周哲

用政府購買服務(wù)的手段違規(guī)舉債，既不受預(yù)算約束，也不受PPP項目占預(yù)算支出比例10%的限制，走到了政策監(jiān)管的“中間地帶”，可能造成不透明的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

繼不久前財政部等部門發(fā)文禁止地方借PPP、政府投資基金等名義違規(guī)舉債融資，財政部近日再度發(fā)文嚴(yán)責(zé)假借政府購買服務(wù)名義變相舉債融資行為，意味著中央層面對地方政府及其部門各類違法違規(guī)融資方式全面叫停，一些變相違法違規(guī)舉債融資的工具在近期被嚴(yán)厲規(guī)范，回歸正道。

6月2日，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（下稱“87號文”）。明確了政府購買服務(wù)內(nèi)容重點應(yīng)當(dāng)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目，嚴(yán)禁各地將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目，嚴(yán)禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

5月3日，財政部等六部委共同發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（下稱“50號文”），對地方融資平臺、PPP、政府投資基金等各類行為中隱含的違法違規(guī)舉債作出嚴(yán)厲規(guī)范。財政部有關(guān)負責(zé)人表示，50號文和87號文的陸續(xù)出臺，意味著這已“初步實現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。

舉債規(guī)模或超PPP

目前利用政府購買服務(wù)來違法違規(guī)舉債擔(dān)保，發(fā)展到了什么規(guī)模和程度，是業(yè)內(nèi)人士熱議的話題?！敦斀?jīng)》記者從各個渠道調(diào)查了解到，總的政府購買服務(wù)規(guī)模沒有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但大部分金融機構(gòu)投向政府購買服務(wù)項目的融資金額比投向PPP項目的融資金額大。

“盡管披露信息有限，但我們觀察，具體政府購買服務(wù)的總量應(yīng)該很大?！遍L期關(guān)注地方政府債務(wù)的穆迪副董事總經(jīng)理、大中華區(qū)信用研究分析主管鐘汶權(quán)對《財經(jīng)》記者直言。

《財經(jīng)》記者查詢到，2015年全國采購的規(guī)模是2.1萬億元，其中政府采購服務(wù)類金額是3343億元。但長期研究政府購買服務(wù)的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長許光建提醒記者，政府購買服務(wù)和政府采購服務(wù)是不同的概念。政府采購的概念很早就有了，但政府購買公共服務(wù)是新概念，2013年開始全國推廣?！叭珖徺I服務(wù)的數(shù)據(jù)沒有發(fā)布過。”許光建直言。

PPP行業(yè)專家、錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛也對《財經(jīng)》記者稱，3000多億元的政府采購服務(wù)應(yīng)該不全，有的金融機構(gòu)一家投向政府購買服務(wù)的金額就遠超這個數(shù)。據(jù)她了解，大部分金融機構(gòu)投向政府購買服務(wù)的融資額比投向PPP的融資額要大的多。

2017年3月末，農(nóng)業(yè)銀行副行長王緯在業(yè)績發(fā)布會上表示，農(nóng)業(yè)銀行目前對地方政府平臺公司貸款余額為5200多億元，對政府購買服務(wù)項目的融資業(yè)務(wù)余額為1123億元、PPP項目融資余額128億元、政府產(chǎn)業(yè)基金538億元。這可明顯看出，比起PPP，金融機構(gòu)更愿意將貸款投向政府購買服務(wù)。

除了農(nóng)行，截至2016年末，工商銀行在政府購買服務(wù)領(lǐng)域的融資余額已超過2000億元，重點支持了棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊與海綿城市建設(shè)、河流治理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

這意味著，政府購買服務(wù)規(guī)模雖然沒有統(tǒng)計，但數(shù)額可能遠超過政府采購服務(wù)的3343億元。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府購買服務(wù)很可能超過PPP的落地規(guī)模2.9萬億元（截至2017年3月的數(shù)據(jù)），問題之嚴(yán)重不容小覷。

這也可以解釋，在六部委聯(lián)合發(fā)布50號文之后，財政部為什么要單獨發(fā)文針對政府購買服務(wù)，規(guī)范其違法違規(guī)舉債融資行為。

