集體土地入市，增值收益該如何分配

司野

【摘要】從經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)的實踐情況來看，在增值收益分配方面仍然存在缺乏監(jiān)管、政府直接參與分配、入市范圍過窄，農(nóng)民土地權(quán)利無法真正實現(xiàn)等問題。只有拓寬入市范圍、明確交易主體、建立二次分配機(jī)制，才能真正實現(xiàn)土地增值收益的合理配置。

【關(guān)鍵詞】土地征收 增值收益 市場化分配 集體土地

【中圖分類號】D912.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城市平面擴(kuò)張的剛性需求使得土地資源的身價倍增。在城鄉(xiāng)二元化的土地管理結(jié)構(gòu)中，國家嚴(yán)格限制農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用，實行土地供應(yīng)的統(tǒng)一調(diào)配。在國家對土地一級市場的壟斷之下，集體土地只能被動地等待政府以征收的唯一途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，才能用于商業(yè)用途。農(nóng)民集體雖然在法律上擁有土地所有權(quán)，但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，農(nóng)民卻無法自由獲得由社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地價值增益的部分。然而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，已不再需要延續(xù)傳統(tǒng)的發(fā)展方式，農(nóng)民的土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)被憲法和法律予以重新確認(rèn)，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)共同分享工業(yè)化與城市發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)利益。

經(jīng)營性建設(shè)用地入市與增值收益分配

十八屆三中全會明確了一條改革之路，即打破原有政府對土地市場的壟斷，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，實行集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

在入市范圍方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于集體土地入市進(jìn)行了原則和范圍上的規(guī)定：入市土地的范圍限定于經(jīng)營性建設(shè)用地；能夠入市的土地必須以規(guī)劃和用途管制為前提，即現(xiàn)狀用途和規(guī)劃用途均為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

在入市主體方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的權(quán)利主體一般認(rèn)為是《土地管理法》當(dāng)中所規(guī)定的所有權(quán)主體。法律規(guī)范中關(guān)于土地所有權(quán)主體的模糊處理，使得試點(diǎn)地區(qū)不得不依照當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定相應(yīng)的規(guī)定。

在利益分配方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所獲得的增值收益在政府、集體與個人三者之間進(jìn)行分配。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)，多數(shù)地方政府參與入市收益的分配。政府與集體間的分配主要依據(jù)2016年財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時，向國家繳納調(diào)節(jié)金。調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收。各級政府參與分配的具體比例，各試點(diǎn)地方有著不同規(guī)定。集體與集體成員的分配，各試點(diǎn)地區(qū)也不盡相同。

集體土地入市中的增值收益分配面臨改革困境

首先，土地入市范圍的限制令土地收益分配失衡。雖然有些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)突破了“存量”的限制，將規(guī)劃變更后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地也納入到可以流轉(zhuǎn)的范疇。但是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占集體建設(shè)用地的10%左右，在中西部比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，可能僅為5%或者更低。在這樣的情況下，改革所能夠起到的作用是微乎其微的。另外，規(guī)劃范圍的限制剝奪了遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民參與收益分配的權(quán)利。有學(xué)者將現(xiàn)今的農(nóng)民區(qū)分為了5%的市郊農(nóng)民與95%的遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民。只有處于市郊且恰巧位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，才有可能享受到城市發(fā)展所帶來的土地價值的增加，并通過使用權(quán)市場化獲取經(jīng)濟(jì)利益。對于絕大多數(shù)的農(nóng)民來說，是無法僅通過放開土地使用權(quán)交易市場而真正分享到城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)效益的。限定范圍的入市雖然能使少部分農(nóng)民獲利，但并不能達(dá)到保護(hù)農(nóng)民土地利益的最終目的。

其次，政府分配利益的主控。在傳統(tǒng)的土地征收增值收益分配過程中，“土地財政”作為政府財政收入的重要組成部分，為政府提供了必要的財政支持。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的直接后果是導(dǎo)致政府財政收入降低。增值收益分配改革的羈絆主要在于地方財政“錢從哪來”的問題。從試點(diǎn)規(guī)定來看，大都沿用政府直接參與收益分配的規(guī)定。分配比例也往往是由政府或相關(guān)部門制定的。由此可以看出，如果不對政府參與分配的方式加以規(guī)范，沒有一套公平、公開的分配比例制定程序，土地增值收益的合理分配就很難落到實處。

