鄧家富

摘要：黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入發(fā)展中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體的總體布局中，強(qiáng)調(diào)要“建立起反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！蔽鹘当椴及斯鸫蟮?，是廣西人民的母親河。伴隨西江流域自然資源開發(fā)力度的加大，西江流域生態(tài)問題也越來越凸顯。為此，就廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償問題、原因與對(duì)策進(jìn)行探討，為推動(dòng)廣西西江流域生態(tài)文明建設(shè)提出個(gè)人見解。

關(guān)鍵詞：廣西；西江流域；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.016

西江上接云貴，縱貫兩廣，通江達(dá)海，自古以來就是云貴地區(qū)走向粵港澳，連接西南和華南的交通要道。作為珠江的干流，西江于廣西境內(nèi)的集水面積共計(jì)20.24萬平方公里，占全流域集水面積的85.7%，水資源總量約占廣西水資源總量的85.5%。廣西西江流域的生態(tài)治理狀況對(duì)整個(gè)廣西以及珠江下游三角地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展都具有至關(guān)重要的影響。

1廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問題

1.1生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)淡薄，社會(huì)公眾參與不足

生態(tài)資源是非排他性消費(fèi)的公共物品。只要不是違反國家法律法規(guī)，個(gè)人是可以享用而不需要付費(fèi)的。這可能是人們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償普遍缺乏深刻認(rèn)識(shí)的主要原因。一方面，生態(tài)保護(hù)者缺乏獲取生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)。“禁止破壞生態(tài)環(huán)境”早已明確列入我國的各個(gè)相關(guān)法律法規(guī)條文當(dāng)中，“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”散播于大街小巷中?！氨Ｗo(hù)環(huán)境是每個(gè)人的義務(wù)”廣泛植于人們心中，但也可能間接地使人們產(chǎn)生了“義務(wù)”是不應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償?shù)腻e(cuò)覺。另一方面，生態(tài)受益者也缺乏“收益付費(fèi)”的理念與義務(wù)。生態(tài)環(huán)境是大家共有“無價(jià)”資源，獲益于生態(tài)環(huán)境是理所當(dāng)然、天經(jīng)地義的事情，非他人所恩惠。

1.2“單中心”管理模式弊端，生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展緩慢

以2003年行政問責(zé)風(fēng)暴為起端，中國政府管理模式由經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型逐步向公共服務(wù)型嬗變。然而，由于權(quán)力意識(shí)濃厚，制度缺失，政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型政府管理模式慣性，公共管理中的溝通與互動(dòng)不足等因素的制約，公共服務(wù)型政府建設(shè)仍道路崎嶇，公共事務(wù)的管理仍處于政府一家獨(dú)攬的局面。在生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)管理中，除了浙江、廣東等一些發(fā)達(dá)地區(qū)能在市場(chǎng)機(jī)制引入，公民社會(huì)參與方面有所嘗試之外，包括廣西在內(nèi)的一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍是政府主導(dǎo)的“單中心”管理模式，生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展較為緩慢，對(duì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)貢獻(xiàn)者的補(bǔ)償仍大多停留在國家或自治區(qū)政府對(duì)公益林補(bǔ)助的簡(jiǎn)單層面，生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償方式的選取與應(yīng)用等方面工作還沒有實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展。

1.3生態(tài)補(bǔ)償法律缺失，現(xiàn)實(shí)操作缺乏依據(jù)

法律具有特定的內(nèi)在調(diào)整機(jī)制，故制度的確立必須通過立法來體現(xiàn)和支撐。目前，我國尚未出臺(tái)專門的生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)，為廣大學(xué)者所呼吁的《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚處于研究制定階段。有關(guān)森林與水環(huán)境的補(bǔ)償規(guī)定僅散落于《退耕還林條例》（2002年）和《水污染防治法》（2008修訂）等法規(guī)中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要。廣西有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的制定也相當(dāng)缺乏，法條規(guī)定零散而適用性不強(qiáng)。相關(guān)的法規(guī)僅有《南寧市生態(tài)公益林條例》（2006年）《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》（2007年）《廣西壯族自治區(qū)桂林漓江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2010年，草案第二次征求意見稿）。這些有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分散于不同部門或不同層級(jí)的立法中，大多是原則性的規(guī)定，難以具體指導(dǎo)實(shí)踐。