一位接近財政部的人士在50號文發(fā)布之后對《財經(jīng)》記者透露，“政府購買服務(wù)是財政部單獨負責(zé)的，所以六部委共同的50號文里沒有提這件事，之后財政部單獨發(fā)文規(guī)范?！?/p>

政府購買服務(wù)如何變成違法違規(guī)舉債的工具，具體是如何操作的，讓不少人不解。2017年1月初，被財政部點名且發(fā)函追責(zé)的內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳的案例，便是典型的以政府購買服務(wù)為名違法違規(guī)舉債融資。

據(jù)了解，內(nèi)蒙古交通運輸廳和內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者18年通過購買服務(wù)資金，支付項目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。

上述接近財政部的人士對《財經(jīng)》記者解釋，此例違反了多項規(guī)定。首先，內(nèi)蒙古交通運輸廳沒有經(jīng)過內(nèi)蒙古財政廳，直接和社會資本簽訂十幾年的協(xié)議。沒有納入預(yù)算，意味著不確定地方財政有沒有這么多錢。其次，即便是納入預(yù)算，內(nèi)蒙古財政廳也只能是納入年度預(yù)算，不可能納入十幾年的預(yù)算。再次，政府購買服務(wù)針對的是服務(wù)，不可能是工程。政府購買服務(wù)是獨立于政府采購工程和采購貨物之外的，不可用于采購工程?！斑@是典型的違法違規(guī)舉債”。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，平臺公司拿著和對政府的應(yīng)收賬款去銀行抵押融資，可能會導(dǎo)致壞賬的產(chǎn)生。因為該筆應(yīng)收賬款實際上只是內(nèi)蒙古交通廳承諾未來十幾年支付項目建設(shè)資金，并沒有實際納入財政，本質(zhì)上沒有任何保障。

針對上述問題，此次87號文都做了嚴(yán)格規(guī)范。首先強調(diào)嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù)，只能購買基本公共服務(wù)，不能購買建設(shè)工程和融資。其次堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)。政府購買服務(wù)要在年度預(yù)算和中期預(yù)算規(guī)劃期限內(nèi)，這意味著協(xié)議和合同期限應(yīng)在三年之內(nèi)。再次，不可虛構(gòu)政府購買服務(wù)協(xié)議，或者虛構(gòu)應(yīng)收賬款幫助平臺公司等企業(yè)融資。

87號文首次給出了政府購買服務(wù)的“負面清單”，包括：不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

財政部還給出了整改時間表，要求各省級財政部門全面摸底排查，發(fā)現(xiàn)問題的依法整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。

劍走“中間地帶”

劉飛表示，用政府購買服務(wù)的手段來購買工程、違法違規(guī)舉債，既不受先預(yù)算后采購的約束，也不受PPP項目占預(yù)算支出比例10%的限制，走到了中間地帶，會造成巨大的、不透明的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

她所說的10%，指的是財政部要求的財政可承受能力論證，即每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的金額占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。以便控制PPP項目規(guī)模和由此帶來的債務(wù)規(guī)模。

實際上，2013年開始全國推行的政府購買服務(wù)，初衷和融資舉債沒有關(guān)系，而是創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，使得公共服務(wù)的提供效率更好、質(zhì)量更優(yōu)。財政部有關(guān)負責(zé)人直言，國務(wù)院推進政府購買服務(wù)的初衷，還包括與事業(yè)單位改革相結(jié)合，堅持費隨事轉(zhuǎn)，帶動和促進政事分開、政社分開。

據(jù)了解，政府購買服務(wù)起源于2013年8月30日的國辦發(fā)96號文，即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，這是開展政府購買服務(wù)工作的綱領(lǐng)性文件。

2016年11月30日公布的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，將事業(yè)單位分成四類，并設(shè)立了事業(yè)單位改革的目標(biāo)，即在2020年底，現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務(wù)方式提供，將財政撥款改為政府購買服務(wù)。

