流動兒童是重要資源而非負(fù)擔(dān)

陳媛媛

流動兒童最后還是會回到城市，成為城市勞動力，流入地政府給予流動兒童的教育投資最終將產(chǎn)生回報

近三年來，在大城市人口控制的背景下，流動兒童在流入地的入學(xué)門檻隨之提高，入學(xué)數(shù)量明顯下降。

但是，城市人口控制本身與市場發(fā)展規(guī)律存在矛盾，提高流動兒童入學(xué)門檻不僅無法有效控制人口，反而可能導(dǎo)致留守兒童與失學(xué)兒童的增加，從長期來看，不利于城市乃至國家未來的發(fā)展。流入地城市應(yīng)該解放思想，放開教育資源。

河北省衡水市，衡水中學(xué)門外，家長隔著大門與女兒說話。衡水中學(xué)近年來在高考中的優(yōu)異表現(xiàn)引來社會各方關(guān)注，被冠以“超級中學(xué)”稱號。

人口控制擋住求學(xué)路

從2014年開始，各大城市把控制人口規(guī)模作為城市治理與規(guī)劃的重要任務(wù)。以北京為例，北京2015年人口達(dá)到2171萬人，其總體規(guī)劃要求，2020年以后常住人口規(guī)模長期控制在2300萬左右。上海的形勢更嚴(yán)峻，2015年人口規(guī)模已達(dá)到2415萬，城市規(guī)劃中2040年人口控制目標(biāo)為2500萬，這意味著在未來20多年幾乎不能有人口增長。

源于層層下達(dá)的嚴(yán)控人口增長目標(biāo)， 大城市采取外遷各類批發(fā)市場、拆除違章建筑、關(guān)停街邊店鋪等措施進(jìn)行人口疏解。與此同時，流動兒童入學(xué)門檻也相應(yīng)提高。

以上海為例，從2014年開始，義務(wù)教育階段的入學(xué)門檻從原有的“臨時居住證”提高到父母一方需要有“居住證”，或者連續(xù)兩年的“靈活就業(yè)證”。從2016年開始，要求連續(xù)三年的“靈活就業(yè)證”，而且居住證辦理條件從原來繳納半年社保，增加了合法居住的要求，也就是說，租賃的房子必須有房產(chǎn)證。

由于上海所有的農(nóng)民工子弟學(xué)校自2008年后全部轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，其所有費(fèi)用由政府支付，因此流動兒童不管進(jìn)入公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校就讀，都必須符合以上的條件。這意味著父母在小型企業(yè)工作、自己做小生意，或者租住在農(nóng)民宅基地房屋的孩子都不能在上海入學(xué)。

上海大學(xué)社會學(xué)院對上海郊區(qū)幼兒園的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一半以上的幼兒園大班學(xué)生不符合現(xiàn)行入學(xué)條件。

北京同樣在2014年開始提高入學(xué)門檻，在一些區(qū)，小學(xué)入學(xué)要求從原來的五證齊全，變?yōu)樾枰嘧C齊全，雖然不符合條件的流動兒童可以進(jìn)入民辦打工子弟學(xué)校就讀，但是北京的打工子弟學(xué)校中有一半是政府未審批的。近三年來，這些學(xué)校由于政策變化和各地區(qū)的拆遷拆違，很多學(xué)校已經(jīng)被關(guān)閉或隨時可能被關(guān)閉。

從小學(xué)一年級實(shí)際招生數(shù)量上看，北京和上海2014年的流動兒童招生數(shù)量均下降了2萬多人，而同期廣州和深圳的一年級流動兒童的招生數(shù)量分別上升了5000人和1萬人，這主要是因?yàn)檫@兩座城市中不能就讀于公辦學(xué)校學(xué)生可以進(jìn)入民辦農(nóng)民工學(xué)校，因此流動兒童的總體入學(xué)數(shù)量受到的影響沒有北京和上海那么大。

提高入學(xué)門檻不是明智選項

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，快速增長的人口規(guī)模給大城市治理帶來很大挑戰(zhàn)。于是很多人把交通擁堵、高房價、高污染等“城市病”歸結(jié)于城市人口太多。

上海交通大學(xué)特聘教授陸銘指出，依照國際上城市發(fā)展的Zipf規(guī)律，一個國家首位城市人口與國家總?cè)丝谑浅烧鹊摹０创擞嬎?，京滬兩地?shí)際上還沒有達(dá)到最優(yōu)人口規(guī)模。目前很多“城市病”的病因主要是城市規(guī)劃和體制還不能適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化，從而導(dǎo)致城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足引起的。

特大城市人口控制的另一個目標(biāo)是調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，更傾向于留住高技能人才，忽略了低技能勞動力同樣是城市發(fā)展不可或缺的推動力。

按照國際規(guī)律，城市中每增加1個高技能崗位，就會增加5個服務(wù)業(yè)崗位，其中2個是醫(yī)療、藝術(shù)、法律等高技能崗位，3個是餐飲、收銀員等低技能崗位。如果人為地抑制低技能勞動力，那么勢必提高服務(wù)業(yè)價格，提高生活成本，最終削弱城市競爭力，阻礙城市發(fā)展?jié)摿?，損害城市中所有人的利益。

