□張蕾

海島開發(fā)須做好全域“四個(gè)一”

□張蕾

隨著浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作全面展開，如何從全域高度思考海島保護(hù)與發(fā)展議題，破除現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的海島開發(fā)格局是浙江未來海洋資源使用的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者在多地調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)、新要求，提出科學(xué)保護(hù)與合理使用的舉措建議。

整體態(tài)勢(shì)：科學(xué)、規(guī)范、有序

浙江共有面積大于500平方米的海島2878個(gè)，數(shù)量居全國首位，蘊(yùn)含著豐富的港口、漁業(yè)、旅游、礦產(chǎn)以及海洋能等海洋資源。目前重要海島的開發(fā)利用主要集中在海洋漁業(yè)、濱海旅游、城鎮(zhèn)建設(shè)、港口開發(fā)、臨港工業(yè)、清潔能源等領(lǐng)域。港口開發(fā)成效顯著，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，新興產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展亮點(diǎn)。隨著浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)的設(shè)立，浙江相繼出臺(tái)了《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》等一系列政策法規(guī)，標(biāo)志著浙江的海島保護(hù)、利用與管理工作已進(jìn)入科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

盡管海島開發(fā)整體態(tài)勢(shì)良好，但仍存在一些問題。一是海島開發(fā)利用方式落后，海島生態(tài)破壞較為嚴(yán)重。在資源開發(fā)中，存在“多占少用、占而不用、未批先用”等現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)、開發(fā)層次不高。一些圍海筑堤和臨港工業(yè)用島對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大，炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、不科學(xué)的圍墾方式改變了海島地形地貌，破壞了海島生態(tài)、海上景觀和自然屏障等生態(tài)功能。

二是海島土地資源緊張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。沿岸大島陸地空間已基本得到利用，改造提升、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)輾轉(zhuǎn)騰挪的空間非常有限。除少數(shù)集約開發(fā)的海島外，大部分海島交通、能源、水利和防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，文化、教育、衛(wèi)生、通訊等公共服務(wù)落后。

三是海島開發(fā)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。海島開發(fā)所涉及的海島、岸線、灘涂和海域等海洋空間資源的管理和開發(fā)利用由多個(gè)行政部門分頭承擔(dān)，統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合管理機(jī)制尚不健全，容易出現(xiàn)管理錯(cuò)位、重疊和空缺現(xiàn)象。同時(shí)，海域資源與陸域資源之間也缺乏銜接，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃邊界、內(nèi)容、時(shí)序容易產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致資源管理、審批等過程效率低下。

發(fā)展方向：做好全域“四個(gè)一”

畫好全域發(fā)展“一張藍(lán)圖”，促進(jìn)空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化時(shí)代，海島不再與世隔絕，而是深刻地嵌入在地區(qū)乃至全球空間與產(chǎn)業(yè)體系之中。浙江海島開發(fā)必須有機(jī)融入到21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)之中，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合優(yōu)勢(shì)，輻射長三角和華東地區(qū)，實(shí)現(xiàn)海島開發(fā)和沿海地區(qū)發(fā)展的良性互補(bǔ)。充分利用區(qū)域一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略機(jī)遇期，圍繞杭州都市區(qū)、寧波都市區(qū)、舟山新區(qū)和上海都市區(qū)設(shè)計(jì)環(huán)杭州灣經(jīng)濟(jì)圈、文化圈、生態(tài)圈的未來20年總體藍(lán)圖。

編好海陸聯(lián)動(dòng)“一本總規(guī)”，合理布局海島、岸線、海域功能定位。海島是海陸兼?zhèn)涞目臻g資源，是其所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。避免片面的“就島論島”，綜合考慮海島所處區(qū)域的自然屬性和社會(huì)需求，因島制宜統(tǒng)籌謀劃各重要海島的主導(dǎo)功能。把全省重點(diǎn)海域、重要海島、重點(diǎn)岸段等海洋空間的相關(guān)內(nèi)容納入規(guī)劃范圍，推動(dòng)海洋空間一體化布局、聯(lián)動(dòng)保護(hù)、聯(lián)動(dòng)開發(fā)，編制省域范圍海洋開發(fā)的總體規(guī)劃。