1.4生態(tài)補(bǔ)償管理分散，集體行動(dòng)缺乏協(xié)調(diào)性

流域生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)上中下游相關(guān)利益主體間的利益關(guān)系與行為進(jìn)行重新調(diào)整的一種手段，因而利益與行動(dòng)的協(xié)調(diào)工作在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中尤為重要?？茖又平M織的剛性運(yùn)行卻在一定程度上造就了集體行動(dòng)協(xié)調(diào)困難的弊端。從縱向來講，各級(jí)政府組織的管理權(quán)限是以一定范圍的行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的，它們所進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)也只能限定在一定的區(qū)域。但是，由于每個(gè)行政區(qū)都面臨著同一個(gè)政績(jī)考核要求--一定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，出于對(duì)自身利益的考量，每個(gè)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性很有可能使它們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度與環(huán)境保護(hù)力度之間進(jìn)行選擇時(shí)會(huì)有所不同。從橫向上看，生態(tài)補(bǔ)償工作涉及到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等眾多部門，各項(xiàng)工作的開展比較分散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的問題較為突出。

1.5生態(tài)補(bǔ)償方式單一且標(biāo)準(zhǔn)偏低，受償區(qū)可持續(xù)發(fā)展后勁不強(qiáng)

目前，廣西乃至全國進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源配置方式仍主要是政府機(jī)制，補(bǔ)償?shù)姆绞揭载?cái)政撥付進(jìn)行資金補(bǔ)償為主，補(bǔ)償?shù)姆绞较鄬?duì)單一，而且補(bǔ)償?shù)姆秶矁H限于公益林、礦區(qū)植被、退耕還林等方面。另外，可能由于缺乏有效的資金融通體系，生態(tài)補(bǔ)償資金較為短缺，一定程度上造成了政府對(duì)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照國家的最新規(guī)定，每畝（約為667≈20*33平方米）公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是15元（未扣除項(xiàng)目費(fèi)用）。按照常識(shí)，我們可以估算，在長約30米，寬約為20米的土地上，不論種植何種適合該地生長的作物，經(jīng)營這塊地所獲得的年純收入都不應(yīng)僅僅是15元（除非土質(zhì)極差）。因此，對(duì)于那些靠山吃山，靠水吃水的人們來說，假如他們僅僅是獲得這點(diǎn)補(bǔ)償資金，卻不得不放棄了對(duì)土地靈活科學(xué)經(jīng)營以獲取更多私人利益的權(quán)利，那發(fā)展速度是可想而知。

2廣西西江流域開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的制約因素

2.1基于行政管理體制因素的分析

2.1.1社會(huì)管理模式的影響

資源配置的主要類型有政府、社會(huì)、市場(chǎng)，在資源配置過程中都具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但也有可能出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。社會(huì)公共事務(wù)的管理應(yīng)合理劃分它們發(fā)揮各自作用的范圍，并形成合作共治的狀態(tài)。反之，過分強(qiáng)調(diào)某一方的作用而忽略其他兩種方式的功能在某些情況下是難以實(shí)現(xiàn)資源配置帕累托最優(yōu)的。廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展與完善一定程度上受由政府包辦社會(huì)公共事務(wù)管理的模式所制約。這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償是一個(gè)上中下游進(jìn)行利益關(guān)系調(diào)整的過程，關(guān)乎流域內(nèi)每一個(gè)相關(guān)行為主體的利益。假如按照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式--單純運(yùn)用行政手段而忽略社會(huì)公眾的參與來開展生態(tài)補(bǔ)償，可能結(jié)果會(huì)是事半功倍的。實(shí)際上，在政策宣傳，社區(qū)范圍內(nèi)開展生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償資金的籌措等方面，社會(huì)和市場(chǎng)具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)政府管理的不足。

2.1.2政績(jī)考核體系的制約

政績(jī)考核體系對(duì)政府及其工作人員的行為選擇具有重要的導(dǎo)向作用。當(dāng)前我國政府及其官員的政績(jī)考核主要是以GDP增速作為主要評(píng)價(jià)依據(jù)。這意味著當(dāng)前政府公共行政的政治價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在某種程度上，以GDP作為政績(jī)考核主要依據(jù)的做法容易誤導(dǎo)政府形成GDP就是公共行政所追求的公共利益的觀念，其后果是為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府可以忽略社會(huì)、自然的發(fā)展。根據(jù)公共選擇學(xué)派的研究，公務(wù)員并非傳統(tǒng)政治學(xué)研究所假設(shè)的那樣--具有大公無私，奉獻(xiàn)敬業(yè)的精神，某些情況下不可避免具有“經(jīng)濟(jì)人”特性。在GDP政績(jī)考核體系的框架下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，政府有可能采取忽視生態(tài)保護(hù)而優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的策略。生態(tài)保護(hù)效果緩慢與行政任期相對(duì)較短的權(quán)衡，具有一定任期的部分官員可能更希望通過經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來展現(xiàn)其個(gè)人政績(jī)。

