羅芳+孫彩虹++田苗++王慶

摘要：糧食主產(chǎn)區(qū)擔(dān)負(fù)著確保國(guó)家糧食安全的重任，農(nóng)田水利建設(shè)在糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中至關(guān)重要，政府是農(nóng)田水利的投資主體，研究糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利的投資績(jī)效以及政府干預(yù)的效應(yīng)有利于了解投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否合理，對(duì)促進(jìn)效率有積極的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)1990—2014年糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)據(jù)，基于Malmquist-FGLS兩階段模型，評(píng)估了農(nóng)田水利投資績(jī)效及其影響因素，著重分析了政府投資和政策的效應(yīng)。結(jié)果表明，政府干預(yù)對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效帶來(lái)不利影響，投資規(guī)模不合理，結(jié)構(gòu)有待調(diào)整；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高提升了投資績(jī)效；農(nóng)村教育“親城市”。最后，提出了加強(qiáng)地方政府財(cái)力基礎(chǔ)和中央政府的監(jiān)督作用、整合財(cái)政投入資金、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化農(nóng)民節(jié)水灌溉技能培訓(xùn)等政策措施。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)；農(nóng)田水利；投資績(jī)效；政府干預(yù)

中圖分類號(hào)： F326.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2017）08-0323-07

“有收無(wú)收在于水，收多收少在于肥”，這句農(nóng)諺形象地道出了農(nóng)田水利對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件，是國(guó)家糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。然而，中國(guó)農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀卻不盡如人意。在全球氣候惡化的大背景下，旱、澇災(zāi)害呈多發(fā)、頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，由此帶來(lái)的直接和間接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)損失難以估計(jì)。2013年，全國(guó)洪澇災(zāi)害導(dǎo)致1 190.1 萬(wàn)hm2農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)662.3萬(wàn)hm2，受損水庫(kù)1 241座、堤防3.7萬(wàn)處、護(hù)岸5.3萬(wàn)處、水閘7 187座，洪澇災(zāi)害導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失3 146億元[1]。2014年，全國(guó)作物受旱面積2 266.7萬(wàn)hm2、旱災(zāi)面積1 200萬(wàn)hm2、成災(zāi)面積567.7萬(wàn)hm2、絕收148.5萬(wàn)hm2，干旱造成糧食損失2 006萬(wàn)t、經(jīng)濟(jì)作物損失276億元[2]。如此嚴(yán)重的災(zāi)情，暴露出農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展瓶頸。全國(guó)1/2以上耕地基本上屬于“望天田”，大型灌區(qū)骨干設(shè)施損毀接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率僅約50%，小水池、小水窖、小塘壩、小水渠、小泵站的“五小水利”設(shè)施損毀嚴(yán)重。由此引發(fā)了政府部門的高度關(guān)注， 于是相繼制定和出臺(tái)了一系列專門針對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的政策措施；例如，2005年中央財(cái)政設(shè)立了農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金；2009年財(cái)政部和水利部共同開(kāi)展了小型農(nóng)田水利中央財(cái)政重點(diǎn)縣建設(shè)；2011年中央下發(fā)了關(guān)于加快水利改革發(fā)展的1號(hào)文件，該文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)田水利改革發(fā)展進(jìn)入了加速期。政府的重視程度將對(duì)農(nóng)田水利投資產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有利于農(nóng)田水利在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

圍繞如何提高農(nóng)田水利投資績(jī)效問(wèn)題，近年來(lái)學(xué)術(shù)界從績(jī)效評(píng)估及其影響因素分析2個(gè)方面展開(kāi)了大量研究。首先，農(nóng)田水利投資績(jī)效的DEA評(píng)估。Speelman等對(duì)南非西北省Zeerust市小型農(nóng)田水利計(jì)劃的研究顯示，總體而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不變規(guī)模報(bào)酬（CRS）和可變規(guī)模報(bào)酬（VRS）下平均技術(shù)效率分別為0.51和0.84，有效的只有14%和39%。對(duì)水利用的子向量而言，效率更低，CRS和VRS下的平均水利用效率分別為0.43和0.67[3]。水的利用效率低于總體技術(shù)效率，原因可能是缺乏水價(jià)機(jī)制所致[4]。Zeerust市樣本農(nóng)戶種植的技術(shù)效率很低，許多農(nóng)戶的規(guī)模效率有待改善，其中規(guī)模無(wú)效也與Binam等對(duì)科特迪瓦的咖啡農(nóng)[5]、Abay等對(duì)土耳其的煙草農(nóng)[6]、Shafiq和Rehman對(duì)巴基斯坦的棉農(nóng)[7]的報(bào)道相吻合。對(duì)中國(guó)西北地區(qū)，Kaneko等估算的平均灌溉水效率為 0.53[8]，而Wang估算的平均技術(shù)效率為0.62[9]。華堅(jiān)等發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)整體效率偏低，大部分無(wú)效率地區(qū)的水利投入規(guī)模過(guò)大，糧食主產(chǎn)區(qū)的效率不佳[10]。Ullah和Perret考察了巴基斯坦旁遮普省的棉花種植，殺蟲(chóng)劑等污染性投入對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了不利影響[11]。通過(guò)改進(jìn)投入組合，在經(jīng)濟(jì)收益不變的前提下，農(nóng)場(chǎng)的潛在環(huán)境影響下降。但也有少數(shù)有效的情況，如Haji對(duì)埃塞爾比亞?wèn)|部農(nóng)戶的傳統(tǒng)種植系統(tǒng)[12]、Alene等對(duì)埃塞俄比亞南部的1年生和多年生套作系統(tǒng)的評(píng)估發(fā)現(xiàn)是規(guī)模有效的[13]。吳平和譚瓊對(duì)中國(guó)2003—2009年的動(dòng)態(tài)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田水利全要素生產(chǎn)率（TFP）呈現(xiàn)年均增長(zhǎng)率為12.2%的較快增長(zhǎng)特征，黃河流域的TFP增長(zhǎng)最快，達(dá)到20.1%，說(shuō)明前期的各種農(nóng)田水利政策和財(cái)政投入開(kāi)始逐步發(fā)揮效益[14]。

