劉 凱 張瑞凱

低收入家庭的失業(yè)與就業(yè)：人群、趨勢及國際比較

劉 凱 張瑞凱

失業(yè)問題是低收入家庭的頑疾。本研究使用“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”數(shù)據(jù)庫2012年、2013年、2014年和2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，深入剖析了低收入群體的失業(yè)特征、就業(yè)渠道和就業(yè)救助服務利用情況。研究發(fā)現(xiàn)，低收入家庭面臨非常嚴峻的失業(yè)問題，其中農(nóng)村低收入家庭喪失勞動能力的問題以及城市低收入家庭的失業(yè)無業(yè)和喪失勞動能力的問題嚴重，進城務工家庭的失業(yè)、無業(yè)問題逐漸顯現(xiàn)；低收入家庭主要勞動力的就業(yè)渠道以非正式為主，超過一半的低收入家庭沒有使用過就業(yè)救助服務。本文亦對中西方就業(yè)救助制度進行了系統(tǒng)地比較。在此基礎(chǔ)上，本文提出加強非營利組織和社區(qū)在就業(yè)救助中的角色以及建立長期的就業(yè)追蹤制度等政策建議。

低收入家庭；失業(yè)；就業(yè)渠道；就業(yè)救助；國際比較

一、研究背景

就業(yè)不僅是每一位勞動者生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)和基本保障，也是其融入社會、共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的基本條件。同時，在現(xiàn)代社會，個人身份和職業(yè)認同是交織在一起的，工作是個人自尊和自我價值實現(xiàn)的重要來源?；诖?，對于許多社會成員來說，失業(yè)對他們的影響遠不止是經(jīng)濟和財務的緊張；失去工作的同時，他們也失去了“自己”。

（一）低收入群體的失業(yè)與就業(yè)問題

隨著經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，失業(yè)成為困擾整個社會尤其是廣大低收入群體的一大頑疾。新技術(shù)的應用以及新興產(chǎn)業(yè)的興起和壯大，使得那些技術(shù)含量低、對從業(yè)人員勞動技能要求低、資源需求量大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被逐步代替，進而產(chǎn)生失業(yè)問題；而文化程度低、缺乏專業(yè)技能的低收入家庭面臨的就業(yè)危機更為突出，即使其能夠成功就業(yè)，也只能進入極具不穩(wěn)定性的低端勞動力市場，時刻有可能返回到失業(yè)和貧困狀態(tài)。調(diào)查顯示，2013年，我國城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)率高達23.2%，遠遠高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的4.05%；“家庭主要勞動力沒有工作”在致貧因素中排第一位，失業(yè)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)貧困階層擴大的主要原因。①林閩鋼、梁譽、劉璐嬋：《中國貧困家庭類型、需求和服務支持研究——基于“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項目的調(diào)查》，《天津行政學院學報》，2014（5）。

當務之急是提高低收入群體的就業(yè)能力。有學者建言，可通過增強該群體的社會責任意識、加強社會救助立法中就業(yè)與低保的關(guān)聯(lián)性、提高該群體的自立意識等措施提高其就業(yè)意愿和能力。①黃晨熹：《城市低保對象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排研究——以上海為例》，《社會學研究》，2007（1）。其中，就業(yè)制度和低保制度的協(xié)作關(guān)系被普遍倡導。低保金的領(lǐng)取不再被認為僅僅是一種權(quán)利，更應該成為促使低收入家庭主動就業(yè)的政策工具，例如可將低保金的發(fā)放與參加就業(yè)培訓、職業(yè)教育或求職綁定，或?qū)⒌捅＝疝D(zhuǎn)變?yōu)閷Φ褪杖爰彝サ膭趧咏蛸N。②李迎生、肖一帆：《城市低保制度運行的現(xiàn)實困境與改革的路徑選擇》，《江海學刊》，2007。此外，政府責任亦被強調(diào)。學者呼吁政府應創(chuàng)造更多的公益性崗位，鼓勵興辦社會企業(yè)，吸收有勞動能力的低收入人群。③韓克慶、郭瑜：《“福利依賴”是否存在?——中國城市低保制度的一個實證研究》，《社會學研究》，2012。