2.2基于公民社會(huì)發(fā)展因素的探究

萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，公民社會(huì)是由一系列私人組織、非營利組織和非政府組織等公民社會(huì)部門組成的私人領(lǐng)域，其目的是為了公民在追求公共目標(biāo)過程中發(fā)揮個(gè)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。生態(tài)補(bǔ)償是流域內(nèi)人們利益關(guān)系調(diào)整的過程，這一過程離不開社會(huì)公眾的參與。發(fā)揮社會(huì)公眾參與的積極性，在某種程度上可以彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的缺陷。然而，無論從全國范圍還是從廣西社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前公民社會(huì)的發(fā)展仍然滯緩，生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展缺乏第三部門的積極投入與社會(huì)公眾的廣泛參與，在一定程度上制約了廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展。

2.3基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的考量

廣西經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一直處于相對(duì)落后的狀態(tài)，以老、少、邊、山、窮聞名于全國。一些學(xué)者把廣西生態(tài)惡化的原因歸結(jié)到當(dāng)?shù)孛癖姯h(huán)保意識(shí)薄弱，耕作習(xí)慣不良，政府片面追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展等問題上。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)只看到了表面的原因，更深層次的原因在于經(jīng)濟(jì)、科技方面的落后。經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致生活水平低下，科技落后導(dǎo)致資源開發(fā)不充分、不合理才是環(huán)境惡化的深層次原因。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，生理需求是人類首要的、最基本的需求?！爱?dāng)人的機(jī)體被某種需要主宰時(shí)，它還會(huì)顯示另一個(gè)奇異的特性：人關(guān)于未來的人生觀也有變化的趨勢(shì)。對(duì)于一個(gè)長期極度饑餓的人來說，烏托邦就是一個(gè)食物充足的地方……自由、愛、公眾感情、尊重、哲學(xué)，都被當(dāng)作無用的奢侈品棄置一邊，因?yàn)樗鼈儾荒芴铒柖亲??！痹诮?jīng)濟(jì)落后，生活水平低下，甚至溫飽問題尚未完全解決的前提下，對(duì)人們大談環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理的大道理顯然是難以奏效的。同樣地，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，人們生活水平較低的情況下，讓地方政府放棄優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并調(diào)動(dòng)廣大民眾積極參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，是一個(gè)艱難的抉擇。

2.4基于區(qū)域文化傳統(tǒng)因素的探析

法國人類學(xué)家列維·斯特勞斯從行為規(guī)范和模式的角度提出，“文化是一組行為模式，在一定時(shí)期流行與一群人之中，……并易于與其他人群之行為模式相區(qū)別，且顯示出清楚的不連續(xù)性”，可簡(jiǎn)單理解為一定人群所具有的行為模式和行為習(xí)慣。不同的文化會(huì)產(chǎn)生不同的行為選擇，從而導(dǎo)致事物的發(fā)展出現(xiàn)不同的狀態(tài)。例如，東南沿海一帶的文化就帶有開拓創(chuàng)新、銳意進(jìn)取、敢為天下先的精神，而內(nèi)陸地區(qū)的則是相對(duì)保守謹(jǐn)慎，故而沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平要高于內(nèi)地（當(dāng)然，沿海地區(qū)的快速發(fā)展不僅僅是取決于文化的因素）。除開新桂系統(tǒng)治的時(shí)期，廣西文化傳統(tǒng)歷來主要是安分守己，謹(jǐn)慎聽話，廣西人民也大多忠厚熱情、淳樸老實(shí)，這也成就了廣西民族團(tuán)結(jié)和諧的典范。然而，這種文化的弊端可能是創(chuàng)新精神不足，缺少一種舍我其誰的氣勢(shì)與敢為人先的魄力，甚至因過分保守而缺乏很好的權(quán)利意識(shí)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐尚處于起步階段，安分保守的文化傳統(tǒng)不利于制度創(chuàng)新與發(fā)展。