其次，農(nóng)田水利投資績(jī)效的影響因素研究。Speelman等提出，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、所有權(quán)、農(nóng)地細(xì)碎化程度、灌溉規(guī)劃類型、作物選擇、灌溉方法對(duì)水利用的技術(shù)效率有顯著影響[3]。Karagiannis 等發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代溫室技術(shù)、教育、技術(shù)推廣、種植密度、化學(xué)藥劑的使用、租種土地的比例是與灌溉水效率有關(guān)的主要因素[15]。Dhehibi等認(rèn)為，農(nóng)民的年齡、教育水平、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、高產(chǎn)果樹(shù)的比例、水的獲得性對(duì)技術(shù)和灌溉水效率都有正影響[16]。Ullah和Perret提出，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模顯著地影響效率，若有技術(shù)推廣或培訓(xùn)服務(wù)，該影響為正。播種方法顯著地影響技術(shù)效率和環(huán)境效率，而正規(guī)教育對(duì)效率的影響為負(fù)。政策干預(yù)能改進(jìn)技術(shù)效率，進(jìn)而提高環(huán)境效率，并降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本[11]。何平均和劉睿認(rèn)為，農(nóng)田水利投資績(jī)效與人均GDP、農(nóng)村文盲率、農(nóng)田水利財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比例負(fù)相關(guān)，與“小農(nóng)水”建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助政策、農(nóng)田水利管理體制改革正相關(guān)[17]。張寧發(fā)現(xiàn)，非集體產(chǎn)權(quán)、水費(fèi)收繳制度有利于提高農(nóng)田水利技術(shù)效率，而經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)效率越低；與“承包權(quán)拍賣”比較，“水利會(huì)”這種農(nóng)戶參與機(jī)制有利于提高技術(shù)效率，而“村委會(huì)直接管理”將導(dǎo)致效率降低[18]。

已有研究探討農(nóng)田水利投資績(jī)效的成果頗豐[9，19]，但將政府的政策效應(yīng)與投資績(jī)效結(jié)合起來(lái)的較少[11]。另外，許多學(xué)者受限于橫截面數(shù)據(jù)導(dǎo)致估算的效率值刪失，基于DEA-Tobit模型的結(jié)論較多[3，20]，利用面板數(shù)據(jù)（Panel Data）的結(jié)論較少。本研究根據(jù)1990—2014年糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利數(shù)據(jù)，基于曼奎斯特-可行廣義最小二乘（Malmquist-FGLS）兩階段模型，較為精準(zhǔn)地評(píng)估了投資績(jī)效，并估計(jì)了影響它的邊際效應(yīng)，尤其是政府干預(yù)效應(yīng)。這對(duì)探尋提高農(nóng)田水利投資效率的路徑，特別是對(duì)從政府與政策的角度尋找更為科學(xué)、規(guī)范的頂層制度設(shè)計(jì)方案有著重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1Malmquist指數(shù)法

評(píng)估效率常用方法之一是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）法，該方法適合于分析相似決策單元（DMU）的相對(duì)效率[21]。由于糧食主產(chǎn)省區(qū)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國(guó)家惠農(nóng)政策支持到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平都更為接近，符合利用DEA法的前提條件；再者糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著確保國(guó)家糧食安全的重任，因此，選擇糧食主產(chǎn)區(qū)作為研究對(duì)象。為了比較13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)縱向上的農(nóng)田水利投資績(jī)效，選擇1990—2014年動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，采用DEA中處理面板數(shù)據(jù)（Panel Data）的曼奎斯特（Malmqusit）指數(shù)法。