（二）中西方就業(yè)救助政策概覽

失業(yè)亦是一項國際性難題。為緩解失業(yè)問題帶來的社會沖擊，許多國家開始推行“一項針對生活貧困、有勞動能力但就業(yè)困難的失業(yè)人員給予就業(yè)扶持和幫助的制度”，即就業(yè)救助政策（Unemployment Assistance）。④楊德敏：《就業(yè)援助:社會救助立法的基本取向》，《江西社會科學》，2012（12）。20世紀70年代，傳統(tǒng)的福利國家面臨重重危機，經(jīng)濟滯脹、就業(yè)崗位減少造成失業(yè)率大幅度攀升，同時，普惠型的福利制度衍生出嚴重的福利依賴問題。鑒于此，英國、德國、瑞典、美國等國家開始檢討“福利陷阱”，重點對失業(yè)保險、就業(yè)救助制度進行大刀闊斧的改革，以此來解決失業(yè)問題。例如，英國、美國對就業(yè)救助制度進行改革，提倡“工作換福利”，將工作與福利掛鉤，把福利享受轉(zhuǎn)為福利投資，將在領(lǐng)取失業(yè)救助金期間是否積極尋找工作、是否參加就業(yè)技能培訓、是否接受職業(yè)介紹機構(gòu)提供的工作崗位、是否完成一定時間和任務的工作等作為獲得就業(yè)救助的必要條件。⑤劉曉梅、西萌、滿清喆：《自立性援助:低收入者就業(yè)援助理念與政策》，《中國勞動》，2013（5）。歐盟則重點實施“積極的勞動力市場政策”，主張通過在經(jīng)濟、培訓、教育等領(lǐng)域由政府和個人共同投資，要求失業(yè)者參加職業(yè)培訓、職業(yè)教育、企業(yè)實習和崗位輪換等，來增強福利受益人群進入勞動力市場的能力，提高其就業(yè)能力。⑥闞閱：《提升技能、促進就業(yè)與教育投資:歐盟金融危機應對策略解析》，《全球教育展望》，2009（9）。

我國針對失業(yè)人群和就業(yè)困難人群的就業(yè)救助政策始于2002 年，當年的中央12號文件首次提出建立再就業(yè)救助制度，要求各級政府建立公共就業(yè)服務制度，對下崗職工和所有登記失業(yè)人員提供免費就業(yè)服務。到2007年，各地普遍建立了“出現(xiàn)一戶、援助一戶、穩(wěn)定一戶”的動態(tài)工作機制。中國共產(chǎn)黨的十七大報告明確指出：“要完善面向所有困難群眾的就業(yè)救助制度，及時幫助零就業(yè)家庭解決就業(yè)困難?！痹谶@些工作的基礎(chǔ)上，2008年1月，我國施行《就業(yè)促進法》，其中專門設(shè)置了就業(yè)救助章節(jié)，要求各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助。2014年5月1日，我國施行第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》，就業(yè)救助成為八項社會救助項目之一。⑦韓克慶：《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（10）。就業(yè)救助成為我國社會救助體系中的一項重要制度安排。

（三）研究問題及研究意義

低收入群體的失業(yè)和就業(yè)問題不僅是一個重要的經(jīng)濟問題，更是一個關(guān)系到我國社會發(fā)展和國計民生的重大社會問題。詳細梳理我國低收入家庭的就業(yè)和失業(yè)特征以及就業(yè)救助政策實施情況，有利于推動建立和改革針對低收入家庭的就業(yè)救助制度的進程，提高該群體的就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量，減少失業(yè)帶來的社會問題和社會沖突。

