北部灣一體化再攻堅(jiān)

焦建

缺乏中心城市帶動(dòng)、區(qū)域分工不足乃至出現(xiàn)非良性競(jìng)爭(zhēng)、一體化軟硬件條件有待完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列難題，是北部灣城市群建設(shè)正在面臨的重重考驗(yàn)。

與正在編制規(guī)劃的粵港澳大灣區(qū)城市群相比，有條件亦希望與之“無(wú)縫接壤”的北部灣城市群規(guī)劃，已先行了一步。從年初開(kāi)始，已通過(guò)多種方式推動(dòng)多年的北部灣地區(qū)一體化概念，正在因“一帶一路”、“中國(guó)—東盟合作”等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的深入實(shí)施不斷迎來(lái)利好：

先是在年初，相關(guān)各方期待已久的《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）獲得國(guó)務(wù)院批復(fù);及至4月下旬，中共中央總書(shū)記習(xí)近平到廣西考察調(diào)研，在對(duì)北海鐵山港進(jìn)行考察時(shí)指出：該港是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一個(gè)重要依托。要建設(shè)好北部灣港口，打造好向海經(jīng)濟(jì)?！氨焙＞哂泄糯Ｉ辖z綢之路的歷史底蘊(yùn)，我們現(xiàn)在要寫(xiě)好新世紀(jì)海上絲路新篇章。”習(xí)近平指出。

對(duì)于北部灣城市群的建設(shè)而言，藍(lán)圖已然繪就，愿景亦十分美好，但囿于一系列先天不足及后天因素的制約，仍處于培育發(fā)展階段，無(wú)論經(jīng)濟(jì)總量還是發(fā)展水平都還有很大潛力的各個(gè)城市是否能克服“缺乏中心城市帶動(dòng)、區(qū)域分工不足乃至出現(xiàn)非良性競(jìng)爭(zhēng)、一體化軟硬件條件有待完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展”等難題、如期實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》目標(biāo)，仍有待于各地各級(jí)主政者及產(chǎn)業(yè)、學(xué)界等相關(guān)人士共同發(fā)揮智慧，攜手攻堅(jiān)克難。

一體化昨與今

作為中國(guó)“向海經(jīng)濟(jì)”建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域之一，北部灣的地理位置得天獨(dú)厚：位于高生物量海區(qū)之一，是中國(guó)傳統(tǒng)漁區(qū)，石油、天然氣、礦產(chǎn)及旅游等資源豐富;地處環(huán)太平洋航道旁，各港口都可方便連接?xùn)|南亞、非洲等地。其核心經(jīng)濟(jì)區(qū)包含“兩國(guó)四方”，即廣西沿海、廣東雷州半島、海南西部和越南北部沿海，可謂“一灣連多國(guó)，狀如唇齒依”。

“欽州位于東京灣（北部灣舊稱）之頂，中國(guó)海岸之最南端。此城在廣州即南方大港之西四百英里。凡在欽州以西之地，將擇此港以出于海，則比經(jīng)廣州可減四百英里?！?00多年前，孫中山先生就在其《建國(guó)方略》中提出，作為天然的不凍良港，這里有機(jī)會(huì)成為東亞第一大港。

上世紀(jì)80年代起，隨著中越局勢(shì)趨緩，北部灣發(fā)展被廣西列入重點(diǎn)探討問(wèn)題，零星合作亦隨之展開(kāi)：1978年-1983年，環(huán)北部灣區(qū)內(nèi)各方有了一些小范圍和單項(xiàng)目的合作;1984年-1991年，以西南四省五方（后改為五省區(qū)七方）經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成立為標(biāo)志，各方合作開(kāi)始拓展到聯(lián)合改善交通和共建出海大通道等。

“在當(dāng)時(shí)還沒(méi)有高鐵建設(shè)的前提下，云南、貴州、重慶等地的進(jìn)出口物資，不好走陸路，需要有一個(gè)出?？?在‘跳出廣西看廣西思路引導(dǎo)下，我們提出了向海找突破口，而非向桂西北革命老區(qū)重點(diǎn)發(fā)展。有老同志罵我們忘本，但我們考慮的核心是如何面向未來(lái)、面向海洋發(fā)展?！痹鴧⑴c這一階段廣西一系列規(guī)劃的一位相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者回憶稱。

1988年，廣西社科院的一位學(xué)者，則在《從歷史走向未來(lái)：北部灣經(jīng)濟(jì)圈構(gòu)想及其依據(jù)》一文中，較早提出了“北部灣經(jīng)濟(jì)圈”概念。