Malmquist指數(shù)（MQI）由追趕效應(yīng)（TECH）和前沿移動(dòng)（φ）2個(gè)部分構(gòu)成。追趕效應(yīng)是決策單元（DMU）技術(shù)效率的變化，反映了組織、協(xié)調(diào)、管理能力等對(duì)技術(shù)效率的影響。前沿移動(dòng)又稱為創(chuàng)新效應(yīng)，反映了DMU移動(dòng)導(dǎo)致的相對(duì)于2個(gè)時(shí)期變動(dòng)的生產(chǎn)前沿的效率變化。

MQI=TECH·φ。（1）

由圖1可知，從時(shí)期1到時(shí)期2，假設(shè)1個(gè)行動(dòng)個(gè)體從P點(diǎn)移動(dòng)到Q點(diǎn)。追趕效應(yīng)為Q點(diǎn)關(guān)于時(shí)期2前沿的效率與P點(diǎn)關(guān)于時(shí)期1前沿的效率之比，即：

TECH=BD/BQ1AC/AP。（2）

從時(shí)期1到時(shí)期2，P點(diǎn)的前沿從C移到E，其前沿移動(dòng)可表示為φ=AC1AE，有φ1=AC/AP1AE/AP，即φ1等于P相對(duì)于時(shí)期1前沿的效率與其相對(duì)于時(shí)期2前沿的效率之比。類似地，Q的前沿移動(dòng)可表示為φ2=BF/BQ1BD/BQ，即φ2等于Q相對(duì)于時(shí)期1前沿的效率與其相對(duì)于時(shí)期2前沿的效率之比。前沿移動(dòng)φ為φ1、φ2的幾何平均，即：

φ=φ1φ2。（3）

由式（1）～式（3），整理得：

MQI=（BF/BQ）·（BD/BQ）1（AC/AP）·（AE/AP）。（4）

即MQI等于Q點(diǎn)時(shí)期1、2的效率之積與P點(diǎn)時(shí)期1、2的效率之積比值的平方根。

2政府干預(yù)對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效影響的理論假設(shè)

農(nóng)田水利投資績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程。從理論上來(lái)說(shuō)，政府干預(yù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村教育、工程規(guī)模等一系列因素都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，具體闡釋如下：

（1）政府干預(yù)。通過(guò)改進(jìn)管理，較低的水投入可以獲得較高的收益[22]。因此，旨在增進(jìn)水效率的政策被引入。改進(jìn)管理是指提高水資源配置和灌溉效率，其中水資源配置效率與適當(dāng)?shù)墓喔扔盟畠r(jià)密切相關(guān)，這可以通過(guò)設(shè)計(jì)短期和長(zhǎng)期節(jié)水政策來(lái)實(shí)現(xiàn)[15]。另外，政府組織的系列培訓(xùn)，如關(guān)于農(nóng)用化學(xué)品的投入數(shù)量、時(shí)間控制和使用方法等，有助于提高成本效率和環(huán)境效率[11]。

（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是把“雙刃劍”。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，農(nóng)民越有能力加大水利投入，現(xiàn)代自動(dòng)化設(shè)備更有可能被應(yīng)用到農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，進(jìn)而提高水利投資效率[9]；另一方面，由于農(nóng)業(yè)的比較效益相對(duì)較低，非農(nóng)收入往往占很大的比例，農(nóng)民不必依賴農(nóng)業(yè)收入，因而不再重視農(nóng)田水利建設(shè)，這將對(duì)水利投資效率造成不利影響。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的作用取決于占優(yōu)勢(shì)的那個(gè)影響。

（3）農(nóng)村教育。農(nóng)民受教育程度越高，既有利于農(nóng)田灌溉節(jié)水技術(shù)的使用，也由于管理協(xié)調(diào)水平的提高，有助于在投入既定的條件下獲得更高的產(chǎn)出。教育對(duì)技術(shù)和灌溉水效率有正向影響[9，15-16]。

（4）工程規(guī)模。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，在既定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)專業(yè)分工與協(xié)作，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?？梢怨?jié)約管理和運(yùn)營(yíng)成本。但是，隨著規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，各生產(chǎn)部門因協(xié)調(diào)受阻而導(dǎo)致效率降低。因此，農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)模過(guò)小或過(guò)大都對(duì)提高效率不利[13]，只有規(guī)模適度才是最有效率的[20]。

