□羅成書

科學(xué)謀劃生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制

□羅成書

2016年9月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》。至此，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量由436個(gè)增加至676個(gè)，占國土面積的比例從41%提高到53%。浙江省有11個(gè)縣市納入名單，分別為淳安縣、文成縣、泰順縣、磐安縣、常山縣、開化縣、龍泉市、遂昌縣、云和縣、慶元縣、景寧畬族自治縣。根據(jù)批復(fù)要求，地方各級人民政府要嚴(yán)格實(shí)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，新納入的縣市要盡快制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，確保在享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等優(yōu)惠政策的同時(shí)，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從浙江國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然不容樂觀，急需加快轉(zhuǎn)型。但這些縣市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、財(cái)政收入及居民就業(yè)機(jī)會(huì)本來就少，操之過急亦不妥當(dāng)。科學(xué)制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)有機(jī)更新、居民充分就業(yè)相協(xié)調(diào)，對于推進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展具有十分重要的意義。

全省11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在低小散企業(yè)的整治、“五水共治”等方面下了大工夫、苦功夫。企業(yè)也在設(shè)備升級、工藝改進(jìn)、管理優(yōu)化、污染治理上，投入大量人力和設(shè)施。目前遺留下來的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，總體素質(zhì)已經(jīng)有了較大的提升，但也仍有不少污染企業(yè)或污染環(huán)節(jié)。自然資源利用方面，主要是采礦和水能利用，礦山開采對自然山體的破壞，帶來粉塵污染和水土流失；小水電還大量存在，有的地方小水電產(chǎn)值占其工業(yè)產(chǎn)值的比重還較高，對河流生態(tài)影響較大。制造業(yè)方面，主要有：單晶硅和有機(jī)硅產(chǎn)業(yè)潛在的水污染，鈣產(chǎn)業(yè)帶來的山體破壞及粉塵污染，木玩行業(yè)造成的粉塵污染和油漆污染，冶煉行業(yè)存在的高能耗和粉塵污染等。農(nóng)業(yè)方面，經(jīng)過近些年的“五水共治”，畜禽養(yǎng)殖的污染已經(jīng)大為減少，但農(nóng)業(yè)種植帶來的面源污染依舊較為嚴(yán)重，茶樹、果樹種植造成的水土流失也不小。此外，山區(qū)地區(qū)由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一旦遭遇臺(tái)風(fēng)、山洪等災(zāi)害，水土流失亦較為嚴(yán)重。為此，必須加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，以繼續(xù)推動(dòng)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

負(fù)面清單制度是一種準(zhǔn)入管理制度，通常應(yīng)用于企業(yè)投資領(lǐng)域（尤其是外商投資領(lǐng)域）。政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資行為，對于清單之外的則是“法無禁止即可為”。2013年，我國設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，首次采用負(fù)面清單模式作為外商投資管理措施，此后各地紛紛推出產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，明確了各行業(yè)限制、禁止上馬的項(xiàng)目。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度則借鑒了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定限制準(zhǔn)入和禁止準(zhǔn)入的產(chǎn)業(yè)名錄，并依照清單對區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入管理，力圖實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

負(fù)面清單制度在我國還是一個(gè)新事物，制定和實(shí)施上還有一個(gè)調(diào)整完善的過程，對在國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度的意義、思路和路徑等方面的認(rèn)識也有待提高。如何正確理解產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，從調(diào)研情況來看，筆者認(rèn)為必須走出以下三個(gè)誤區(qū)：一是談“限”色變。部分地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部還未正確理解“限制類產(chǎn)業(yè)”。對于限制類產(chǎn)業(yè)，不是不允許發(fā)展，而是要對其提出限制的規(guī)模（或產(chǎn)量）、區(qū)位（或范圍）、生產(chǎn)工藝、清潔生產(chǎn)水平等管控要求，強(qiáng)化規(guī)劃選址管理，對不符合要求的現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）提出關(guān)停并轉(zhuǎn)或技術(shù)改造升級的時(shí)限要求和具體措施。簡單來講，就是要通過負(fù)面清單制度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、工藝升級、環(huán)保強(qiáng)化；二是談“禁”不舍。事實(shí)上，禁止類的產(chǎn)業(yè)主要為《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》等國家文件規(guī)定淘汰的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)低端、工藝落后，相較與對環(huán)境的破壞，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益微不足道。三是魚和熊掌兼得。部分地區(qū)在調(diào)研時(shí)，對本地區(qū)污染企業(yè)藏著掖著，希望列入負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)門類盡可能地少，同時(shí)對國家給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又志在必得?？梢悦鞔_地說，這種魚和熊掌兼得的思想是對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)型道路和前景的不自信，極不可取。

但是，也必須避免走向另兩個(gè)極端。一是格“殺”勿論。特別是看到企業(yè)有污染的環(huán)節(jié)，一刀切地列入限制和禁止，而不考慮污染的影響范圍及程度，不考慮污染治理后的結(jié)果。事實(shí)上，只要環(huán)保措施到位，政府及時(shí)監(jiān)管督促，大部分污染是可以得到有效控制的。二是操之過急。浙江11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為保綠水青山，在財(cái)政收入、居民就業(yè)機(jī)會(huì)和收入增長上受到較大影響，目前已經(jīng)聽到一些怨言。下一步如果繼續(xù)采取過度高壓的負(fù)面清單實(shí)施策略，容易引起當(dāng)?shù)鼐用竦拿褚夥磸?，使得國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)失去持續(xù)建設(shè)的群眾基礎(chǔ)，反而“欲速不達(dá)”。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，要讓產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”真正發(fā)揮好推動(dòng)浙江國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用，除了國家有明確要求的，下一步要重點(diǎn)抓好以下四方面工作。