2.5基于區(qū)域地理環(huán)境因素的剖析

從地理位置上看，作為珠江支流的西江縱貫云南、貴州、廣西、廣東四個(gè)省份。廣西夾在四省中間，云南、貴州段的生態(tài)保護(hù)狀況直接影響廣西西江流域的生態(tài)狀況；滇、黔、桂三省對(duì)西江的生態(tài)保護(hù)則直接影響下游的廣東省。由于西江廣西段的徑流量最大，流域面積最廣，因而，西江流域廣東段受益的最大來源應(yīng)該是廣西對(duì)境內(nèi)西江流域生態(tài)治理。流域生態(tài)治理具有明顯的外部性特征，某一流域范圍生態(tài)治理的好壞可以在很大程度上影響流域下游地區(qū)的生態(tài)狀況。而生態(tài)治理正外部性的存在往往造成生態(tài)治理者“私人邊際收益”與“社會(huì)邊際收益“的偏離，使生態(tài)保護(hù)產(chǎn)品供給水平低于資源配置帕累托最優(yōu)時(shí)應(yīng)有的水平。簡(jiǎn)言之，下游廣東省免費(fèi)搭上了廣西對(duì)境內(nèi)西江流域生態(tài)治理的“便車”，一定程度上影響廣西開展西江流域生態(tài)治理的積極性。

3完善廣西西江流域開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策

3.1改變傳統(tǒng)“單中心”的管理模式，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償中政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作共治

3.1.1推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，并強(qiáng)化政府“生態(tài)文明建設(shè)”的引導(dǎo)功能

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府職能邊界的起點(diǎn)是“市場(chǎng)失靈”，即在現(xiàn)有制度條件下，市場(chǎng)機(jī)制難以對(duì)資源進(jìn)行有效配置。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限、責(zé)任與服務(wù)型政府是勢(shì)在必行的。正如戴維.奧斯本等人所言，政府的職責(zé)應(yīng)是“掌舵而不是劃槳”，“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事情做好?！币虼?，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償過程中政府應(yīng)盡可能發(fā)揮更大的生態(tài)文明建設(shè)引導(dǎo)功能，做一個(gè)政策的宣傳者，一個(gè)游戲規(guī)則制定的主持者，一個(gè)競(jìng)賽的裁判人，而不是做一個(gè)全能型管家。具體地，第一，做好生態(tài)補(bǔ)償政策的宣傳工作，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄鹘逃顒?dòng)，進(jìn)一步培育人們生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好意識(shí)并形成生態(tài)資源有償使用的生態(tài)補(bǔ)償新觀念。第二，制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)章制度。依據(jù)上級(jí)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)文件精神，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)實(shí)施細(xì)則，理順相關(guān)利益主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，有效指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展。第三，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作的監(jiān)控與考評(píng)工作。

轉(zhuǎn)變政府職能需要注意兩個(gè)方面的問題：第一，政府角色與職能的轉(zhuǎn)變需要以政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，即從GDP為主向綠色GDP為主的轉(zhuǎn)變。第二，政府職能的轉(zhuǎn)變不意味著責(zé)任的減少，甚至轉(zhuǎn)變后承擔(dān)的責(zé)任更大了。

3.1.2適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)挠行ЫY(jié)合

從資源配置方式上看，目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式主要有政府，市場(chǎng)，政府與市場(chǎng)相結(jié)合的三種模式，而以政府為主的補(bǔ)償方式仍占據(jù)著支配地位，但政府補(bǔ)償模式與市場(chǎng)補(bǔ)償模式均存在各自的優(yōu)劣，如表1。

若能正確發(fā)揮政府、市場(chǎng)力量，或許生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮芏嚯y題會(huì)迎刃而解。引入市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，有利于解決政府補(bǔ)償過程中補(bǔ)償資金單一而不足，政府財(cái)政壓力大等問題。具體操作可參考如下：