3農(nóng)田水利投資績(jī)效評(píng)估

第一階段，Malmquist指數(shù)（MQI）評(píng)估。利用日本 SaiTech 公司開(kāi)發(fā)的軟件DEA-Solver Pro 9.0，評(píng)估1990—2014年糧食主產(chǎn)區(qū)，即黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、安徽、江蘇、江西、湖北、湖南、四川的MQI。本研究采用的數(shù)據(jù)來(lái)自歷年中國(guó)水利年鑒、中國(guó)人口和就業(yè)年鑒、各省統(tǒng)計(jì)年鑒等。需說(shuō)明的是，重慶市于1997年成立直轄市從四川省分離出來(lái)，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也從此時(shí)起分開(kāi)統(tǒng)計(jì)。由于無(wú)法獲得1997年以前重慶市、四川省獨(dú)立數(shù)據(jù)，為了避免因數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑改變對(duì)實(shí)證分析結(jié)果造成的誤差，本研究所采用的1997年以后四川省數(shù)據(jù)實(shí)為四川省與重慶市數(shù)據(jù)之和?？紤]2類投入即農(nóng)田水利建設(shè)的資金、勞動(dòng)力投入。從3個(gè)方面來(lái)考察產(chǎn)出指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。具體指標(biāo)選取見(jiàn)表1。為了剔除通貨膨脹的影響，這里的農(nóng)田水利投資、農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值，以及后面回歸分析變量農(nóng)民人均純收入，都利用CPI指數(shù)進(jìn)行平減，基期為1990年。鑒于糧食主產(chǎn)區(qū)的投入具有前期固定性以及短期規(guī)模穩(wěn)定導(dǎo)致的適應(yīng)性，采用規(guī)模報(bào)酬不變（CRS）的產(chǎn)出角度（Output Oriented）進(jìn)行估算。評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表2，數(shù)據(jù)為與上一年比較的相對(duì)效率，因篇幅限制僅給出MQI，追趕效應(yīng)（TECH）和前沿移動(dòng)（φ）從略。

由表2可知，遼寧、黑龍江、江蘇、江西24年MQI平均值大于1，說(shuō)明樣本期間這些省的MQI整體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。例如，遼寧有13個(gè)年份的MQI比上一年高，其中最高的是1993年，MQI為2.055，TECH為1.128，φ為1.821，分別比1992年增長(zhǎng)105.5%、12.8%、82.1%，其中前沿移動(dòng)即創(chuàng)新效應(yīng)更為明顯。遼寧省1993年創(chuàng)新效應(yīng)突出，源自于地方政府大刀闊斧地推進(jìn)水利改革。為了出臺(tái)《省河道管理?xiàng)l例（修正案）》《取水許可制度》和《河道工程維護(hù)管理費(fèi)征收管理暫行辦法》等配套法規(guī)，政府部門做了大量的協(xié)調(diào)和基礎(chǔ)性工作。遼寧省政府還下發(fā)了《關(guān)于征收自來(lái)水公司水資源費(fèi)的通知》，在對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上自來(lái)水公司征收水資源費(fèi)的工作上取得了突破性進(jìn)展。近年來(lái)，黑龍江省大力推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)。各種噴、滴灌設(shè)施既節(jié)省灌溉用水又有效緩解了干旱壓力；渠道的襯砌既節(jié)約水量又節(jié)省耕地；溝渠清淤既能減輕洪澇災(zāi)害，又可以補(bǔ)充地下水、涵養(yǎng)水源、改善田間小氣候；水利基礎(chǔ)設(shè)施建筑物配套水平提高，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步向優(yōu)質(zhì)、高效、節(jié)水、增產(chǎn)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。江蘇省積極推廣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)村灌溉排澇服務(wù)隊(duì)等農(nóng)民自助式水利管理服務(wù)組織，形成了以政府支持為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶、專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的農(nóng)田水利公共服務(wù)體系。全省建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、農(nóng)村水利合作社5 564個(gè)，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱、排澇服務(wù)隊(duì)300多支，配備村級(jí)水管員6.8萬(wàn)人，服務(wù)能力覆蓋全省70%以上的耕地。江西將小型農(nóng)田水利建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理等民生水利納入財(cái)政預(yù)算；頒布《江西省從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金實(shí)施辦法》，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)；2013年，首次調(diào)整全省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步落實(shí)了水資源有償使用制度。

糧食主產(chǎn)區(qū)整體而言，MQI>1的有1993、1994、1995年等8個(gè)年份，其中最高的是2002年，MQI為1.254，TECH為 3.202，φ為0.799。與2001年比較，分別增長(zhǎng)25.4%、220.2%、-20.1%?？梢?jiàn)，追趕效應(yīng)正增長(zhǎng)，創(chuàng)新效應(yīng)負(fù)增長(zhǎng)。這主要是由于2002年修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水法》，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入依法治水的新階段，促進(jìn)了水利由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國(guó)水法》雖然對(duì)依法治水、管水發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水資源形勢(shì)的惡化，也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利提出了更高要求，水資源短缺以及洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境惡化未根本解決等，導(dǎo)致水利管理水平提高的同時(shí)，忽視了創(chuàng)新增效。