本文將分人群分析低收入家庭的失業(yè)特征及趨勢、就業(yè)渠道和使用就業(yè)救助服務的情況；此外，本文還將結(jié)合西方發(fā)達國家推行就業(yè)救助制度的經(jīng)驗，對比我國和西方的就業(yè)救助制度的異同。鑒于就業(yè)救助制度在我國建立時間不長，相關(guān)的調(diào)查和研究尚未充分開展，本研究的開展將提高各界對相關(guān)領(lǐng)域的知識積累和重新認識，研究的過程和結(jié)論亦將為我國針對低收入人群的就業(yè)政策設(shè)計提供扎實可靠的經(jīng)驗證據(jù)。

二、研究數(shù)據(jù)與指標設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源與簡介

本研究使用“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”數(shù)據(jù)庫2012年、2013年、2014年和2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)?！爸袊青l(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”是民政部一項全國性追蹤調(diào)查研究項目，從2008年開始實施，2012年開始數(shù)據(jù)調(diào)查和收集，目前已經(jīng)形成針對我國城鄉(xiāng)困難家庭較為全面、完整且具有全國代表性的數(shù)據(jù)庫。每年度開展的調(diào)查反映的是城鄉(xiāng)低收入家庭在上一年度的具體情況，因此本研究分別使用“2011年數(shù)據(jù)”“2012年數(shù)據(jù)”“2013年數(shù)據(jù)”和“2014年數(shù)據(jù)”來指代各數(shù)據(jù)庫。調(diào)查對象“城鄉(xiāng)困難家庭”由領(lǐng)取低保的困難家庭、未領(lǐng)取低保的低收入家庭和具有農(nóng)村戶籍的進城務工低收入家庭組成。在操作過程中運用多階段整體抽樣，按照“全國—省—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—戶”的順序逐步抽取；在抽取到區(qū)（縣）后，運用區(qū)縣民政部門登記、掌握的“低保戶和困難戶社會救助對象名錄”“救助申請家庭（低保退出家庭）、其他生活困難戶名錄”“農(nóng)村進城務工人員流動人口戶”為抽樣框，隨機抽取被訪對象。同時結(jié)合參與過前幾期調(diào)查的樣本家庭名單，抽取部分跟蹤家庭。

2011年、2012年和2013年數(shù)據(jù)各抽取了10個省、市、自治區(qū)，包括安徽?。▋H2011年和2012年數(shù)據(jù)）、甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、湖北?。▋H2013年數(shù)據(jù)）、湖南省、遼寧省、山東省、陜西省、山西省以及重慶市；2014年數(shù)據(jù)抽取了除西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)外的所有省份，合計29個省、市、自治區(qū)。2011年數(shù)據(jù)包括8336戶農(nóng)村家庭和8212戶城鎮(zhèn)家庭；2012年數(shù)據(jù)包括6166戶農(nóng)村家庭、6062戶城鎮(zhèn)家庭和3162戶進城務工家庭；2013年數(shù)據(jù)包括9432戶農(nóng)村家庭、8848戶城鎮(zhèn)家庭和4247戶進城務工家庭；2014年數(shù)據(jù)包括4232戶農(nóng)村家庭、7338戶城鎮(zhèn)家庭和2609戶進城務工家庭。

（二）指標設(shè)計與分析策略

本研究將分年份、分城鄉(xiāng)（包括進城務工家庭）總結(jié)低收入家庭的就業(yè)和失業(yè)特征，主要包括三方面內(nèi)容：第一，低收入家庭失業(yè)率。本研究將失業(yè)問題界定為兩方面——勞動年齡內(nèi)“失業(yè)、無業(yè)”問題和勞動年齡內(nèi)“喪失勞動能力”問題。低收入失業(yè)家庭被界定為至少包括一名失業(yè)成員的低收入家庭。因此，低收入家庭失業(yè)率被設(shè)定為至少包括一名失業(yè)成員的低收入家庭占所有低收入家庭的比例。本研究亦描述低收入家庭失業(yè)無業(yè)成員的失業(yè)時間。第二，低收入家庭主要勞動力就業(yè)渠道。這些渠道主要包括靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、政府提供公益性崗位、社區(qū)介紹、親友介紹、直接到用人單位應聘、參加各種招聘會和通過職業(yè)介紹機構(gòu)求職。本研究將描述低收入家庭主要勞動力利用這些渠道選擇就業(yè)的比例。第三，低收入家庭使用就業(yè)救助服務項目情況。這些項目主要包括扶貧資金、職業(yè)介紹、稅收優(yōu)惠、小額低息貸款、技術(shù)支持、結(jié)對幫扶、有償培訓和免費培訓。本研究將描述低收入家庭使用這些就業(yè)救助服務項目的比例。