“一本好好的經(jīng)給念歪了。”幫助地方政府做了幾百個PPP項目的北京中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理楊賀龍對《財經(jīng)》記者直言。他認(rèn)為，政府購買服務(wù)之所以發(fā)展到違規(guī)舉債的地步，一方面有地方政府對基建投資需求的壓力;另一方面政府購買服務(wù)確實存在一些漏洞，比PPP“更好用”，落地時間更短、程序更簡單。

他對記者稱，2008年金融危機之后，經(jīng)濟增長乏力，出口、消費增長緩慢，更多地靠投資拉動經(jīng)濟增長，而且近年來民間投資并不活躍，更多地依賴政府投資。一開始政府多采用委托代建的模式，即政府出錢、企業(yè)來建，在財力可支配的條件下不會產(chǎn)生大量債務(wù)。后來政府開始要求企業(yè)墊資，墊資的時間也越來越長，逐漸變成了“代建+墊資”模式。之后政府又希望企業(yè)具備融資功能，變成了融資代建模式，這就是典型的BT模式（即“建設(shè)—移交”模式）。

2010年做了大量的BT項目。一般BT項目的期限都是“3+2”，即3年后開始啟動政府回購，2013年便成了回購高峰期。對政府財政產(chǎn)生了巨大的壓力，只能通過拉長BT回購期限的方式變成BOT（即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式）。所以2013年開始力推PPP，大家對PPP的熱情很高漲。

“但是隨著PPP10%的限制下額度越來越有限，地方政府還認(rèn)為PPP落地太慢，有的地方政府才開始思考怎么變通。但發(fā)地方債有額度和程序的限制，地方融資平臺又因為2014年底清理債務(wù)也行不通（43號文明確融資平臺不得為政府融資），幾方擠壓之下，2015年下半年開始，地方政府的目光才紛紛轉(zhuǎn)向了政府購買服務(wù)。”楊賀龍直言。

而政府購買服務(wù)相比于PPP而言落地時間快、程序簡單，也是它被地方政府“盯上”的理由。

根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)，截至2016年底，進入國家示范項目的247個落地示范項目，平均每個項目落地周期12.8個月。楊賀龍解釋稱，即便是落地快一點的項目也需要6個到8個月。

據(jù)悉，PPP項目操作流程包含識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五個階段，共19個步驟，過程非常嚴(yán)格。楊賀龍透露，一般來說，政府當(dāng)年的城建規(guī)劃在每年的二三月份送到當(dāng)?shù)厝舜髮徟?，人大審批完之后三四月份分解任?wù)，大概從4月份開始進入PPP的流程。采購咨詢公司需要一個月，咨詢公司做報告需要兩個月，包括項目立項、PPP實施方案和物有所值評價和財政可承受能力論證，還包括報告的審批等，到了采購環(huán)節(jié)，要求資格預(yù)審一個月，招投標(biāo)一個月，合同談判和項目公司成立一個月，這樣PPP項目真正落地要到十月份，當(dāng)年就剩兩個月來開工建設(shè)，任務(wù)往往完不成，還有很多項目還在排隊等著，所以讓地方政府很發(fā)愁。

相比之下，政府購買服務(wù)落地非?？?，不需要兩個論證（即財政可承受能力論證和物有所值評價），不受10%的限制，只需要做實施方案。有些地方政府還會采用單一來源采購、甚至某些項目直接指定由融資平臺公司或國有企業(yè)來承擔(dān)，不用公開招投標(biāo);即便公開招投標(biāo)也非?？欤话阋粌蓚€月就落地了。

天風(fēng)證券固收團隊的報告指出，政府采購公開招標(biāo)在中標(biāo)之前通常需要經(jīng)過簽訂委托協(xié)議、編制招標(biāo)公告、發(fā)布招標(biāo)公告并發(fā)出招標(biāo)文件、組建評標(biāo)委員會、開標(biāo)、評標(biāo)等流程。根據(jù)規(guī)定，招標(biāo)文件發(fā)售時間不短于五個工作日，從領(lǐng)取招標(biāo)文件到提交投標(biāo)文件截止之日止最短不少于二十日，公示時間不少于三個工作日。因此，整個招標(biāo)流程需要一個月左右，這還僅僅是法定時間。如果采用單一來源采購的方式，最快僅需一周時間左右。