（1）探索建立排污權(quán)交易制度的路徑。

排污權(quán)交易的核心思想是以滿足環(huán)境保護(hù)的要求為前提，規(guī)定某一區(qū)域或者某一單位在河流中合法污染物排放的權(quán)利與數(shù)量，并允許排污權(quán)（即排污許可證）在一定市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行買賣交易，促使污染治理的邊際成本不斷趨近于邊際效益，以有效地控制污染排放的社會(huì)總體成本，達(dá)到有效控制污染物排放的目的。排污權(quán)交易制度建立的思路大致如下：1）由廣西區(qū)環(huán)保部門統(tǒng)一確立各個(gè)行政區(qū)域（以地級(jí)市為準(zhǔn)）環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，并在評(píng)估各個(gè)區(qū)域環(huán)境容量的基礎(chǔ)上規(guī)定當(dāng)?shù)氐奈廴疚镒畲笈欧趴偭浚?）各個(gè)區(qū)域通過發(fā)放許可證的方式具體分配各個(gè)需排污單位的污染物最大排放量；3）建立排污交易的平臺(tái)，讓擁有排污交易權(quán)的各個(gè)區(qū)域或者排污單位能夠在市場(chǎng)上對(duì)排污權(quán)進(jìn)行合理的交易。

（2）根據(jù)實(shí)際實(shí)施水權(quán)交易的模式。

水權(quán)交易的實(shí)施一般以流域內(nèi)水資源的稀缺性及其分布的不均衡性為前提條件的。廣西屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，年降水量比較豐富，理論上在廣西境內(nèi)實(shí)施水權(quán)交易政策的必要性是很小的。處于西江下游的廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密，其自身所擁有的水資源量還不足以滿足巨大的工農(nóng)業(yè)和居民用水量。因而，廣東省不得不依賴于珠江兩大支流--西江與東江上游源源而下的水資源，而珠江三角洲遇到咸潮的時(shí)候更需要上游淡水的補(bǔ)給。例如，2005年為了應(yīng)對(duì)咸潮，西江上游的天生橋和巖灘水電站就曾無償?shù)亻_閘排放6.85億立方米和5.5億立方米的淡水給珠江三角洲減壓。而若按照東陽和義務(wù)交易的計(jì)算方式，上游地區(qū)應(yīng)該獲得49.4億元的補(bǔ)償。從這一事例來看，開展科學(xué)合理的水權(quán)交易可以更好地平衡各方利益，激勵(lì)上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為，有助于水資源的長遠(yuǎn)開發(fā)與保護(hù)。

3.1.3創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)參與機(jī)制，促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)和協(xié)作

政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)管理的基本框架，它們相互支撐、制衡并彌補(bǔ)彼此的缺陷?！耙粋€(gè)多元社會(huì)若想維持，它們之間的平衡必不可少”。生態(tài)問題的解決同樣可能面臨“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的難題，創(chuàng)建社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，可以促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)與協(xié)作，彌補(bǔ)政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)資源配置時(shí)出現(xiàn)的不足。

生態(tài)補(bǔ)償管理中公民參與機(jī)制的創(chuàng)設(shè)主要包括幾方面的內(nèi)容：第一，參與的人員。主要包括生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地的政府、生態(tài)效應(yīng)受益地的政府以及與生態(tài)效益生產(chǎn)、受益有較大關(guān)系的其他組織和公民。第二，參與的環(huán)節(jié)。公眾參與的環(huán)節(jié)應(yīng)盡可能涵蓋生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇蟛糠诌^程包括生態(tài)補(bǔ)償政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等，例如生態(tài)資源價(jià)值的評(píng)價(jià)，補(bǔ)償主體的認(rèn)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，補(bǔ)償數(shù)額的確定，排污許可的頒發(fā)，排污費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的確定與征收，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程的管理與監(jiān)督，生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的評(píng)價(jià)等等。第三，參與的方式。公眾參與方式的安排應(yīng)根據(jù)具體生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的性質(zhì)做出最有效的選擇與安排，方便人們充分地表達(dá)自己的愿望與看法?？刹捎玫男问接新犠C會(huì)、咨詢委員會(huì)、一般公開說明會(huì)，記者招待會(huì)、民意調(diào)查、發(fā)行手冊(cè)簡(jiǎn)訊、回答民眾疑問、設(shè)立專門的意見箱等等。

3.2建立健全我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)體系，完善廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制

3.2.1完善生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償工作有法可依

利益協(xié)調(diào)的制度途徑主要是通過對(duì)人們之間利益關(guān)系的重新定位和對(duì)人利益行為范圍的限制來實(shí)現(xiàn)的。作為制度協(xié)調(diào)的核心內(nèi)容之一的法律機(jī)制協(xié)調(diào)具有其優(yōu)勢(shì)性，即有效降低經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。法律本身所具有的權(quán)威性及內(nèi)在調(diào)整機(jī)制決定了其在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施工作中的重要地位與作用。生態(tài)補(bǔ)償法律體系的建設(shè)與完善應(yīng)該從以下方面入手：