4FGLS法回歸分析

第二階段，利用Panel Data模型分析MQI的影響因素。由表2可知，MQI與上一年比較效率的相對(duì)值，將其處理為與基期1990年比較的相對(duì)效率值即實(shí)際效率值，各年才具有可比性。因此回歸中使用的各年MQI均為實(shí)際效率值，計(jì)算方法是，將當(dāng)前及以前年份的MQI求積，即∏1tMQIt。例如，內(nèi)蒙古2000年的實(shí)際效率值是∏20001t=1991MQIt=0.193。

4.1變量選擇

因變量（Y）為MQI實(shí)際效率值，該指數(shù)的定義域?yàn)檎龑?shí)數(shù)，因此無(wú)需使用“刪失的”Tobit模型[3]，而是采用可行廣義最小二乘法（FGLS）。由于13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)不是來(lái)自一個(gè)大總體中的隨機(jī)樣本，不滿足隨機(jī)效應(yīng)模型的條件。因此，選擇固定效應(yīng)模型[23]。根據(jù)上述關(guān)于政府干預(yù)對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效影響的理論假設(shè)，選取以下特征變量：（1）政府干預(yù)與政策特征。作為農(nóng)田水利投資的主體，中央政府財(cái)政支出占水利投資的比重（FES）對(duì)投資績(jī)效有積極作用。1994年理順財(cái)稅關(guān)系的分稅制改革（D94），以及2003年取消農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工的惠農(nóng)政策（D03），從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看功不可沒(méi)，但在局部和短期內(nèi)對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)卻起著“釜底抽薪”的毀滅性作用。（2）區(qū)域特征。利用農(nóng)民人均純收入（RNI）代表各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，它對(duì)績(jī)效的影響取決于兩股相反力量相互抵消的結(jié)果，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)越有能力發(fā)展水利的同時(shí)，可能不再重視農(nóng)業(yè)以及水利事業(yè)。糧食主產(chǎn)省區(qū)屬于長(zhǎng)江、黃河、松遼三大流域。設(shè)基準(zhǔn)類為長(zhǎng)江流域，含安徽、江蘇、江西、湖北、湖南、四川。2個(gè)虛擬變量：松遼流域（DSB），含黑龍江、吉林、遼寧；黃河流域（DHB），含內(nèi)蒙古、河北、河南、山東。根據(jù)水資源的充沛程度和土壤墑情，預(yù)測(cè)DSB符號(hào)為正，DHB符號(hào)為負(fù)。另外，還利用虛擬變量PROV2-PROV13考察了個(gè)體截面效應(yīng)，基準(zhǔn)類是安徽。（3）個(gè)人特征。用農(nóng)村文盲率（ILR）表示教育水平，預(yù)測(cè)該變量符號(hào)為負(fù)。（4）生產(chǎn)特征。利用農(nóng)田水利投資（K）代表投入規(guī)模。如果規(guī)模適度，則它對(duì)績(jī)效的影響為正；如果規(guī)模過(guò)小或過(guò)大，則它對(duì)績(jī)效的影響為負(fù)。（5）趨勢(shì)特征。效率會(huì)隨著經(jīng)驗(yàn)積累而提高，因此，時(shí)間t呈上升趨勢(shì)?；貧w方程如下：

Yit=α+xit′β+zi′δ+γt+μi+εit。（5）

式中：Y為MQI實(shí)際效率值，α為共同截距，xit′為隨時(shí)間變化的特征向量，zi′為不隨時(shí)間變化的特征向量，γ、β、δ為系數(shù)或系數(shù)向量；μi+εit為復(fù)合擾動(dòng)項(xiàng)，μi為個(gè)體異質(zhì)性截距項(xiàng)，用PROV2-PROV13表征，εit為隨個(gè)體、時(shí)間變化的擾動(dòng)項(xiàng)；假設(shè){εit}為獨(dú)立同分布，且與μi不相關(guān)。具體變量說(shuō)明見(jiàn)表3。

4.2模型選擇

研究利用統(tǒng)計(jì)軟件Stata 14.0。由于截面數(shù)n=13，時(shí)間T=24，T>n，回歸采用了長(zhǎng)面板數(shù)據(jù)。因此，必須進(jìn)行組間異方差、組內(nèi)自相關(guān)、組間截面相關(guān)檢驗(yàn)。