“因此政府購買服務(wù)以其特有的‘優(yōu)勢，成了迎合政府投資需要的一種融資模式?！睏钯R龍稱。

除此之外，政府購買服務(wù)和PPP的概念也常?；煜?。PPP分為三類：使用者付費、政府付費、可行性缺口補助。劉飛直言，很多人將政府付費類PPP項目和政府購買服務(wù)混淆，認(rèn)為公益類基礎(chǔ)設(shè)施投建PPP項目的收入來源是政府付費，因此就是政府購買服務(wù)，可以直接適用政府購買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)進行簡化操作，而無需適用PPP的相關(guān)法律法規(guī)。

事實上，多位業(yè)內(nèi)人士反映，很多部委的文件也將PPP和政府購買服務(wù)的概念混淆，難免讓人誤解。比如2014年9月，財政部公布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》提到，“政府和社會資本合作模式（PPP）的實質(zhì)是政府購買服務(wù)”;2014年12月發(fā)改委公布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》提到，“對于主要依靠‘政府付費回收投資成本的（PPP）項目，可通過政府購買服務(wù)推進”;2016年10月24日發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》提到，“政府和社會資本合作（PPP）模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類”。

存量項目去向棘手

“87號文剛剛出爐，地方政府現(xiàn)在是抓耳撓腮的階段?！睏钯R龍稱。最近不少地方政府、融資平臺和社會資本方在微信上向他提問，尤其關(guān)注存量違規(guī)政府購買服務(wù)如何轉(zhuǎn)化的問題。

中誠信研究院地方政府和城投行業(yè)分析師楊小靜對記者表示，對于增量項目而言，87號文發(fā)布之后肯定會受到完全嚴(yán)格的規(guī)范，如果違規(guī)會被處罰，地方政府也不敢冒險。但是存量項目怎么辦是個難題，全部推翻也不現(xiàn)實，涉及到社會資本已經(jīng)投入的部分，若全部推翻可能會產(chǎn)生損失?！八缘胤秸€在觀望和權(quán)衡，都不希望已經(jīng)做了的項目被撤銷?！睏钚§o稱。

根據(jù)《財經(jīng)》記者的采訪，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為存量違規(guī)政府購買服務(wù)項目大致有三個出路。

一是將其轉(zhuǎn)化成PPP?！斑@樣的話肯定會有大量政府購買服務(wù)的項目需要轉(zhuǎn)化成PPP，尤其是擠進政府付費型PPP里面來?！眲w直言。

但劉飛同時還擔(dān)心，政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)化成PPP是否會突破10%的紅線，另外轉(zhuǎn)化成PPP是不是需要重新招投標(biāo)選擇社會資本，那此前投入了的投資人何去何從。“整改確實需要相關(guān)部門給予一定的政策指引。”劉飛稱。

第二種方式是轉(zhuǎn)成代建模式。楊賀龍認(rèn)為，從地方政府投融資訴求實現(xiàn)的角度出發(fā)，本來PPP和政府購買服務(wù)項目都是代建模式延伸而來的，現(xiàn)在也可以將期限縮短，回歸到代建模式。比如將拉長到十余年的政府購買服務(wù)，拉回到兩三年的代建項目，列入財政預(yù)算范疇。但這種方式的問題在于地方財政壓力會瞬間增大，操作起來比較困難。

第三種方式，據(jù)一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士透露，更多的地方政府還是在觀望中央決策層的執(zhí)行力度，很有可能自查之后選擇部分典型案例上報，部分存量項目可能會繼續(xù)保留。

楊小靜對《財經(jīng)》記者表示，只要基建拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有改變，地方政府還面臨著基建投資的壓力，只要地方政府事權(quán)和支出責(zé)任還是不匹配，城投公司承擔(dān)地方基建和投融資的職能就不會發(fā)生根本變化，但隨著政策的執(zhí)行力度的加強，未來地方城投公司的投融資行為會逐步規(guī)范，城投公司也會有所轉(zhuǎn)型?！白罱K政策執(zhí)行的力度取決于中央和地方的博弈?！睏钚§o稱。