（1）確立生態(tài)補(bǔ)償制度在基本法中的地位。

黨的十八大以來，“生態(tài)文明建設(shè)”已經(jīng)變成黨和國家主流政治價(jià)值取向之一。作為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重要舉措之一，生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)在環(huán)境法體系中占據(jù)一席之地，即把環(huán)境資源使用者付費(fèi)原則以及生態(tài)補(bǔ)償制度寫入《環(huán)境保護(hù)法》。

（2）制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度的指導(dǎo)性法規(guī)。

目前，生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定只分散的不同部門或不同層級(jí)的立法當(dāng)中，如只有《退耕還林條例》（2002年）和《水污染防治法》（2008修訂）等法規(guī)中有關(guān)森林與水環(huán)境的補(bǔ)償規(guī)定。為了指導(dǎo)我國生態(tài)補(bǔ)償工作的全面開展，國務(wù)院應(yīng)及時(shí)制定出《生態(tài)補(bǔ)償條例》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、范圍、方式、經(jīng)費(fèi)來源、基本程序與跨行政區(qū)界補(bǔ)償?shù)染哂芯V領(lǐng)性指導(dǎo)性的內(nèi)容加以規(guī)定，以改變實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償無法律可循的現(xiàn)狀。

（3）訂立各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施細(xì)則。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍包括森林、流域、礦產(chǎn)、草原、濕地等一系列領(lǐng)域。這些領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式以及標(biāo)準(zhǔn)等要素具有一定的差異性。國務(wù)院相關(guān)部委應(yīng)從自身的職責(zé)出發(fā)，以《生態(tài)補(bǔ)償條例》為綱領(lǐng)性文件制定出各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，以指導(dǎo)相應(yīng)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。

（4）出臺(tái)特定行政區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫砸?guī)章。

我國幅員遼闊，生態(tài)狀況不一，各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平也各不相同，即使是處于同一流域，各個(gè)省市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞脚c標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有一定的差異。以珠江流域生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，截至2017年元月，廣西是15元/畝，而廣東是28元/畝。為更好地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，應(yīng)盡快制定《廣西西江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等。

3.2.2構(gòu)建廣西流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)西江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)募w行動(dòng)

為了協(xié)調(diào)西江流域生態(tài)補(bǔ)償工作的開展，避免生態(tài)文明建設(shè)中“囚徒困境”等集體行動(dòng)失效問題的出現(xiàn)，應(yīng)該構(gòu)建廣西西江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砼c協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要措施有：

（1）建立廣西流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理廣西西江流域的生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)。

針對(duì)廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施以及西江規(guī)劃與發(fā)展的現(xiàn)狀，建議自治區(qū)政府成立“廣西壯族自治區(qū)流域管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)自治區(qū)內(nèi)大流域的開發(fā)、整治與保護(hù)工作，當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償工作也包括其中。為便于協(xié)調(diào)跨市間的相關(guān)工作，該機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別設(shè)置最好是靠近于廳級(jí)，建議設(shè)為副廳級(jí)。委員會(huì)主任要由自治區(qū)政府的分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，委員會(huì)成員由自治區(qū)政府辦公廳、水利廳、發(fā)改委、財(cái)政廳、環(huán)保局、林業(yè)局、航道局、國土資源廳、流域內(nèi)各地級(jí)以上市政府以及各大型水電站和供水公司等相關(guān)單位的代表組成。一些日常工作可設(shè)置秘書處予以開展，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鲃t應(yīng)增設(shè)專門的生態(tài)補(bǔ)償工作辦公室，專門負(fù)責(zé)具體流域生態(tài)補(bǔ)償政策的制定、實(shí)施、監(jiān)控、評(píng)估以及一些協(xié)調(diào)、仲裁、獎(jiǎng)懲等工作。

（2）搭建西江全流域多省協(xié)作平臺(tái)，加強(qiáng)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖‰H合作。