上世紀(jì)90年代起，因中國(guó)改革開(kāi)放形勢(shì)不斷變化，也借助1992年中央提出“把廣西建設(shè)成為西南地區(qū)出海大通道”的契機(jī)，地處北部灣沿海的北海、欽州、防城港先后成立并形成“一分為三”格局（1984年，北海市被列為沿海開(kāi)發(fā)城市;1993年，防城港市成立;1994年，欽州市成立），投資大量涌入城市開(kāi)發(fā)和港口建設(shè)等領(lǐng)域。各自為政、重復(fù)投資及“房地產(chǎn)熱”等現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。

這股熱潮散去后，在北海遺留下了大量的空置房及巨額債務(wù)，成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的沉重包袱。今年5月《財(cái)經(jīng)》記者到北海采訪時(shí)，在多條街道邊仍見(jiàn)到不少遺留至今，磚塊因長(zhǎng)年裸露在外已呈灰暗色、僅能勉強(qiáng)居住的各式樓房。它們?cè)谠缒觊g種植、如今樹(shù)冠已茂盛如茵的道旁樹(shù)映襯下，顯出一種別樣的城市景致。

既為根治一系列亂象，又為加強(qiáng)協(xié)作及加速對(duì)北部灣的開(kāi)發(fā)，1995年左右，廣西開(kāi)始將南寧與上述三地統(tǒng)一規(guī)劃，提出了“南北欽防經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念;另一方面，從1997年底開(kāi)始，中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所的一位負(fù)責(zé)人也帶領(lǐng)專家組，開(kāi)始系統(tǒng)論證成立北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織的可行性。

在不同主體推動(dòng)下，中國(guó)國(guó)內(nèi)的北部灣經(jīng)濟(jì)合作逐漸形成了至少兩條路徑：

其中一條，是由廣西著力推動(dòng)的由上述“南北欽防經(jīng)濟(jì)區(qū)”作為主體構(gòu)建的“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念。“通過(guò)一系列倡議及規(guī)劃，在有意或者無(wú)意間，廣西成了北部灣開(kāi)發(fā)的代言人?！鄙鲜鲆?guī)劃人士稱。這一經(jīng)濟(jì)區(qū)的簡(jiǎn)略形成過(guò)程如下：

2002年，《中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》簽訂，廣西著手規(guī)劃“環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)圈”，包含中國(guó)廣東、廣西、海南三省以及越南的部分省份;2004年，中國(guó)和越南達(dá)成構(gòu)建“兩廊一圈”的共識(shí)，“一圈”就是“環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)圈”。

2005年，廣西代表團(tuán)在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上提出《關(guān)于請(qǐng)求國(guó)家支持加快推進(jìn)構(gòu)建環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)合作圈的議案》，要求國(guó)家將這一經(jīng)濟(jì)圈納入國(guó)家總體戰(zhàn)略;次年3月，廣西成立北部灣（廣西）經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“灣辦”。它屬于自治區(qū)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，由自治區(qū)一位副主席擔(dān)任管委會(huì)主任，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)與管理。

此時(shí)，廣西針對(duì)北部灣的開(kāi)放開(kāi)發(fā)提議，并未被提升為“國(guó)際概念”。但受廣西內(nèi)外一系列因素推動(dòng)，“泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作”的內(nèi)涵，開(kāi)始向“國(guó)際性”領(lǐng)域延伸：2006年，廣西在環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇上提出“泛北合作”概念，除廣東、廣西、海南，還將“環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)圈”向所有的海上東盟國(guó)家拓展，即涵蓋越南、馬來(lái)西亞、新加坡、印尼、菲律賓等國(guó)。

在獲得一系列支持下，廣西的相關(guān)規(guī)劃于2007年5月上報(bào)，強(qiáng)調(diào)國(guó)際性和對(duì)外輻射;在初步方案被否定并修訂后，同年11月，廣西提出《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2006-2020）》;次年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)該項(xiàng)規(guī)劃。

以此為標(biāo)志，被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念基本成型，涵蓋南寧、北海、欽州、防城港四個(gè)城市所轄行政區(qū)域，外加附近崇左和玉林的交通物流體系，俗稱“4+2”城市群。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志此前報(bào)道，廣西相關(guān)政府人士對(duì)此的評(píng)價(jià)是：中央一次性批復(fù)這個(gè)地區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，在一定程度上賦予廣西相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，將大大減少諸多行政審批程序。這意味著，廣西獲得了對(duì)外開(kāi)放的“先行先試”權(quán)。

