劉寶全

【摘要】項(xiàng)目建設(shè)所需的資金巨大，且具有投資集中和收益期較長(zhǎng)的特點(diǎn)。怎樣妥善處理好巨額投融資及運(yùn)營(yíng)收支平衡問(wèn)題，早已經(jīng)成為困擾各地政府及相關(guān)從業(yè)者的經(jīng)典難題。近年來(lái)，隨著我國(guó)政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政策的逐步放寬，私營(yíng)部門(mén)越來(lái)越多地參與到城市項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中。PPP即公私合營(yíng)伙伴模式，其作為一種新的嘗試正在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獲得極大的推廣并取得了良好的效果。基于此，本文針對(duì)我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目發(fā)展的前景進(jìn)行論述，以期對(duì)相關(guān)方面研究有所幫助。

【關(guān)鍵詞】政府和社會(huì)；資本合作；PPP模式

有效提高資金使用效率，緩解資金短缺，提高我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的建設(shè)效率不僅使公眾對(duì)政府所開(kāi)展的各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程更加滿(mǎn)意，也更符合國(guó)家科學(xué)發(fā)展觀和綠色可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)策。研究我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的多元化，是加強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢(shì)。

一、我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的合作方式

（一）外包類(lèi)

外包類(lèi)PPP項(xiàng)目通常都是由政府投資，私人部門(mén)在其中承包一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)這種方式來(lái)完成對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或者提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并且是由政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。由于是政府主要出資建設(shè)這類(lèi)外包PPP項(xiàng)目，因此私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并不大。

（二）特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)

特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目需要私人投資，其具體投資模式是可以全部投資，也可以部分投資，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)主要是由公共部門(mén)承擔(dān)，雙方以協(xié)議的方式來(lái)明確收益的歸屬和分配。這種方式下，公共部門(mén)和私人部門(mén)之間必須建立良好的溝通，均衡利潤(rùn)和公益屬性間的關(guān)系，公共部門(mén)不得不向特許經(jīng)營(yíng)部門(mén)收繳部分的收益作為補(bǔ)償，這也從側(cè)面說(shuō)明其基礎(chǔ)仍是當(dāng)局的管理程度。政府公共部門(mén)和私有部門(mén)之間通過(guò)這種協(xié)議的方式，將雙方所擁有的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，在資源得到整合的條件下，實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)約，并且還能夠更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的管理，提升公共服務(wù)的管理水平。項(xiàng)目的剩余資產(chǎn)都是由公共部門(mén)進(jìn)行管理，因而通常在使用權(quán)和所有權(quán)方面存在一個(gè)轉(zhuǎn)移的程序，也就是合同到期時(shí)私人會(huì)將這些權(quán)利轉(zhuǎn)移給當(dāng)局相關(guān)機(jī)構(gòu)。

其中，有代表性的項(xiàng)目如曼谷的地下藍(lán)線(xiàn)項(xiàng)目，項(xiàng)目總長(zhǎng)為20千米，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分主要由政府負(fù)責(zé)完成，社會(huì)投資者一般需負(fù)責(zé)采購(gòu)列車(chē)和電氣設(shè)備，同時(shí)需承擔(dān)其運(yùn)營(yíng)及日常維護(hù)保養(yǎng)工作。一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司都是由政府控股為主，其主要負(fù)責(zé)的土建工程、信號(hào)系統(tǒng)等項(xiàng)目。運(yùn)營(yíng)公司則是由私人的投資者來(lái)進(jìn)行注資，通常都是負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)工作，同時(shí)與基建公司形成有效的溝通機(jī)制，從而完成車(chē)輛和設(shè)備方面的投融資。

（三）私有化類(lèi)

私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目，其投資和所產(chǎn)生的收益一般均歸私人私有部門(mén)，同時(shí)在所有權(quán)方面也是歸私人所有，并且公共部門(mén)不能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行追索，這也說(shuō)明這種私有化的項(xiàng)目，私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)更高，而政府只起監(jiān)督的作用。如澳大利亞于上世紀(jì)八十年代開(kāi)始在公共交通建設(shè)中采取PPP模式，投資者成立某專(zhuān)門(mén)公司SPV與當(dāng)局對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)制定合同條款是其通常模式。澳大利亞當(dāng)局為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升效率，在推廣PPP模式時(shí)逐漸增加私人項(xiàng)目參與程度。