這幾年特大城市服務(wù)業(yè)價格的快速上升，就是最好的印證。事實(shí)上，目前大城市已經(jīng)出現(xiàn)勞動力需求增加、卻供給不足的現(xiàn)象。并且，2014年京滬60歲以上戶籍人口比例已經(jīng)大大超過國際通行的老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，因此更需要有人口流入作為城市勞動力的補(bǔ)充。

退一步說，即使在短期內(nèi)出于公共產(chǎn)品供給不足的考慮，需要進(jìn)行人口調(diào)控，也不應(yīng)該把提高流動兒童入學(xué)門檻作為選項。

上海金融與法律研究院研究員聶日明估算，從2013年到2014年，上海和北京每1萬常住人口中，小學(xué)入學(xué)人數(shù)減少了7個到8個學(xué)生。也就是說，如果因?yàn)槿雽W(xué)門檻的提高，家長與學(xué)生一起回老家，那么常住人口結(jié)構(gòu)中大人與孩子的比例不應(yīng)該有明顯下降。相較而言，同期廣州和深圳的這個比例分別上升3人到13人。假定與大城市人口結(jié)構(gòu)的變化趨勢一致，這說明入學(xué)門檻的提高只是減少了流動兒童在校學(xué)生的數(shù)量，而他們的父母很多仍然留在城市工作。

從這個意義上來說，提高流動兒童入學(xué)門檻，不但無法達(dá)到人口調(diào)控目標(biāo)，還會引發(fā)一系列負(fù)面影響。

一個直接的結(jié)果是留守兒童的增加?，F(xiàn)實(shí)中，入學(xué)門檻提高主要影響的是低技能勞動力家庭，對于這些家庭的家長來說，到城市工作掙錢是最主要目的，也是他們撫養(yǎng)子女的經(jīng)濟(jì)保障，他們中的大部分不會因?yàn)樽优娜雽W(xué)問題就放棄城市的工作機(jī)會。

根據(jù)暨南大學(xué)博士魏東霞的研究，因?yàn)槌鞘袘艏T檻提高，低技能勞動力更容易選擇將子女放在老家留守。同時，很多研究都發(fā)現(xiàn)，留守兒童由于在成長的關(guān)鍵時期缺少父母的陪伴，容易產(chǎn)生各種心理問題。

目前，中國城市中的流動兒童有58%是在流入城市出生的，他們從小在城市生活，如果因?yàn)椴荒苋雽W(xué)而不得不回流，則需要很長的一段時間適應(yīng)。

北京大學(xué)中國教育財政研究所副研究員宋映泉的研究發(fā)現(xiàn)，回流兒童目前是農(nóng)村學(xué)校中最弱勢的群體，他們更容易受到同伴欺凌，并且更容易出現(xiàn)心理壓抑與失眠等問題。

另一方面，入學(xué)門檻的提高導(dǎo)致很多流動兒童滯留在城市，不能正常入學(xué)。很大一部分家長不忍心讓孩子成為留守兒童，于是想方設(shè)法在城市中解決孩子的教育問題。其中一部分流動兒童到上?；虮本┲苓叺氖》萆蠈W(xué)，他們要么小小年紀(jì)就要上寄宿學(xué)校，要么每天長途跋涉去上學(xué)。另一部分流動兒童長期滯留在幼兒園或者在地下學(xué)校就讀，很可能成為失學(xué)兒童。

無論是以上哪種情況，對兒童一生的發(fā)展將是長期且無法彌補(bǔ)的。對于整個社會來說，如果他們不能得到良好的教育，可能會成為社會的負(fù)擔(dān)和隱患。

流動兒童是資源而非負(fù)擔(dān)

解決流動兒童教育問題的關(guān)鍵，在于流入地政府解放思想，把他們作為未來城市發(fā)展的重要資源而非負(fù)擔(dān)。

首先，人口不僅不是沉重的負(fù)擔(dān)，相反卻是城市繁榮和活力的基礎(chǔ)。人口數(shù)量的增加可以推動市場需求，增加市場規(guī)模并產(chǎn)生巨大的規(guī)模效應(yīng)，提升各產(chǎn)業(yè)的競爭力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)細(xì)分和創(chuàng)新。北京大學(xué)教授周其仁曾公開表示，“城市密度越高越亂”的認(rèn)知是一個誤區(qū)，高密度的城市人口會帶來人口分工發(fā)達(dá)、信息成本降低及集聚效果增強(qiáng)等優(yōu)勢。中國人口的規(guī)模優(yōu)勢已經(jīng)在近幾十年的全球競爭中得到充分體現(xiàn)。