首先，利用回歸方程（5）擬合數(shù)據(jù)進(jìn)行組間異方差檢驗(yàn)。H0：σ2i=σ2（i=1，2，…，13）。似然比（LR）檢驗(yàn)結(jié)果為，LR chi2（13）=664.27，Prob>chi2=0.000 0，拒絕“同方差”原假設(shè)，即存在組間異方差。其次，對(duì)方程（5）進(jìn)行組內(nèi)自相關(guān)檢驗(yàn)。H0：ρ=-0.5。Wooldridge檢驗(yàn)結(jié)果為，F(xiàn)（1，12）=78745，Prob>F=0.000 0，拒絕“不存在1階組內(nèi)自相關(guān)”原假設(shè)，即存在組內(nèi)自相關(guān)。最后，對(duì)方程（5）進(jìn)行組間截面相關(guān)檢驗(yàn)。H0：不存在組間截面相關(guān)。Breusch-Pagan LM檢驗(yàn)結(jié)果為，chi2（78）=727.665，Pr=0.000 0，拒絕原假設(shè)。因此，選擇組內(nèi)自相關(guān)、組間截面相關(guān)、組間異方差的FGLS處理方程（5），自相關(guān)ρi≠ρ即面板個(gè)體的自回歸系數(shù)不同，固定效應(yīng)模型結(jié)果見(jiàn)表4。因篇幅限制，各省區(qū)虛擬變量PROV2-PROV13僅給出了顯著的結(jié)果，省略了不顯著的變量。

5回歸結(jié)果分析

由表4可知，Wald檢驗(yàn)χ2統(tǒng)計(jì)值為261.37，其伴隨概率為0.000 0，在1%的水平上顯著，說(shuō)明模型的整體回歸效果尚佳。

5.1政府干預(yù)效應(yīng)分析

中央政府財(cái)政支出占水利投資的比重（FES）在1%的顯著性水平上顯著，但是符號(hào)為負(fù)，與預(yù)期及已有研究[15，22]不符。究其原因，主要有3點(diǎn)：其一，農(nóng)田水利的投資缺口大。中國(guó)大型灌區(qū)改造規(guī)劃投入1 800億元，實(shí)施12年僅投入350多億元；重點(diǎn)中型灌區(qū)需投入1 600多億元，實(shí)施10年投入還不足100億元。中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利投入采取“撒胡椒面兒”的模式，沒(méi)有突出不同區(qū)域所承擔(dān)的“糧食任務(wù)”差異。另外，中央財(cái)政在投資小型農(nóng)田水利時(shí)，要求省縣兩級(jí)地方政府予以一定比例的資金配套。由于

1994年分稅制改革后地方財(cái)政收入大幅降低，配套資金到位率低，地方政府對(duì)中央財(cái)政資金存在“釣魚(yú)現(xiàn)象”。其二，財(cái)政的水利投入結(jié)構(gòu)不合理。中國(guó)的水利建設(shè)呈現(xiàn)“抓大放小”的特征，主要投資集中在大型水利樞紐工程，如三峽、小浪底、南水北調(diào)等，用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金所占比例非常小，小型農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政投入更是嚴(yán)重不足。其三，財(cái)政資金管理混亂。中國(guó)實(shí)行五級(jí)政府管理體制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金劃撥中普遍存在項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、層層截留等現(xiàn)象。尤其是財(cái)政困難、資金調(diào)度無(wú)力的縣鄉(xiāng)基層政府經(jīng)常擠占、挪用支農(nóng)資金，用于發(fā)放行政人員工資以及彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足。

分稅制改革（D94）和取消“兩工”（D03）政策虛擬變量符號(hào)都為負(fù)，與預(yù)期相符，但是前者不顯著而后者顯著。分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中，這種集中與分散的關(guān)系反映到財(cái)政管理體制上，就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問(wèn)題。分稅制較好地解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問(wèn)題。1994年中國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，雖然對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力都發(fā)揮了積極作用，但是依然存在稅種分配不合理、政府職能未真正轉(zhuǎn)變、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方缺乏自主權(quán)、轉(zhuǎn)移支付體制不完善、分稅制在設(shè)計(jì)上與政府分級(jí)體制不配套等問(wèn)題，這對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效帶來(lái)了不利影響。2003年取消“兩工”的惠農(nóng)政策減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激發(fā)了農(nóng)村活力，使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力能夠從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來(lái)，許多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力從事非農(nóng)勞動(dòng)，既給非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加了勞動(dòng)力投入，又使農(nóng)民的收入得到顯著提高。但是，也必需清醒地認(rèn)識(shí)到，任何政策都不可能是“完美無(wú)缺”的，或多或少總有其負(fù)面影響。1990—2002年，取消“兩工”前，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)農(nóng)民投工投勞年均4.38億個(gè)工日；2004—2014年，取消“兩工”后，農(nóng)民投工投勞年均1.48億個(gè)工日，降低了66.2%。以農(nóng)民投入為主的農(nóng)田水利投入機(jī)制被打破，新的投入機(jī)制尚未建立，農(nóng)田水利投入大幅度減少，政策產(chǎn)生了新的投入缺口，這對(duì)農(nóng)田水利投資績(jī)效帶來(lái)了明顯的不利影響。