最后，分配比例的失范。現(xiàn)有的增值收益分配并沒有形成一套可以推廣的分配標(biāo)準(zhǔn)。一方面，政府參與分配的比例在不同試點(diǎn)不盡相同；另一方面，集體內(nèi)部的分配，有些地方規(guī)定了分配比例，有些地方則沒有明確的規(guī)定。這就難以保證收入分配的公平正義。在極不透明的分配方式下，難免會出現(xiàn)集體侵吞、強(qiáng)占、拖欠農(nóng)民個人收益的情況。即使存在關(guān)于比例的明文規(guī)定，由于監(jiān)管措施不足，也會出現(xiàn)農(nóng)民利益受損等問題。在收益使用方面，集體的收益應(yīng)當(dāng)用于集體經(jīng)濟(jì)和集體公益建設(shè)項目的支出。收入支出管理、監(jiān)督規(guī)定不完善，極易導(dǎo)致財務(wù)管理漏洞，造成挪用、侵占、亂用集體資產(chǎn)情況發(fā)生，這必然使得集體和農(nóng)民的切身利益受到很大的損害。

土地增值收益市場化配置的改革出路

明確集體土地入市主體是確定增值收益分配主體的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《土地管理法》中僅籠統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)主體，至于集體如何確定，并沒有明確規(guī)定?！秶临Y源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》中指出：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。”在實踐當(dāng)中，由于缺少明確的法律約束機(jī)制，村民小組往往疏于管理，易導(dǎo)致小組長濫用權(quán)力。同時，由于現(xiàn)在農(nóng)村人口向城市流轉(zhuǎn)比較普遍，很多村民小組已經(jīng)名存實亡。藉于此類情況，應(yīng)當(dāng)在肯定村民小組集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，予以區(qū)別對待。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)基本不復(fù)存在，往往由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地所有權(quán)，這就可能形成政府與集體資產(chǎn)不分的情況。這樣的做法有悖于政事分開、政經(jīng)分開的服務(wù)型政府的總體要求。

基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地在集體土地總量所占比例過少的現(xiàn)實情況，欲實現(xiàn)還權(quán)于民、同地同權(quán)的改革目的，應(yīng)拓寬土地入市的許可范圍。土地規(guī)劃是由政府制定并認(rèn)可的，土地規(guī)劃的變動就應(yīng)當(dāng)視為經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)生的合法要件。集體土地入市應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有的存量土地的界限，將規(guī)劃變更后的新增經(jīng)營性建設(shè)用地一同納入農(nóng)民自由交易范圍。規(guī)劃區(qū)外遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民土地發(fā)展利益，可通過用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的方式加以解決。在符合規(guī)劃和用途管制的情況下，遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民對現(xiàn)有土地進(jìn)行整合，形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)。參照地票交易的模式，以占補(bǔ)平衡為原則，以指標(biāo)流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)土地的間接入市。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)時期的土地行政控制方式，以市場干預(yù)代替現(xiàn)實參與。政府征稅正當(dāng)性在于，政府能夠提供人民所需的各種經(jīng)濟(jì)、社會、政治職能。稅收的產(chǎn)生是國家合理獲得財政收入的重要手段，是政府行使公共職能的重要資金來源，完善、合理的稅收制度是一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文明的體現(xiàn)。政府應(yīng)以公共服務(wù)和市場調(diào)控為手段，不應(yīng)直接加入到社會資源的首次分配當(dāng)中。對于土地交易的收入，政府可以通過土地增值稅、個人所得稅、使用權(quán)變更登記費(fèi)等稅費(fèi)的形式加以調(diào)節(jié)。收取稅費(fèi)的額度應(yīng)以當(dāng)?shù)厝司钏綖閰⒖迹罱K結(jié)果應(yīng)確保被征地農(nóng)民生活水平不降低。稅率的制定應(yīng)在廣泛征求人民群眾意見、考慮各方利益平衡的基礎(chǔ)上確定。農(nóng)民集體和農(nóng)民之間的分配應(yīng)充分按照村民自治的原則由農(nóng)民集體內(nèi)部協(xié)商確定。

（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①周其仁：《城鄉(xiāng)中國》，北京：中信出版社，2013年。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