二、我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目發(fā)展的前景

（一）利用法律手段規(guī)范當(dāng)事人的行為

利用法律手段規(guī)范當(dāng)事人的行為，維護(hù)當(dāng)事人的利益。通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)范政府、企業(yè)和公共行為，使政府、企業(yè)和機(jī)構(gòu)通過(guò)投資或法律來(lái)約束自己。如“皇家公園快車(chē)集團(tuán)法”運(yùn)營(yíng)地鐵線(xiàn)運(yùn)行制定詳細(xì)規(guī)定，包括服務(wù)水平、企業(yè)監(jiān)督報(bào)告、檢查手續(xù)、就業(yè)資格等，規(guī)范人員和組織的行為，維護(hù)自身利益。

（二）通過(guò)法律管理促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公正的目標(biāo)

最初，許多政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目管理是隨機(jī)和盲目的，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)公平公正。隨著政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目越來(lái)越多，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目管理逐步依托全社會(huì)集體合同，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理也有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目法律管理可以做到公平的原則正義表達(dá)。事實(shí)上，現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)高度重視法治，確保政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目公平合理投資管理。

（三）完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目法律法規(guī)體系

中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目在城市發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。中國(guó)制定國(guó)家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，如軌道交通法，軌道交通投資，建設(shè)，經(jīng)營(yíng)，管理等方面的綜合法制，全面提高法律管理水平，確保各方的利益，維護(hù)公平。必須有法定的規(guī)劃，城市相關(guān)部門(mén)做好規(guī)劃，然后進(jìn)入城市整體規(guī)劃，完善法律基本條件，避免不當(dāng)規(guī)劃和浪費(fèi)資源。

（四）完善中國(guó)建設(shè)有關(guān)制度建設(shè)法律法規(guī)

要繼續(xù)完善中國(guó)項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)制度建設(shè)法律法規(guī)，促進(jìn)和加快立法步伐，依托系統(tǒng)、國(guó)際化的管理理念，促進(jìn)這一領(lǐng)域的法制建設(shè)），促進(jìn)城市和諧發(fā)展。有關(guān)部門(mén)應(yīng)通過(guò)制定法律法規(guī)體系，包括地鐵工程、市政公用事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)各方責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和收入分配等問(wèn)題明確界定。特別是公共事業(yè)在公私合作、特許經(jīng)營(yíng)等公用事業(yè)模式中，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、招投標(biāo)、施工、經(jīng)營(yíng)管理和設(shè)備維修等方面法律責(zé)任和義務(wù)應(yīng)盡可能多。通過(guò)制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，可以確保市政公用事業(yè)投融資得到法律保障，投資融資過(guò)程中的各種糾紛可以公平有效地解決。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，就目前而言，中國(guó)應(yīng)采取“一級(jí)法律為主，輔以法規(guī)、行政規(guī)章等”建立適用于PPP項(xiàng)目法律制度的思想。也就是說(shuō)，通過(guò)國(guó)家法律強(qiáng)調(diào)法律地位，強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法的決心，也是對(duì)民營(yíng)企業(yè)的充分法律保護(hù)；通過(guò)法律法規(guī)，行政法規(guī)等法，對(duì)法律的法律依據(jù)進(jìn)行法律依據(jù)一個(gè)具體領(lǐng)域或項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，確保法律的適用性。同時(shí)在制定規(guī)定時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)盡量減少源頭法律法規(guī)引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)，制定當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)時(shí)，要保證法律法規(guī)的科學(xué)性，合理性和機(jī)動(dòng)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]閆擁軍.政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目用地涉及法律問(wèn)題研究[J].中國(guó)律師，2017，（01）：75-77

[2]黃挺.政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策[J].福建建筑，2016，（10）：102-106

[3]王光遠(yuǎn)，李磊.淺談工程咨詢(xún)?cè)谡蜕鐣?huì)資本合作（PPP）模式中的發(fā)展定位[J].中國(guó)工程咨詢(xún)，2015，（03）：13-15