5.2控制變量的影響

（1）區(qū)域特征。農(nóng)民人均純收入（RNI）是統(tǒng)計(jì)顯著的，且符號(hào)為正，說(shuō)明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)對(duì)農(nóng)田水利的利好明顯超過(guò)不利影響，導(dǎo)致了投資效率的提高[9]。區(qū)域虛擬變量松遼流域（DSB）、黃河流域（DHB）的符號(hào)分別為正、負(fù)，與預(yù)期相符，但前者在統(tǒng)計(jì)上不顯著，后者顯著?；鶞?zhǔn)類長(zhǎng)江流域水資源豐富，擁有成都平原、江漢平原、洞庭湖區(qū)、鄱陽(yáng)湖區(qū)、巢湖地區(qū)、太湖地區(qū)等重要商品糧基地。長(zhǎng)江流域已建成各類水庫(kù)45 694座，總庫(kù)容達(dá)1 745億m3（不含三峽水庫(kù)393億m3庫(kù)容），其中大型水庫(kù)152座，總庫(kù)容量為1 589億m3。農(nóng)業(yè)灌溉用水達(dá)1 021.5億m3，占總庫(kù)容的58.5%。松遼流域水資源總量1 990億m3，耕地面積2 600萬(wàn)hm2，約占全國(guó)的22%。世界著名的三大黑土帶之一就分布在該流域的東北平原，包括三江平原、松嫩平原和遼河平原。東北平原地勢(shì)平坦，土質(zhì)肥沃，雨量充沛，氣候適宜，光照充足，具有良好的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)條件。但是，松遼流域灌溉面積僅930萬(wàn)hm2，灌溉率35.77%，低于全國(guó)平均水平。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施多為20世紀(jì)50—60年代興建，許多地區(qū)的灌溉和排澇設(shè)施不完善，部分灌區(qū)渠首及渠系建筑物設(shè)備陳舊、破損嚴(yán)重。絕大多數(shù)渠道沒(méi)有防滲措施，干渠防滲率僅為4.5%，而支渠更低。因此，與基準(zhǔn)類長(zhǎng)江流域比較，松遼流域的農(nóng)田水利投資績(jī)效雖略勝一籌，但不明顯。黃河水資源年際分配不均導(dǎo)致枯水期延長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)連續(xù)枯水階段；河川徑流的過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致黃河干流和部分支流斷流現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，出現(xiàn)斷流的頻次增加、斷流的時(shí)間延長(zhǎng)，斷流開(kāi)始日期逐年提前，斷流河段由河口逐漸向上游延伸。黃河斷流一般發(fā)生在灌溉用水高峰期，黃河下游的河北、河南、山東因連年斷流缺水，灌區(qū)農(nóng)田不能及時(shí)播種、灌溉，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。因此，黃河流域的農(nóng)田水利投資績(jī)效明顯低于基準(zhǔn)類。

（2）教育。農(nóng)村文盲率（ILR）在統(tǒng)計(jì)上不顯著。符號(hào)為正，與預(yù)期不符，但與Ullah等的結(jié)果[11]一致。近25年來(lái)，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村文盲率逐年下降，從1990年的23.46%到2014年的5.69%，下降了17.77百分點(diǎn)。農(nóng)民的受教育程度雖然提高了，但是農(nóng)村教育還存在諸多不足。其一，教育目的“親城市”。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村教育“克隆”城市普通教育的模式，僅限于向高一級(jí)的學(xué)校輸送學(xué)生。目前，農(nóng)村教育依然是為城市培養(yǎng)打工者的應(yīng)試教育，而不是為農(nóng)業(yè)培養(yǎng)建設(shè)者。其二，教育結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)民教育中，文化型的偏多，專業(yè)技術(shù)教育和職業(yè)教育偏少；廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)耕作和管理、營(yíng)養(yǎng)學(xué)、衛(wèi)生學(xué)以及社區(qū)發(fā)展等方面的知識(shí)了解極少，教育的“獲得感”極低。其三，教學(xué)模式脫離實(shí)際。教育方法陳舊落后，脫離農(nóng)民實(shí)際文化水平，重理論，輕實(shí)踐；重形式，輕實(shí)用。農(nóng)村職業(yè)技術(shù)學(xué)校缺乏必要的教學(xué)生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地，難以開(kāi)展農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)品種的開(kāi)發(fā)、試驗(yàn)、示范和推廣等教學(xué)活動(dòng)。這些因素共同導(dǎo)致了農(nóng)村教育沒(méi)有明顯提高農(nóng)田水利投資績(jī)效的結(jié)果。

