沈正平

北有京津冀、南有長(zhǎng)三角、西有中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，“夾縫”中的 “政策低谷”、“經(jīng)濟(jì)洼地”，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)該如何實(shí)現(xiàn)“低谷崛起”？

2017年全國(guó)“兩會(huì)”上，江蘇代表團(tuán)聯(lián)名提出議案，呼吁將淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家區(qū)域規(guī)劃。這不是第一次來自淮海的聲音，早在10年前的2006年全國(guó)“兩會(huì)”上，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)20個(gè)成員市的全國(guó)人大代表就集體簽名，向兩會(huì)提交了《關(guān)于“將淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)作為全國(guó)區(qū)域綜合試點(diǎn)區(qū)、促進(jìn)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)快速崛起”的議案》。

面對(duì)新一輪區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，北有京津冀、南有長(zhǎng)三角、西有中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，“夾縫”中的 “政策低谷”、“經(jīng)濟(jì)洼地”，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)又該如何實(shí)現(xiàn)“低谷崛起”？

30年聯(lián)合共建路

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)是全國(guó)第一個(gè)跨省開展橫向聯(lián)合的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織之一。1986年1月，在北京舉行的蘇魯豫皖接壤地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略討論會(huì)上，倡導(dǎo)成立“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)”；同年3月，聚首徐州召開淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)首屆市長(zhǎng)專員會(huì)議宣告成立，迄今已31年，其范圍涉及4省20個(gè)地級(jí)市。

30多年來，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)合共建主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：

從1986年到2000年，是聯(lián)合拓展階段。這一時(shí)期，主要以市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議輪值方式開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討和重大事項(xiàng)協(xié)商，總體上呈現(xiàn)政府推動(dòng)為主導(dǎo)、合作組織發(fā)展快速、單一性行業(yè)合作為主體等基本特點(diǎn)，逐步形成以企業(yè)為主體、以地方政府專業(yè)職能部門為指導(dǎo)的新型區(qū)域合作發(fā)展格局。同時(shí)，在市場(chǎng)規(guī)律作用下，區(qū)域合作發(fā)展運(yùn)行機(jī)制逐步建立，各行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系由孤立逐漸向合作轉(zhuǎn)變，行業(yè)企業(yè)聯(lián)合不斷拓寬，基本形成了區(qū)域共識(shí)。

2001年到2009年，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)處于相對(duì)平穩(wěn)的規(guī)劃引領(lǐng)階段。2000年，江蘇明確徐州為全省重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的四個(gè)特大城市和三大都市圈的核心城市之一，并于2003年制定出臺(tái)了《徐州都市圈發(fā)展規(guī)劃》，旨在通過培育徐州都市圈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力，并在更大區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮作用。隨后，其它省也相繼出臺(tái)了系列規(guī)劃或戰(zhàn)略，如山東提出濟(jì)寧都市圈、河南提出中原城市群和安徽提出東向發(fā)展戰(zhàn)略。這一時(shí)期，一些有明顯妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)規(guī)定被逐漸廢止，長(zhǎng)期存在的行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖格局基本上被打破，區(qū)域合作發(fā)展呈現(xiàn)多極化、多圈層、多要素的總體態(tài)勢(shì)。

從2010年至今，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)呈現(xiàn)核心聚合局面。2010年，徐州倡導(dǎo)加快淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)，得到連云港、宿遷、濟(jì)寧、棗莊、商丘、宿州、淮北等7市響應(yīng)，迄今已舉辦6屆核心區(qū)城市市長(zhǎng)會(huì)議，共同簽署了一系列合作協(xié)議，討論通過了多項(xiàng)重點(diǎn)工作方案。這一時(shí)期，各成員市積極落實(shí)區(qū)域合作協(xié)議，強(qiáng)化對(duì)接、有序協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、整體推進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)互通、旅游同城化、跨區(qū)域污染防治等方面進(jìn)行有效合作，使核心區(qū)一體化建設(shè)不斷深化，呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭。

縱觀30多年的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)成長(zhǎng)歷程發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合共建無論是形式與內(nèi)容，還是方式與手段，都在逐步深化拓展。目前，遍及淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)諸多領(lǐng)域的聯(lián)合體數(shù)以百計(jì)。不同聯(lián)合體縱橫交錯(cuò)，將各成員市聯(lián)系起來，基本形成了全方位、開放型的區(qū)域合作發(fā)展新格局。

“新低谷”的現(xiàn)實(shí)困境

截至2016年底，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)總?cè)丝诩s1.2億，占全國(guó)9.3%；地區(qū)生產(chǎn)總值約4.9萬(wàn)億元，占全國(guó)6.6%；財(cái)政收入約0.47萬(wàn)億元，占全國(guó)3.9%。現(xiàn)實(shí)中存在著諸多問題，突出表現(xiàn)在：

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平不高，“經(jīng)濟(jì)洼地”窘?jīng)r依然。經(jīng)濟(jì)總量低于長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海、中原等幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)，人均水平也僅高于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。

二是中心城市綜合實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)區(qū)域輻射帶動(dòng)作用較弱。在代表經(jīng)濟(jì)總量的地區(qū)生產(chǎn)總值上，徐州比4000億元以上的鹽城、臨沂、濟(jì)寧三市也只高出1230-1780億元左右。

三是省際壁壘較嚴(yán)重，區(qū)域一體化水平較低。由于深受行政分割的約束，特別是在省際之間存在一定程度上的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置受阻，導(dǎo)致交通不暢、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、諸侯經(jīng)濟(jì)等一系列問題，難以形成一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系。