此外，本研究選取美國、英國和歐盟等西方發(fā)達國家和地區(qū)作為比較對象，通過文獻綜述，詳細梳理我國和這些國家地區(qū)的就業(yè)救助政策的異同。具體來講，研究將從就業(yè)救助政策名稱、政策對象、是否需要家計調(diào)查、救助方式和資金來源等五個方面分別梳理各個國家和地區(qū)的情況，進而從救助對象、救助內(nèi)容和方式、救助主體及資金來源、公共就業(yè)服務體系建設(shè)、失業(yè)保險等維度對比中西方就業(yè)救助政策的差異。

三、研究結(jié)果

（一）低收入家庭的失業(yè)問題

低收入家庭面臨較為嚴重的失業(yè)問題。圖1顯示了三類低收入家庭的總體失業(yè)率（失業(yè)、無業(yè)和喪失勞動能力）。人群比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭的總體失業(yè)率最高，農(nóng)村低收入家庭次之，進城務工低收入家庭最低。以2014年為例，51%的城鎮(zhèn)低收入家庭、37%的農(nóng)村低收入家庭和20%的進城務工低收入家庭至少有一名失業(yè)人員。趨勢比較顯示，農(nóng)村低收入家庭的失業(yè)問題隨時間變化呈現(xiàn)先降后升的趨勢；城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)問題隨時間變化較為穩(wěn)定，始終保持在50%上下；進城務工低收入家庭則隨時間推移面臨日益升高的失業(yè)率問題。

圖1 低收入家庭總體失業(yè)率

圖2 低收入家庭失業(yè)率：失業(yè)無業(yè)和喪失勞動能力問題

圖2 分失業(yè)、無業(yè)問題和喪失勞動能力問題展示了低收入家庭失業(yè)率問題。人群比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭面臨失業(yè)、無業(yè)問題的比例最高，進城務工家庭次之，農(nóng)村家庭最低；而農(nóng)村低收入家庭面臨喪失勞動能力問題的比例最高，城鎮(zhèn)低收入家庭次之，進城務工家庭最低。趨勢比較顯示，隨著時間推移，城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)、無業(yè)比例有降低趨勢，但喪失勞動能力比例有抬升趨勢；農(nóng)村低收入家庭失業(yè)、無業(yè)比例變化不大，喪失勞動能力比例面臨先降后升的趨勢；進城務工家庭的失業(yè)、無業(yè)比例同樣變化不大，但喪失勞動能力比例面臨抬升風險。

圖3顯示了城鎮(zhèn)低收入家庭和進城務工低收入家庭失業(yè)、無業(yè)人員的失業(yè)時間。人群比較顯示，這兩類家庭屬于相同的類型，即長期失業(yè)（失業(yè)時間12個月以上）占據(jù)最大比例，兩類家庭均超過40%；短期失業(yè)（失業(yè)1～3個月）的比例均最低。趨勢比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭長期失業(yè)的變化不大，短期失業(yè)的比例略有降低；進城務工低收入家庭長期失業(yè)的比例略有下降，短期失業(yè)的比例卻有抬頭趨勢。

