準確地評價各級部門和公眾的工作成效，避免以往形式化的扶貧指標。精準扶貧中政府部門和公眾均是扶貧的主體，兩者在精準扶貧中既是運動員，也是裁判員。因此，對于兩者的扶貧工作考核，應(yīng)引進第三方評估機構(gòu)和貧困戶形成聯(lián)合評估機制，以保證考核結(jié)果的公正性、準確性和合理性。

對于公眾參與的扶貧工作實際效果應(yīng)建立量化考核獎懲機制，針對一些扶貧工作成績突出的社會團體、企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶，政府可以出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策來積極支持和引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)、民營企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶等大力發(fā)展、支持其扶貧產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)公眾幫扶資源和精準扶貧有效對接；而對于部分在扶貧工作中不作為和套取國家扶貧資金的企業(yè)或個人，應(yīng)及時取消扶貧資格、收回扶貧資金、踢出扶貧隊伍，實現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”，少搞一些“盆景”，多做一些惠及廣大貧困群眾的實事。

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