“低谷崛起”的新機(jī)遇

隨著我國(guó)繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，“十三五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

先從國(guó)家頂層戰(zhàn)略來看，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)處于“一帶一路”的交匯點(diǎn)，徐州、連云港、商丘等城市是“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)。貫徹落實(shí)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，必將有利于加快淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展；同時(shí)，發(fā)揮區(qū)位、交通等優(yōu)勢(shì)，深度融入“一帶一路”建設(shè)，又必將促進(jìn)要素有序流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，推進(jìn)形成陸海統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的全方位對(duì)外開放新格局，以提升淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

同時(shí)，國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確提出推進(jìn)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)是淮河流域的重要組成部分，規(guī)劃建設(shè)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，將有可能使之成為繼長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海之后的中東部又一大增長(zhǎng)極，這對(duì)于加快發(fā)展淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)將會(huì)產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。

再?gòu)乃氖〉摹笆濉币?guī)劃中來看，蘇魯豫皖四省高度重視淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展。江蘇提出提升沿東隴海線地區(qū)發(fā)展水平，強(qiáng)化連云港、徐州新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊東方起始區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)城市的支撐作用，支持宿遷、鹽城、淮安全面參與沿東隴海線經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)；提高淮安蘇北重要中心城市和淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域中心城市建設(shè)水平。山東提出推進(jìn)“西部隆起帶”建設(shè)，形成鄰邊經(jīng)濟(jì)新高地和全省重要的增長(zhǎng)極。河南提出推進(jìn)中原城市群一體化發(fā)展，其中包括鄭州—商丘沿隴海東向發(fā)展軸。安徽提出加快建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)，把蚌埠、阜陽(yáng)打造成皖北、皖西北區(qū)域性中心城市。

值得注意的是，2016年11月，江蘇省委書記李強(qiáng)在參加江蘇省第十三次黨代會(huì)徐州代表團(tuán)討論時(shí)提出，徐州要在推動(dòng)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮龍頭作用。2016年12月，山東省政府明確濟(jì)寧作為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市之一。2017年3月，全國(guó)兩會(huì)江蘇代表團(tuán)聯(lián)名提出議案，呼吁將江淮生態(tài)大走廊建設(shè)納入國(guó)家生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，將淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家區(qū)域規(guī)劃。這些都充分反映出各省對(duì)加快淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的強(qiáng)烈愿望。

共筑區(qū)域發(fā)展“新高地”

站在新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展的新環(huán)境和新趨勢(shì)，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)各市應(yīng)當(dāng)搶抓發(fā)展新機(jī)遇，增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展新動(dòng)能，共同走出“低谷崛起”的新路子。

首先，聯(lián)合提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。多年的實(shí)踐表明，加快淮海“低谷崛起”必須得到各省和國(guó)家的更大支持。各成員市應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞國(guó)家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，進(jìn)一步認(rèn)清淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略中的重要地位和作用，彰顯自身特色，找準(zhǔn)發(fā)展定位，進(jìn)行科學(xué)謀劃戰(zhàn)略布局。要以獲取區(qū)域整體利益最大化為第一目標(biāo)，增強(qiáng)區(qū)域認(rèn)同，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切協(xié)作配合，聯(lián)合爭(zhēng)取各省和國(guó)家理解支持，將區(qū)域發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

其次，合作共建淮海城市群。城市群是當(dāng)今世界城市發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)，也是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。目前淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群發(fā)展尚處在成長(zhǎng)階段，需要加強(qiáng)合作、加快培育。各市要將建設(shè)淮海城市群作為推動(dòng)區(qū)域一體化的關(guān)鍵舉措，通過聯(lián)合打造城市群，盡快消除空間隔閡、提升合作效率、增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。各大中城市要在淮海城市群找準(zhǔn)自己的功能定位，共同培育發(fā)展區(qū)域中心城市，增強(qiáng)中心城市的集聚輻射帶動(dòng)能力，加快構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系。

再次，加快設(shè)施互聯(lián)互通。基礎(chǔ)設(shè)施一體化是區(qū)域發(fā)展一體化的前提和基礎(chǔ)。總體上看，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)較好，但與一體化要求相比仍有較大差距，且各市之間發(fā)展還很不平衡。要加強(qiáng)區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)提升沿海港口與腹地、中心城市與區(qū)域交通干線通道能力，加快城際快速通道建設(shè)，實(shí)施徐連、徐宿淮鹽、合青、徐菏以及沿海高鐵（客專）等重大交通項(xiàng)目建設(shè)，完善樞紐型機(jī)場(chǎng)國(guó)際化功能，推進(jìn)沿海港口提質(zhì)化和內(nèi)河港口專業(yè)化發(fā)展，打通河海聯(lián)運(yùn)通道和跨省公路節(jié)點(diǎn)，加快形成現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。

最后，優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局。構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵途徑。目前淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大。各市要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊緊瞄準(zhǔn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求，鞏固提升特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快構(gòu)建較為完善的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以協(xié)同創(chuàng)新、集群集約、智能融合、綠色安全為導(dǎo)向，充分利用裝備制造、新能源等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，著力培育具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地，加快形成新型工業(yè)化發(fā)展新格局。充分依托區(qū)位、交通、資源稟賦等優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展商貿(mào)、物流、旅游、金融、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)互動(dòng)并進(jìn)、融合發(fā)展。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，全面推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，加快培育發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式“四新經(jīng)濟(jì)”，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)增添新動(dòng)能。

（作者：江蘇師范大學(xué)淮海發(fā)展研究院院長(zhǎng)）