圖3 低收入失業(yè)、無業(yè)家庭失業(yè)時間

（二）低收入家庭的就業(yè)渠道

低收入家庭主要勞動力的就業(yè)渠道以非正式為主，政府、社區(qū)和第三方職業(yè)介紹機構(gòu)的作用有限。圖4展示了2011年至2014年四年期間低收入家庭勞動力利用的主要就業(yè)渠道。可以看出，利用率最高的兩大就業(yè)渠道分別是靈活就業(yè)（35%）和親友介紹（31%）；利用率最低的四項就業(yè)渠道分別是政府提供公益性崗位（3%）、到職業(yè)介紹機構(gòu)（5%）、參加各種招聘會（7%）和社區(qū)介紹（9%）。利用率居中的兩條就業(yè)渠道分別是直接到用人單位應聘（15%）和自主創(chuàng)業(yè)（10%）。

圖4 低收入家庭主要勞動力就業(yè)渠道

（三）低收入家庭接受就業(yè)救助服務的情況

大部分低收入家庭沒有使用任何就業(yè)救助服務項目，而現(xiàn)有的就業(yè)救助服務項目以職業(yè)培訓和職業(yè)介紹為主。圖5顯示，2011年至2014年四年期間，56%的低收入家庭沒有使用過任何就業(yè)救助服務項目。20%的低收入家庭接受過免費的職業(yè)培訓，各有13%的低收入家庭接受過職業(yè)介紹和結(jié)對幫扶服務，10%的低收入家庭接受過扶貧資金。此外，地方政府也提供過技術(shù)支持（6%）、稅收優(yōu)惠（3%）、小額低息貸款（3%）和有償?shù)穆殬I(yè)培訓（1%）來幫扶低收入家庭再就業(yè)。

圖5 低收入家庭使用就業(yè)救助服務項目情況

四、就業(yè)救助政策國際比較

表1展示了我國和西方發(fā)達國家就業(yè)救助政策的大體框架。整體來看，我國與英、美、歐盟的就業(yè)救助政策在覆蓋對象和救助方式方面有較強的共性，例如都將就業(yè)困難人群尤其是經(jīng)濟困難、肢體殘疾的失業(yè)人員作為重點救助對象；都對救助申請者進行家計調(diào)查；在救助方式上，都從失業(yè)人員自身能力提升、就業(yè)崗位開發(fā)、公共就業(yè)服務政策三個領(lǐng)域采取措施以推動就業(yè)。然而，由于經(jīng)濟社會發(fā)展階段、社會人口結(jié)構(gòu)以及就業(yè)救助對象本身差異的影響，中西方國家的就業(yè)救助政策也有較為明顯的差別。

（一）救助對象的差異

我國的就業(yè)救助對象主要以因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的失業(yè)人員為主，如低保家庭成員、國企改革中的中年失業(yè)人員等。①王麗華、孟湘泓：《反貧困視覺下的我國社會救助制度安排》，《甘肅社會科學》，2012（2）；楊德敏：《就業(yè)援助:社會救助立法的基本取向》，《江西社會科學》，2012（12）；李樂為、王麗華：《就業(yè)激勵和援助:貧困救助制度演進和優(yōu)化的基本取向》，《甘肅社會科學》，2011（3）。西方發(fā)達國家的就業(yè)救助對象中年輕失業(yè)人員所占比例更大，且注重幫扶殘障人士、貧困家庭、單親女性、獲釋人員等自身就業(yè)能力相對弱勢的人群。