在規(guī)劃獲批后的一段時(shí)期之內(nèi)，當(dāng)?shù)毓賳T都會(huì)在介紹這一經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)稱：作為泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈、西南經(jīng)濟(jì)圈、東盟經(jīng)濟(jì)圈三大經(jīng)濟(jì)圈的交會(huì)點(diǎn)，這里將是中國(guó)繼珠三角、長(zhǎng)三角、渤海灣后，重點(diǎn)打造的第四個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)。

廣西方面相應(yīng)的工作亦隨之積極展開(kāi)：2009年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)。為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，廣西設(shè)立了廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)辦公室。隨后逐步組建了北部灣銀行，成立了北部灣港務(wù)集團(tuán)，以合力加大對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

到2010年時(shí)，廣西為這一經(jīng)濟(jì)區(qū)出臺(tái)了旨在促進(jìn)投資的大約80款優(yōu)惠政策。其中包括15%的企業(yè)所得稅中，廣西留存的6%可以免收，實(shí)際征稅只有9%;以及對(duì)進(jìn)出北部灣港口和口岸的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱運(yùn)輸車輛，減半收取車輛通行費(fèi)等。

到2014年10月底，廣西召開(kāi)實(shí)施“雙核驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略工作會(huì)議，又提出了實(shí)施廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和西江經(jīng)濟(jì)帶“雙核驅(qū)動(dòng)”發(fā)展戰(zhàn)略，并提出統(tǒng)籌帶動(dòng)左右江革命老區(qū)振興的思路。至此，廣西“雙核驅(qū)動(dòng)，三區(qū)統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略成型。

與北部灣區(qū)域開(kāi)發(fā)有關(guān)的另外一條路徑，則是1998年由湛江、?？凇⒈焙Ｈ鞘泄餐l(fā)起創(chuàng)立的北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織;2000年11月，這一組織在湛江正式成立，是政府與經(jīng)濟(jì)實(shí)體相結(jié)合，互相促進(jìn)的合作組織。

“以共建共保潔凈海灣為前提，以打造面向東盟開(kāi)放高地為重點(diǎn)，以構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)，發(fā)展美麗經(jīng)濟(jì)，建設(shè)宜居城市和藍(lán)色海灣城市群”，被普遍解讀為避開(kāi)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈，形成互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模效應(yīng)，才是“北部灣城市群”的必行之路。

到目前為止，這一組織的成員由最初的11個(gè)拓展至30多個(gè)，且在文化旅游和生態(tài)環(huán)保方面取得了較為顯著的成效。例如，通過(guò)簽署九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)及水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議，九洲江-鶴地水庫(kù)流域環(huán)境整治工作上升到國(guó)家層面，治理總體方案也入圍國(guó)家“水十條”整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

除此之外，這一組織還曾先后舉辦過(guò)北部灣合作與投資貿(mào)易洽談會(huì)和區(qū)域合作與發(fā)展、民營(yíng)企業(yè)國(guó)際化論壇;簽訂了“三地七方”環(huán)北部灣口岸部門(mén)及港口企業(yè)深化合作備忘錄等合作協(xié)議。

產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化因與果

在由國(guó)務(wù)院批復(fù)的《規(guī)劃》中，“北部灣城市群”前并未添加“廣西”二字，除北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的幾個(gè)城市被納入規(guī)劃外，國(guó)內(nèi)環(huán)北部灣三省區(qū)中的湛江、茂名，以及海口、儋州等亦被納入。

這一城市群概念的城市總數(shù)因此達(dá)到15座，其陸域面積達(dá)到11.66萬(wàn)平方公里，海岸線4234公里，還包括相應(yīng)海域。

對(duì)此“有減有增”，對(duì)于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和北部灣城市群的異同關(guān)系，不同人士自有各種解讀。但整體觀之，目前的主流意見(jiàn)是：在中國(guó)近些年來(lái)一系列新的總體性部署出臺(tái)前提下，在“抱團(tuán)發(fā)展”必要性日益增加的當(dāng)下，《規(guī)劃》中所涵蓋的城市群如能較好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容，將部分承接對(duì)北部灣開(kāi)發(fā)的“國(guó)際性和對(duì)外輻射性”設(shè)想，并彌補(bǔ)其“力所不逮”部分。

這也符合《規(guī)劃》對(duì)北部灣城市群的總體定位，即一方面深度參與中國(guó)—東盟合作為基點(diǎn)，主動(dòng)融入“一帶一路”建設(shè)和全球經(jīng)濟(jì)體系;另一方面，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)作，全面對(duì)接珠三角城市群，強(qiáng)化與西南中南地區(qū)合作，加快形成海陸雙向開(kāi)放合作新格局。