其次，人力資本的積累是中國技術(shù)革新與產(chǎn)業(yè)升級能否成功的關(guān)鍵。目前，中國有3581萬流動兒童與6100萬的留守兒童，這些兒童能否接受良好的教育，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與跨越中等收入陷阱的問題。同時，考慮到城市的教育質(zhì)量更高，且具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，讓流動兒童和留守兒童在城市接受教育，不僅可以讓他們與父母團(tuán)聚，并且他們從小可以在城市中學(xué)習(xí)現(xiàn)代城市需要的知識與技能，更有利于他們?nèi)谌氤鞘?，提高未來城市整體勞動力的素質(zhì)。

最后，流動兒童最終會回到城市，成為城市勞動力，流入地政府給予流動兒童的教育投資最終將產(chǎn)生回報。根據(jù)我們在上海開展的流動兒童跟蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原來在上海上小學(xué)的流動兒童，在高一階段，就讀高中的孩子有95%以上回老家了，但是讀職業(yè)中學(xué)，工作或者失業(yè)的，超過一半又回到上海。

宋映泉對北京打工子弟學(xué)校的跟蹤調(diào)研也發(fā)現(xiàn)類似的結(jié)果，流動兒童在高中畢業(yè)后大部分還是回到北京工作或者讀大學(xué)。

多元化解決流動兒童教育問題

我與合作者剛出版的《城市的未來》一書中，詳細(xì)梳理了如何解決流動兒童教育的一系列政策建議。總體來講，解決流動兒童教育公平問題的關(guān)鍵在于，流入地政府應(yīng)該降低入學(xué)門檻，增加而不是限制教育供給。

其一，在現(xiàn)階段進(jìn)一步開放公辦學(xué)校，建立義務(wù)教育階段的開放機(jī)制，促進(jìn)教育公平。但解決這些問題并非一蹴而就，在目前的條件下，可以制訂相關(guān)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在公辦學(xué)校中，避免出現(xiàn)將流動兒童單獨(dú)分班等隔離的現(xiàn)象，多管齊下促進(jìn)流動兒童的融入。

其二，民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校作為公辦學(xué)校之外的重要教育補(bǔ)充資源，在當(dāng)前情況下亟須得到政府的保護(hù)和扶助。由于入學(xué)門檻的提高，京滬兩地民辦學(xué)校入學(xué)率大幅下降，直接導(dǎo)致民辦學(xué)校劃分到的生均經(jīng)費(fèi)減少，造成部分學(xué)校正常運(yùn)營難以為繼，面臨關(guān)停風(fēng)險。在二孩放開的人口政策背景下，教育資源更趨短缺，民辦學(xué)校的補(bǔ)充作用顯得尤為重要。政府不僅有必要加大對這些學(xué)校的既往幫扶政策，確保其生存，并且應(yīng)該降低民辦學(xué)校的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

其三，在政府進(jìn)行有效監(jiān)管的前提下，允許市場力量辦學(xué)。廣州與深圳這幾年流動兒童入學(xué)數(shù)量并沒有大幅下降，與其較發(fā)達(dá)的民辦教育體系是分不開的。

此外，大量流動兒童涌入可能給大城市在一定時期內(nèi)帶來財政挑戰(zhàn)，允許市場力量辦學(xué)可以在一定程度上緩解政府經(jīng)費(fèi)不足的問題。在過渡階段，政府可以對自費(fèi)入學(xué)的流動兒童進(jìn)行部分補(bǔ)貼，當(dāng)然，最終目標(biāo)應(yīng)是所有兒童都能享受免費(fèi)義務(wù)教育。

其四，流動兒童的教育吸納必須要突破義務(wù)教育的框架，向小學(xué)前和初中后延伸。辦好職業(yè)技術(shù)教育，給予他們向上流動的空間，使流動兒童克服升學(xué)和就業(yè)的瓶頸。在目前特大城市職業(yè)教育資源供應(yīng)過剩的情況下，應(yīng)當(dāng)降低流動兒童進(jìn)入職業(yè)學(xué)校的門檻。同時，在大城市幼兒園資源不足的條件下，在短期內(nèi)切勿盲目關(guān)閉流動兒童學(xué)前教育看護(hù)點(diǎn)，并對它們進(jìn)行有效的監(jiān)管與扶持，還可以鼓勵社會力量與公益組織參與學(xué)前教育辦學(xué)。

其五，城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該與人口流動和大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)。流入地政府的教育規(guī)劃應(yīng)該充分考慮常住人口的規(guī)模。尤其是在土地資源緊缺的一線城市，政府在實(shí)施城市規(guī)劃的同時，應(yīng)該首先保障教育用地，做好與該地域人口和需求相匹配的教育供給長期規(guī)劃。為學(xué)校辦學(xué)提供優(yōu)越的政策環(huán)境，解決學(xué)?！昂箢欀畱n”。

老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼。

流入地政府應(yīng)該將流動兒童作為城市發(fā)展的重要人力資源而非負(fù)擔(dān)，把他們的義務(wù)教育和未來的工作生活等問題當(dāng)成城市自身的問題，主動解決引導(dǎo)。只要積極行動，完全可以在現(xiàn)有政策框架下實(shí)現(xiàn)流動兒童接受公平教育。

（作者為上海財經(jīng)大學(xué)高等研究院人口流動與勞動力市場研究中心主任，編輯：朱弢）