圖/任延

一是洗“腦”，深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念。“綠水青山就是金山銀山”理念是習(xí)總書記系列重要講話的重要內(nèi)容。2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平來到了安吉縣余村，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”。此后在麗水等地，多次強(qiáng)調(diào)要走“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展路子。浙江國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)必須以此為指導(dǎo)，把保護(hù)好“綠水青山”作為發(fā)展根本前提，把發(fā)展好“金山銀山”作為轉(zhuǎn)型根本目標(biāo)，把從“綠水青山”里面要“金山銀山”作為轉(zhuǎn)型根本路徑。具體到產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”編制，在全面評價(jià)資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，梳理本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，篩選并提出納入負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)類型，該限制的要明確提出限制的規(guī)模（或產(chǎn)量）、區(qū)位（或范圍）、生產(chǎn)工藝、清潔生產(chǎn)水平，該禁止的一律限時(shí)淘汰。特別是針對環(huán)保影響大且改善難度大的低端產(chǎn)業(yè)，要做好源頭控制、有序清退、對外轉(zhuǎn)移等三方面工作，重整河山，重塑產(chǎn)業(yè)。

二是縮“手”，正確處理好政府和市場的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”的制定，本質(zhì)上是為了理順政府在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方面的行為準(zhǔn)則。與之相呼應(yīng)，則應(yīng)加快建立“權(quán)力清單”式的管理方式，不斷精簡政府職能、提升政府運(yùn)行效能，不斷發(fā)揮市場作用、激發(fā)市場主體活力。具體就產(chǎn)業(yè)的培育和引進(jìn)而言，要嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”進(jìn)行招商引資，減少政府“一廂情愿”的規(guī)劃和安排。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的布局上應(yīng)有“留白”的耐心和自信，遵從不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境要求的客觀規(guī)律變化，為未來引進(jìn)環(huán)境友好型企業(yè)留足空間。相應(yīng)考核機(jī)制也應(yīng)較大調(diào)整，除了不考核地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)增加值之外，還應(yīng)弱化對固定資產(chǎn)投資的考核，重點(diǎn)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生事業(yè)的考核。

三是托“底”，做到“輸血”和“造血”雙管齊下。一方面要托好地方政府“錢袋子”的底。國家已經(jīng)明確加大對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，各縣市一旦編制實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”，即可列入中央財(cái)政預(yù)算。下一步，省級和市級政府也應(yīng)配套建立轉(zhuǎn)移支付制度，確保財(cái)政總盤子與全省保持同步增長。另一方面也要托好老百姓“錢袋子”的底。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度的實(shí)施，必然會(huì)關(guān)停一些企業(yè)，短期內(nèi)必然帶來老百姓增收致富、充分就業(yè)的挑戰(zhàn)。除各地政府自身努力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)外，省市應(yīng)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同扶持。首先，實(shí)質(zhì)啟動(dòng)“生態(tài)經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，省“十三五”規(guī)劃綱要提出的杭州城西科創(chuàng)大走廊、義甬舟開放大通道等建設(shè)如火如荼，唯有“在衢州、麗水等地區(qū)建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)走廊”無實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。其次，要補(bǔ)科技和人才短板，鼓勵(lì)各地在杭州城西科創(chuàng)大走廊通過購買或租賃樓宇建設(shè)“異地科創(chuàng)基地”，孵化企業(yè)及研發(fā)成果在11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定向轉(zhuǎn)化，相關(guān)建設(shè)費(fèi)用由省里補(bǔ)助。第三，加快建設(shè)一批大學(xué)生及城市白領(lǐng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范基地。逆城市化的趨勢和苗頭已經(jīng)開始顯現(xiàn)，特別是隨著交通、通訊技術(shù)及縣域綜合環(huán)境的提升，越來越多的大學(xué)生、白領(lǐng)開始崇尚新的生命價(jià)值追求，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以自然環(huán)境、淳樸風(fēng)情和個(gè)性的事業(yè)空間吸引著他們，下一步可在有機(jī)農(nóng)業(yè)（自然農(nóng)法）、鄉(xiāng)塾教育、精品民宿、特色種養(yǎng)殖、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)加以突破。由此繼續(xù)延伸，鼓勵(lì)探索“新鄉(xiāng)紳”制度，全面提升鄉(xiāng)村治理的人情味和親和力。

四是織“網(wǎng)”，重點(diǎn)完善交通網(wǎng)和環(huán)保設(shè)施網(wǎng)。加快推進(jìn)文成、泰順高速建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縣縣通高速目標(biāo)。提速鐵路建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣縣通鐵路。抓住通用航空發(fā)展機(jī)遇，優(yōu)先支持11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)現(xiàn)縣縣有通航機(jī)場。加快小水電整治，努力恢復(fù)河道自然修復(fù)能力。整治修復(fù)河道自然岸線，防止硬化渠化。積極探索省立“國家公園”制度，對國家主導(dǎo)的“國家公園”形成梯隊(duì)補(bǔ)充。加大大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，建立環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營、監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)環(huán)保大數(shù)據(jù)中心。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院