劃好生態(tài)保護(hù)“一條紅線”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。島嶼及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，綜合評(píng)價(jià)開發(fā)利用的適宜性和海洋資源環(huán)境承載能力，科學(xué)確定重要海島的功能定位、開發(fā)方向和管制措施，嚴(yán)格保護(hù)具有極高生態(tài)價(jià)值的海島。對(duì)具備開發(fā)基礎(chǔ)和利用潛力的海島，應(yīng)秉持“在保護(hù)的基礎(chǔ)上合理利用，在利用的過程注重保護(hù)”的理念，穩(wěn)步謹(jǐn)慎地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，切實(shí)抓住規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，堅(jiān)決劃好、守好生態(tài)保護(hù)紅線。

下好可持續(xù)發(fā)展“一盤活棋”，培育人口、科技、文化發(fā)展動(dòng)力。海島的可持續(xù)發(fā)展離不開人口、科技、文化提供動(dòng)力。近年來，大部分海島的戶籍人口和外來人口均出現(xiàn)持續(xù)下降，青壯年人口減少的趨勢(shì)更為明顯。從長遠(yuǎn)來看，需要引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的拉動(dòng)作用，依托科技創(chuàng)新改善海島的交通、淡水、能源供應(yīng)，提升公共服務(wù)水平，以宜居環(huán)境與海島文化的獨(dú)特魅力吸引和留住居民，保證適度的人口規(guī)模，為海島培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

圖/金川

啟示與建議

在整體布局上，完善跨區(qū)域、跨部門統(tǒng)籌機(jī)制，實(shí)踐區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。以實(shí)施浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)國家戰(zhàn)略為指引，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)“兩區(qū)”與舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心、舟山國際綠色石化基地等建設(shè)。在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)小組框架下，繼續(xù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的作用，同步發(fā)揮好岸線資源統(tǒng)籌辦公室的作用，聯(lián)合省發(fā)改委、省海洋與漁業(yè)局、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳等重點(diǎn)涉海部門，強(qiáng)化重要海島、港口和重點(diǎn)海域的功能規(guī)劃與有序開發(fā)。探索與上海、福建等相鄰省市建立海洋一體化發(fā)展的協(xié)作機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等多重領(lǐng)域開展有效合作，提升海島開發(fā)在空間上的系統(tǒng)性。

在功能規(guī)劃上，按照“多規(guī)合一”要求，編制海陸統(tǒng)籌、三生融合的方案。依照《浙江省域國土空間總體規(guī)劃》的要求，凡是納入省級(jí)層面管控的海島，必須根據(jù)全省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、全省國土空間格局優(yōu)化的要求，有機(jī)銜接周邊海域功能，實(shí)現(xiàn)海港、海灣、海島“三海聯(lián)動(dòng)”發(fā)展，做到海島土地利用總體規(guī)劃、港口岸線利用規(guī)劃與海域使用規(guī)劃“多規(guī)合一”，進(jìn)一步完善相應(yīng)的生態(tài)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。組織編制單島發(fā)展規(guī)劃（方案）時(shí)，要結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌重要海島的功能區(qū)布局、海島岸線及其周邊海域?yàn)┩康拈_發(fā)利用，強(qiáng)化海島空間合理布局和資源高效利用。參照“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)模式，促進(jìn)海島產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，增強(qiáng)重要海島規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

在建設(shè)管理上，建立多維預(yù)警監(jiān)控體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)海島開發(fā)保護(hù)進(jìn)程。沿海市縣要對(duì)海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的脆弱性提高警惕，加強(qiáng)對(duì)海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的管理，研究制定具體的落實(shí)措施，逐步形成指標(biāo)全面、配套完整、運(yùn)行高效的海島開發(fā)保護(hù)預(yù)警和管理體系。針對(duì)海島可能發(fā)生的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立便于統(tǒng)計(jì)和掌握的指標(biāo)，盡早發(fā)現(xiàn)問題隱患，及時(shí)實(shí)施政策干預(yù)。

在政策設(shè)置上，依照時(shí)間系統(tǒng)性要求，對(duì)部分海島實(shí)施限制開發(fā)與禁止開發(fā)。為全省海島制定開發(fā)保護(hù)工作時(shí)間表，充分評(píng)估海島的相對(duì)位置、資源稟賦和生態(tài)價(jià)值，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)修復(fù)的實(shí)施序列。對(duì)于一些暫不具備開發(fā)條件，對(duì)周邊生態(tài)存在較大潛在影響，或者無法明確開發(fā)方向的海島，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)設(shè)置限制開發(fā)與禁止開發(fā)時(shí)限，為未來海島開發(fā)適度“留白”。學(xué)習(xí)“五水共治”經(jīng)驗(yàn)，充分動(dòng)員、落實(shí)到人，避免因短期利益大拆大建，盡可能降低改革失敗風(fēng)險(xiǎn)。

作者單位：杭州市信息中心