（二）救助內(nèi)容和方式的差異

我國的就業(yè)救助多為臨時性、應急性的安置就業(yè)舉措，更多關(guān)注低收入群體當下面臨的問題和臨時的就業(yè)率，對失業(yè)者就業(yè)能力提升、就業(yè)質(zhì)量以及可持續(xù)性就業(yè)的關(guān)注度不足。而美國、英國以及歐盟諸國為了促進失業(yè)人員尤其是長期失業(yè)人員再就業(yè)，并解決引發(fā)較大社會爭議的福利依賴問題，特別強調(diào)工作與福利掛鉤，把福利享受轉(zhuǎn)為福利投資，提倡通過“工作福利”解決失業(yè)問題。在具體救助措施上，西方發(fā)達國家比較注重通過有針對性的指導和服務以提升失業(yè)者的就業(yè)能力；注重通過就業(yè)激勵機制、“工作換福利”的福利政策激發(fā)就業(yè)動機；強調(diào)改善低收入群體的居住社區(qū)環(huán)境，強化社區(qū)服務功能，以幫助低收入群體獲得更好的就業(yè)機會，實現(xiàn)長期獨立發(fā)展；注重推進靈活就業(yè)，鼓勵勞動者通過非全日制、非固定單位、小時工等靈活多樣的方式實現(xiàn)就業(yè)；同時，還為低收入群體就業(yè)提供相關(guān)的保障性服務，如交通、孩子照管和緊急情況下的現(xiàn)金及食品援助等，以消除該群體就業(yè)的障礙。①劉常云：《試論英國就業(yè)援助協(xié)會對解決我國就業(yè)問題的啟示》，《民族論壇》，2007（6）；王三秀：《英國促進貧困人群可持續(xù)就業(yè)政策及其借鑒》，《中國行政管理》，2011（2）；凌玲：《英國再就業(yè)培訓保障機制探析》，《中國成人教育》，2007（6）；羅恩立：《英國提升青年就業(yè)能力政策及啟示》，《當代青年研究》，2010（3）；陳成文、鄧婷、孫淇庭：《英、美、日三國的就業(yè)援助模式》，《中國黨政干部論壇》，2009（4）；趙萌：《社會企業(yè)戰(zhàn)略:英國政府經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2009（4）；劉曉農(nóng)、葉萍：《美國、英國的反就業(yè)歧視立法及其對我國的啟示》，《江西社會科學》，2009（10）；王德平：《美國就業(yè)促進與服務模式的幾點啟示》，《四川勞動保障》，2009（Z3）；陳銀娥：《美國的失業(yè)保險制度及其對我國的啟示》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，1999（3）；蘇江麗：《美國促進低收入群體就業(yè)的政策與實踐》，《理論探索》，2010（3）；侯增艷：《國外就業(yè)援助制度調(diào)整機制》，《中國勞動》，2014（11）。

（三）救助主體及資金來源的差異

西方發(fā)達國家就業(yè)救助的主體和資金來源比較多元，政府部門、社會組織、營利性公司等都是福利供給的主體和重要參與者，尤其強調(diào)非營利社會組織在促進失業(yè)人員就業(yè)、提供工作崗位方面的作用。例如，美國非常重視非營利社會組織對經(jīng)濟復蘇的參與熱情，以稅收優(yōu)惠、寬松的政策空間或直接的經(jīng)濟支持促進社會組織發(fā)展，使其能夠為低收入人群提供就業(yè)機會②王三秀：《美國：就業(yè)福利政策凸顯可持續(xù)》，《中國社會保障》，2010（2）。；英國的社會企業(yè)發(fā)展迅速，在促進低收入人群、殘障人士就業(yè)方面發(fā)揮著非常突出的作用③劉常云：《試論英國就業(yè)援助協(xié)會對解決我國就業(yè)問題的啟示》，《民族論壇》，2007（6）。。與此相比，我國的就業(yè)救助依然以政府為中心，社會組織的參與度不足。

（四）公共就業(yè)服務體系建設(shè)的差異

英、美、歐盟諸國已經(jīng)建立了非常完善的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化就業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，在幫助低收入者獲得工作的同時，還對其進行跟蹤調(diào)查，確保每一個再就業(yè)人員都獲得相應支持，其失業(yè)救助較好地實現(xiàn)了精細化和專業(yè)化。我國近年來在快速推進公共就業(yè)服務網(wǎng)絡(luò)方面亦有長足發(fā)展，公共就業(yè)服務網(wǎng)絡(luò)在分配和調(diào)節(jié)勞動力資源方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于傳統(tǒng)勞動管理體制的影響依然存在，我國勞動力市場發(fā)育還不夠成熟，就業(yè)中介和就業(yè)服務機構(gòu)的發(fā)展較為遲緩，公共就業(yè)服務體系的網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)不足，服務比較被動，服務內(nèi)容和服務水平等方面較為落后，無法有效回應勞動力市場的變化和求職者的需求，更無力為其提供精細化、專業(yè)化的服務。④唐斌堯：《美國社會的失業(yè)問題及相關(guān)救助制度》，《人口與經(jīng)濟》，2005（2）。