（3）工程規(guī)模。農(nóng)田水利投資（K）是統(tǒng)計(jì)顯著的，符號(hào)為負(fù)。可見(jiàn)，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利投入規(guī)模不適度，不是過(guò)小就是過(guò)大[10]，需要根據(jù)實(shí)際情況加以調(diào)整。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因在于國(guó)家投入農(nóng)田水利的資金很分散。農(nóng)田水利建設(shè)直接投入有9類項(xiàng)目，涉及7、8個(gè)部門，運(yùn)行環(huán)節(jié)復(fù)雜。國(guó)家發(fā)改委和水利部負(fù)責(zé)大型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、灌排泵站改造等項(xiàng)目；財(cái)政部和水利部負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金；國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目等。由于涉及部門較多，資金整合難度大，影響了資金使用效率。

（4）時(shí)間趨勢(shì)和截面?zhèn)€體差異。趨勢(shì)變量t符號(hào)為負(fù)，與預(yù)期不符，但不是統(tǒng)計(jì)顯著，可見(jiàn)近25年來(lái)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利投資績(jī)效沒(méi)有明顯的趨勢(shì)特征。與基準(zhǔn)類安徽比較，農(nóng)田水利投資績(jī)效較高的是河南、江蘇，較低的是四川、河北、吉林，其他省區(qū)在統(tǒng)計(jì)上不顯著。部分糧食主產(chǎn)省區(qū)存在個(gè)體差異，例如，安徽的截距為0.828 4，河南的截距為1.408 5（0.828 4+0.580 1），四川的截距為0.411 2（0.828 4-0.417 2）。近年來(lái)，河南、江蘇堅(jiān)持不懈地加快農(nóng)村水利建設(shè)并取得了顯著的效果；成效顯著的重要原因在于積極改革創(chuàng)新，不斷加大投入，逐步探索建立起政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民參與的農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制。四川、河北、吉林雖然農(nóng)田水利建設(shè)初見(jiàn)成效，但是也有諸多不足。如重點(diǎn)中型灌區(qū)干、支渠系建筑物大多建于20世紀(jì)60、70年代，由于年久失修，灌區(qū)工程完好率較低，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴(yán)重；各類渠系骨干建筑物工程不配套。

6重要結(jié)論及其政策啟示

綜上所述，中國(guó)政府雖然投入了大量的人力、物力、財(cái)力到農(nóng)田水利建設(shè)中，但是沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的政策效果，農(nóng)田水利的投資績(jī)效因政府的不當(dāng)干預(yù)而下降，農(nóng)田水利投入政策已成為惠農(nóng)政策的“短板”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)田水利投資績(jī)效較高。農(nóng)村教育“親城市”、結(jié)構(gòu)不合理、教學(xué)模式脫離實(shí)際，使得教育沒(méi)有促進(jìn)農(nóng)田水利效率的提高。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利投入規(guī)模過(guò)小和過(guò)大的現(xiàn)象并存，因此改進(jìn)措施不應(yīng)千篇一律；對(duì)規(guī)模過(guò)小的地區(qū)應(yīng)加大投入，對(duì)規(guī)模過(guò)大的地區(qū)則應(yīng)調(diào)整投入結(jié)構(gòu)。糧食主產(chǎn)區(qū)的效率可以粗略劃分為高、中、低3個(gè)等級(jí)，位于高級(jí)的有江蘇、河南，低級(jí)的有吉林、四川、河北，其余8個(gè)省區(qū)屬于中級(jí)。

根據(jù)上述結(jié)論，可以得出如下政策啟示：其一，改革和完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制以加強(qiáng)地方政府投資農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)力基礎(chǔ)，建立健全中央政府對(duì)地方政府農(nóng)田水利設(shè)施投資的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。其二，改革多渠道、多部門分散投入體制，改善投資結(jié)構(gòu)，逐步做到統(tǒng)一安排、集中投入。在縣級(jí)層面以規(guī)劃為依托，對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、灌排泵站改造、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中低產(chǎn)田改造等項(xiàng)目進(jìn)行整合。其三，合理調(diào)整投入結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)確定骨干水利工程與配套渠系設(shè)施的投入比例；適當(dāng)加強(qiáng)小微型農(nóng)田水利設(shè)施的投入力度并創(chuàng)新其建設(shè)方式；從項(xiàng)目預(yù)算中提取一定比例資金設(shè)立水利工程管護(hù)基金。其四，強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)必需的農(nóng)民技能培訓(xùn)。農(nóng)民教育要著重提高農(nóng)民的農(nóng)田水利設(shè)施管理能力，做好大中型灌區(qū)和井灌區(qū)的田間節(jié)水改造技術(shù)培訓(xùn)，大力推廣噴灌、滴灌等先進(jìn)實(shí)用的灌溉技術(shù)，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，推進(jìn)林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)村生活節(jié)水技術(shù)，尤其強(qiáng)化對(duì)國(guó)土整理、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、水土保持、節(jié)水灌溉、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、防護(hù)林營(yíng)造等實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)：

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