西江水系縱貫滇、黔、桂和粵四省，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施與生態(tài)建設(shè)開展的相關(guān)問題不是哪一個(gè)省份可以獨(dú)立承擔(dān)解決的。我國尚缺乏跨行政區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，水利部的下屬機(jī)構(gòu)珠江水利委員會(huì)雖具有治水以及主管水資源分配的職權(quán)，卻沒有環(huán)境協(xié)調(diào)、監(jiān)督、執(zhí)法等相關(guān)權(quán)力。為此，應(yīng)由滇、黔、桂與粵四?。▍^(qū)）政府派出代表團(tuán)組成西江全流域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議的成員，定期或根據(jù)實(shí)際需要不定期舉行聯(lián)席會(huì)議，共同商議實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卮笫乱恕?duì)于聯(lián)席會(huì)議的舉行事宜，可以通過四方輪流“坐莊”的形式主持會(huì)議開展協(xié)商與合作；對(duì)于聯(lián)席會(huì)議的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以在聯(lián)席會(huì)議下設(shè)置常駐機(jī)構(gòu)“生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會(huì)”負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)各方以及處理相關(guān)日常事務(wù)等；對(duì)于聯(lián)席會(huì)議協(xié)商的內(nèi)容，具體應(yīng)包括：生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖谥肌⒃瓌t、區(qū)域、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、違約責(zé)任等。

3.2.3拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道，合理設(shè)定生態(tài)補(bǔ)償金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償資金籌措可通過三種途徑改善：一是市場(chǎng)交易，如排污交易、水權(quán)交易等；二是公共財(cái)政，如相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的收?。蝗潜蛔u(yù)為“國民收入第三次分配”的社會(huì)捐贈(zèng)。第一種途徑前文略有提到，第三種占的比重相對(duì)較小，而公共財(cái)政方式可以通過征收生態(tài)補(bǔ)償稅，跨區(qū)域的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償國債等方式實(shí)現(xiàn)。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平與發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。以水源地補(bǔ)償為例，水源地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)分別從機(jī)會(huì)成本與生態(tài)服務(wù)價(jià)值兩個(gè)角度出發(fā)計(jì)算補(bǔ)償?shù)淖畹椭蹬c最高值，并根據(jù)實(shí)際情況在這一區(qū)域里選取補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中，最低值計(jì)算涉及環(huán)境保護(hù)的直接投入、封山育林與退耕還林損失、發(fā)展權(quán)限的損失；最高值則由水資源水質(zhì)價(jià)值法（P=Q*C*d）估算。對(duì)于個(gè)人的補(bǔ)償，也可以運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法設(shè)定，即根據(jù)當(dāng)?shù)孛繂挝幻娣e土地年均純收入水平予以補(bǔ)償。

3.2.4綜合考慮受償?shù)貐^(qū)的實(shí)際，科學(xué)選取與組合恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償形式

從國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償形式多種多樣，包括資金補(bǔ)償（如補(bǔ)償金、減稅退稅、優(yōu)惠貸款等），政策補(bǔ)償（如獲政策規(guī)定的某種優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇）、技術(shù)補(bǔ)償（如無償獲得技術(shù)指導(dǎo)與咨詢）、項(xiàng)目補(bǔ)償（如提供一些利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的項(xiàng)目）、生態(tài)移民與異地開發(fā)等形式。生態(tài)補(bǔ)償歸根到底是要通過對(duì)相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系的調(diào)整，緩和生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，最實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處與發(fā)展。因此，無論采取何種補(bǔ)償形式，只要達(dá)到生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)與人民生活水平不斷提高的雙重目的，那就是成功的生態(tài)補(bǔ)償。西江流域上游地區(qū)分布著廣西絕大多數(shù)的國家級(jí)或自治區(qū)級(jí)貧困縣，生產(chǎn)落后，人民生活水平低，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展任務(wù)繁重緊迫是這一區(qū)域的共同特點(diǎn)之一。但是，每一個(gè)市縣都有自身獨(dú)特的資源稟賦和發(fā)展特點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償形式的選取與組合應(yīng)建立在深入考察受償?shù)貐^(qū)的實(shí)際情況并綜合考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展因素的基礎(chǔ)之上。例如，桂西、桂西北等一些礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)可以偏重于技術(shù)和政策補(bǔ)償，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)提高治污防污的能力；而像處于九萬大山地區(qū)的桂林北部與柳州北部因旅游資源豐富，可以偏重于項(xiàng)目補(bǔ)償，發(fā)展和壯大當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)，等等。

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