（五）失業(yè)保險建設(shè)的差異

失業(yè)保險是緩解就業(yè)人口非自愿失業(yè)后面臨的諸多風險和后顧之憂的一項基礎(chǔ)性制度。因此，英、美、歐盟諸國都非常重視失業(yè)保險在解決失業(yè)問題方面的作用，這些國家的社會成員參加失業(yè)保險的比例均在70%以上。與此相比，我國現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》對參保人員的資格有較為嚴格的要求。例如，要求參保者必須與用人單位簽訂勞動合同。而城鄉(xiāng)低收入家庭勞動適齡人口多在次級勞動力市場就業(yè)，擁有正式工作的比例比較低，與用人單位簽訂正式勞動合同的比例更低，這導致城鄉(xiāng)低收入家庭勞動適齡人口參加失業(yè)保險的比例極低，失業(yè)保險在協(xié)助保障低收入家庭應對失業(yè)風險方面的效果不佳。另外，英、美等國的失業(yè)保險是以失業(yè)人口所在家庭為單位核算保障水平，而我國則是以個人為保障單位，且保障水平較低，這使得我國的失業(yè)保險在應對低收入家庭遭遇失業(yè)風險方面的效果較為有限。⑤成新軒、于艷芳：《歐盟靈活保障模式:內(nèi)涵、運行與啟示》，《河北學刊》，2010（6）。

表1 各國就業(yè)救助政策對比一覽表

續(xù)表

五、討論與總結(jié)

本研究著眼于低收入群體的就業(yè)和失業(yè)問題，描述了不同類型的低收入家庭的失業(yè)特征，繼而區(qū)分了低收入家庭的就業(yè)渠道和就業(yè)救助服務利用情況；本研究還回顧了中西方就業(yè)救助制度的異同。研究發(fā)現(xiàn)，低收入家庭面臨較為嚴峻的失業(yè)問題，農(nóng)村低收入家庭喪失勞動能力的問題以及城市低收入家庭的失業(yè)、無業(yè)和喪失勞動能力的問題均頗為嚴重，而進城務工家庭的失業(yè)無業(yè)問題也逐漸顯現(xiàn)；在失業(yè)時間方面，城鎮(zhèn)和進城務工低收入家庭的長期失業(yè)問題最為嚴重。低收入家庭主要勞動力的就業(yè)渠道以非正式為主，表現(xiàn)為通過靈活就業(yè)和親友介紹就業(yè)的比例遠遠高于通過政府、社區(qū)和第三方職業(yè)介紹機構(gòu)就業(yè)的比例。此外，就業(yè)救助服務項目發(fā)揮的作用有限，超過一半的低收入家庭沒有使用過就業(yè)救助服務，而使用過的家庭中，對職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的使用率最高。就業(yè)救助政策的中西方比較顯示，我國的就業(yè)救助顯示出救助對象的產(chǎn)生與社會轉(zhuǎn)型相關(guān)、救助方式具有臨時性、救助主體以政府為主、公共就業(yè)服務體系建設(shè)落后、失業(yè)保險作用小等特點，而西方發(fā)達國家的就業(yè)救助具有救助對象多元化、救助方式強調(diào)工作福利、救助主體多元化、公共就業(yè)服務網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、失業(yè)保險作用大等特點。