中央層面嚴(yán)格規(guī)范違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，但如何達到控制債務(wù)風(fēng)險和穩(wěn)定基建投資增速的平衡，一直為各方所關(guān)注。

穆迪副董事總經(jīng)理Marie Diron在6月13日的“穆迪—中誠信國際2017年中信用展望研討會”上直言，目前中國的中央政府想制定一些規(guī)則，更加清楚地來區(qū)分地方政府融資平臺和地方政府的債務(wù)關(guān)系，這個政策的執(zhí)行，實際上會區(qū)分開政府債務(wù)的職責(zé)。但是在政策執(zhí)行過程中會存在各種可能性，有可能會重新分配或有負債，債務(wù)轉(zhuǎn)向地方的國企，也有可能會把或有負債變成政府的直接負債。

接受采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，堵上后門之后，政府購買服務(wù)不能購買基建工程、融資平臺也不能幫助地方政府的基建項目舉債了，將來會如何將前門再開大一點值得關(guān)注。地方政府仍有基建投資的需求和經(jīng)濟增長的壓力，靠目前的地方債額度和PPP額度恐怕是難以滿足其需求。

首先是地方債額度可能會進一步擴大。鐘汶權(quán)認(rèn)為，在過去兩年地方債的發(fā)行規(guī)模是遠超城投債的，假設(shè)政府債資金全部用于投資，足以替代城投公司的投資功能（見圖）。但是過去兩年，80%左右的政府債都是用于債務(wù)置換，所以新增地方債的額度不足以支持基建融資。隨著債務(wù)置換計劃2018年完成，將有很大的空間和市場的容量讓給新增地方債，其支持投資的能力會大大提高，逐步取代平臺公司發(fā)債。

而且6月1日，財政部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（簡稱“62號文”），2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，在8000億元的專項債限額內(nèi)發(fā)行。

鐘汶權(quán)解讀稱，一方面，中央通過50號文，不允許地方政府將土地、工業(yè)性資產(chǎn)注入融資平臺，也不允許把土地將來的收益抵押給銀行支持平臺還債。這就堵住了大部分地方融資平臺從政府獲得的支持，基本上平臺公司現(xiàn)有的融資渠道和融資來源都被截斷了。另一方面，中央通過62號文推出土儲專項債，以前很多土地儲備都是通過平臺來做，現(xiàn)在直接讓地方政府發(fā)土儲專項債，地方政府維持平臺公司的意愿也逐漸降低，這將加快平臺公司的轉(zhuǎn)型。

鐘汶權(quán)對《財經(jīng)》記者稱，現(xiàn)在土儲專項債剛剛試點，未來規(guī)模還會逐步擴大。何況未來市場有這個容量，專項債的額度可能會進一步提高。

其次，PPP10%的紅線是否會突破也值得討論。對于一些地方而言，10%的額度很容易滿，未來做PPP的空間也有限。

在4月份北京市財政局舉辦的政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上，財政部金融司金融五處副處長易赟透露，10%的比例指的是每一年度地區(qū)全部PPP項目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算的比例不超過10%。這僅限于需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，并不包括政府性基金預(yù)算，以及政府以土地、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等投入的部分。這些政府支出責(zé)任需要識別和全面把握，但不受10%比例限制。

楊賀龍認(rèn)為，財政部直接抬高10%的紅線可能性不大，但是10%紅線不含政府性基金這種表態(tài)也是某種程度上的放松，給地方一定的空間。他直言，本輪調(diào)控的目標(biāo)在于對地方融資舉債行為的規(guī)范，并非不讓地方政府舉債，國家把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險放在重要位置，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險，實現(xiàn)“債務(wù)可視化”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中央連續(xù)公布50號文和87號文，舉重拳整治地方違法違規(guī)舉債，這僅是開始。堵后門之后將采取什么行動開前門也同樣重要，這不僅影響著地方實際執(zhí)行力度，也影響著2017年基建投資的增速。