要實(shí)現(xiàn)這一總體定位，其實(shí)考驗(yàn)重重。《規(guī)劃》透露的數(shù)據(jù)顯示：與成型的城市群相比，北部灣城市群仍處于培育發(fā)展階段，其2015年末常住人口為4141萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值16295億元，分別占全國(guó)的3.01%和2.25%，無(wú)論經(jīng)濟(jì)總量還是發(fā)展水平，都還有很大潛力。

換一個(gè)角度來(lái)看，這也可以理解為：不管是十幾年前還是今天，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，仍是城市群中各個(gè)城市在發(fā)展時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)和著力點(diǎn)。

事實(shí)上，在前述“灣辦”成立前后，廣西區(qū)內(nèi)的主流觀點(diǎn)是：北部灣開(kāi)放開(kāi)發(fā)非“南北欽防”四市力所能支，更現(xiàn)實(shí)的策略是“先納入國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域”。因此，當(dāng)時(shí)廣西主要負(fù)責(zé)官員對(duì)其的定調(diào)是：通過(guò)十年時(shí)間，建設(shè)成為廣西改革開(kāi)放的龍頭，以及西南地區(qū)以工業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市和最具影響力的城市群。

若以《規(guī)劃》涵蓋的15座城市中地處廣西、廣東的部分為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，在過(guò)去十余年時(shí)間里，北部灣城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了一弱一強(qiáng)兩條主要路徑：

較為弱勢(shì)的一條，與珠三角地區(qū)向湛江等地為代表的粵西環(huán)北部灣地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有關(guān)?！皬倪^(guò)去幾年情況來(lái)看，珠三角向湛江等地進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要么是微波爐等小家電，要么是陶岔等污染較重的產(chǎn)業(yè)。都屬于相對(duì)中低端的制造業(yè)板塊，想用這些產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)對(duì)東盟的吸引力，乃至與其形成產(chǎn)業(yè)分工合作，可能性不會(huì)很大?！闭拷?dāng)?shù)氐囊晃划a(chǎn)業(yè)觀察人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出。

“事實(shí)上，廣東、廣西的環(huán)北部灣城市，跟東盟的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性并不是特別強(qiáng)。大家的工業(yè)化水平都差不多，產(chǎn)品也類似。你產(chǎn)木材、椰子、海產(chǎn)品，我其實(shí)也有。珠三角的小家電搬到環(huán)北部灣地區(qū)來(lái)了，但裝備制造、機(jī)械，包括造船等產(chǎn)業(yè)，以及高精尖產(chǎn)業(yè)，還是主要放在深圳廣州東莞甚至惠州，即使有一些過(guò)來(lái)了，但也只是點(diǎn)，還形不成線?！睆V東海洋大學(xué)副校長(zhǎng)、廣東海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心主任朱堅(jiān)真對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析稱。

上述一系列高附加值核心產(chǎn)業(yè)的缺乏，一方面會(huì)對(duì)《規(guī)劃》中所提出的北部灣城市群積極參與對(duì)東盟的國(guó)際產(chǎn)業(yè)對(duì)接和產(chǎn)能合作，匯聚國(guó)際國(guó)內(nèi)雙向產(chǎn)業(yè)資源，補(bǔ)足城市群的產(chǎn)業(yè)短板造成一定影響;另一方面，也可能使得這一地區(qū)以搶上各類大項(xiàng)目為代表的臨港工業(yè)集群，即“前港后廠”路徑的不可替代性增強(qiáng)。

以《廣西海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中對(duì)北海、欽州、防城港三地的定位觀之，雖亦有海洋醫(yī)藥、旅游等積極發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但著重發(fā)展的，仍大多是石化、鋼鐵有色金屬等產(chǎn)業(yè)。

“欽州市過(guò)去工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，沒(méi)有支柱工業(yè)，無(wú)法走以內(nèi)涵為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)之路，只有依靠港口優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制，大力發(fā)展能源、冶金、石油化工等‘大進(jìn)大出資源密集型臨海工業(yè)，同時(shí)通過(guò)創(chuàng)新體制全面打造縣級(jí)工業(yè)園區(qū)，才能提升全市工業(yè)化程度?！睔J州市的一位領(lǐng)導(dǎo)曾如此公開(kāi)表示。

北部灣城市群各地大多選擇這一發(fā)展路徑，有其不可避免的一面：與廣州等擁有豐富貨源、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的港口不同，北部灣地區(qū)港口大多相對(duì)落后，各地需要以港航物流與臨港工業(yè)為啟動(dòng)點(diǎn)拉動(dòng)發(fā)展。臨港工業(yè)能培植本地貨源、增加來(lái)往與其他地區(qū)的航班，使港口不止于“做通道”，滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的核心訴求。