由于我國處于獨特的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型期，低收入群體的失業(yè)和就業(yè)均展示出與西方發(fā)達國家截然不同的特征，就業(yè)救助政策和服務也顯示出鮮明的本國特色。然而，低收入群體的龐大基數(shù)和復雜情況也使得我國的就業(yè)救助政策面臨覆蓋面小、服務比例低的問題，繼而在現(xiàn)實中，低收入群體在就業(yè)救助服務的使用方面依然不足，在實際的就業(yè)渠道選擇上更傾向于依托非正式社會網(wǎng)絡(luò)。此外，和西方發(fā)達國家的比較，可以幫助我們更好地梳理我國就業(yè)救助政策的定位和彌補就業(yè)救助政策的不足。西方發(fā)達國家的就業(yè)救助政策相對成熟，一定程度上可以預示我國就業(yè)救助政策的未來走向，當然，這個學習的過程中要堅持循證精神，堅持引進來與本土化的結(jié)合，堅持從本國國情和具體人群出發(fā)設(shè)計相關(guān)政策。

結(jié)合低收入家庭的失業(yè)和就業(yè)特征以及西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，本文提出兩點政策建議：首先，加強非營利組織和社區(qū)在就業(yè)救助服務中的角色。隨著經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的深入，政府在許多經(jīng)濟和社會領(lǐng)域面臨著進退的選擇?？傮w而言，政府在社會政策領(lǐng)域的角色比過去有明顯加強，表現(xiàn)為在民生保障方面的資金投入和政策制定力度加大。然而，在一些需要大量人力投入的領(lǐng)域，非營利組織和社區(qū)可發(fā)揮的作用要更大。許多地方已經(jīng)出現(xiàn)專門的從事就業(yè)救助的非營利組織，而政府則轉(zhuǎn)變角色，成為社會服務的購買者和監(jiān)督者。當然，在實際操作過程中，需要收集更加詳細的經(jīng)驗，才能確定非營利組織和社區(qū)更為精確的角色定位。其次，完善公共就業(yè)服務網(wǎng)絡(luò)，建立長期的就業(yè)追蹤制度?，F(xiàn)有的就業(yè)救助制度多強調(diào)臨時救助，救助對象多為實際失業(yè)已經(jīng)發(fā)生的人群，且一次救助過后并不強調(diào)對個案的追蹤。為建立長效的就業(yè)救助制度，政策制定者可考慮加強社區(qū)工作者的力量，使其對社區(qū)低收入家庭提供更有針對性的就業(yè)輔導和追蹤。

失業(yè)問題是一個困擾中西方各國政府的共同問題，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，無論是成熟的市場經(jīng)濟國家，還是轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型中的國家，都備受失業(yè)問題煎熬。各國政府不得不制定并實施一系列政策，拿出巨額財政來應對這一問題?；诖?，本研究對我國低收入群體的失業(yè)和就業(yè)特點以及中西就業(yè)救助政策進行系統(tǒng)的對比研究，并提出相關(guān)政策建議。未來我國就業(yè)救助政策的改革應基于更為豐富的政策比較研究和更為扎實的實證研究。

The Unemployment and Employment Status of Low-Income Families: Cohorts,Trends and International Comparison

Liu Kai, Zhang Rui-kai

Low-income families suffer from unemployment. Using the survey data of "The construction of social policy support system for urban and rural families in China" of 2012/2013/2014 and 2015, this paper analyzes lowincome families’ distributional characteristics, employment channels and the utilization of employment assistance services. The study found that the unemployment of low income families is very serious, the main channels of employment for low-income families are informal channels, and more than half of these families have never used the employment assistance services. This study also compared the employment assistance system in China and the Western countries. We suggested solving the problem of unemployment by strengthening the role of non-profit organizations and communities play in the employment assistance and establishing a long-term employment tracking system.

low-income families; unemployment; employment channels; employment assistance; international comparison

（責任編輯：秦廣強）

劉凱，中國人民大學勞動人事學院社會保障系講師，主要研究方向為醫(yī)療保障和社會保障；張瑞凱，北京科技大學社會學系副教授，主要研究方向為流動人口社會福利、社會工作本土化。（北京，100872）