為這種發(fā)展模式提供條件的，一方面是各地幾乎類似的大片沿海灘涂和土地儲(chǔ)備，另一方面則是多地逐步建立起的“境內(nèi)關(guān)外”保稅區(qū)體系。從2008年5月到2009年2月，在不到一年的時(shí)間內(nèi)，中央政府先后批準(zhǔn)在北部灣設(shè)立四個(gè)保稅區(qū)，包括欽州、憑祥、南寧、北海出口加工區(qū)，形成了完善的保稅物流體系。

以廣西上述各市目前進(jìn)行鋼鐵生產(chǎn)和出口為例，日趨完善的鐵礦石、煤炭進(jìn)口體系，加之海關(guān)特殊優(yōu)惠政策，既可降低成本，又能不必再到湛江等貨物出口后才享受退稅。

“大項(xiàng)目將產(chǎn)生的一系列帶動(dòng)作用，包括對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈的作用，對(duì)于快速城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用，都是不容小覷的。如果沒(méi)有石化、鋼鐵、造紙等幾個(gè)大項(xiàng)目的盤(pán)活，湛江不可能在這幾年中取得這樣的成績(jī)?！鼻笆稣拷a(chǎn)業(yè)觀察人士稱。

受制于幾乎相同的海運(yùn)、土地及政策資源，單個(gè)城市產(chǎn)業(yè)模式選擇的合理性匯聚到城市群中，變成了城市間對(duì)上各類大項(xiàng)目的爭(zhēng)搶日趨激烈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“同構(gòu)化競(jìng)爭(zhēng)”越發(fā)明顯。其突出表現(xiàn)為：不像深莞惠三地間已形成了較為明晰的產(chǎn)業(yè)分工，大家都愿意借力深圳。在環(huán)北部灣地區(qū)，各地是你上一個(gè)大產(chǎn)業(yè)我也要上，不會(huì)想到你有了我應(yīng)該錯(cuò)峰發(fā)展。

這一方面既使各地?zé)o從發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和分工效益，進(jìn)而惡化而不是促進(jìn)各地之間的合作;另一方面亦使得學(xué)界開(kāi)始日益擔(dān)心：因各地可能為上項(xiàng)目不斷拉低“底線” ，將帶來(lái)“一個(gè)重化工業(yè)北部灣的興起和一個(gè)環(huán)境北部灣的迷失”，在短暫的輝煌后，成為“沿海老工業(yè)基地”。

“以本地新上的一個(gè)造紙項(xiàng)目為例，按照目前的協(xié)議安排，稅收幾乎都轉(zhuǎn)回到了其母公司所在的省區(qū)。當(dāng)?shù)爻宋廴就?，投資幾億元的項(xiàng)目，每年的稅收可能就幾十上百萬(wàn)元。除了創(chuàng)造就業(yè)崗位之外，拉動(dòng)作用不大。這種現(xiàn)象正在北部灣各地日益流行，我準(zhǔn)備寫(xiě)內(nèi)參反映一下?！蹦呈〖?jí)日?qǐng)?bào)在北部灣一城市的駐站記者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

朱堅(jiān)真亦對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“沿?；さ裙I(yè)，一是從軍事角度來(lái)看風(fēng)險(xiǎn)很大，一是污染只可能降低，但還做不到徹底為零?！?/p>

針對(duì)上述現(xiàn)象，《規(guī)劃》提出了相應(yīng)要求：“以共建共保潔凈海灣為前提，以打造面向東盟開(kāi)放高地為重點(diǎn)，以構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)，發(fā)展美麗經(jīng)濟(jì)，建設(shè)宜居城市和藍(lán)色海灣城市群”，這被普遍解讀為避開(kāi)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈，形成互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模效應(yīng)，才是“北部灣城市群”的必行之路。

作為《規(guī)劃》主筆起草人，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長(zhǎng)相偉近日對(duì)此指出：“保住一泓清水是北部灣城市群不可突破的底線，我們將多措并舉健全中越北部灣海洋生態(tài)保護(hù)國(guó)家合作機(jī)制，構(gòu)筑中國(guó)—東盟海洋生態(tài)安全格局?！?h3>增強(qiáng)合作性考驗(yàn)

歷史上，粵桂為“兩廣兄弟”，粵瓊更是“一家親”，三省區(qū)的人文相近、習(xí)俗相融、商貿(mào)相通、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ);行政上，北海、欽州、防城港由廣東劃出給廣西;海南則亦由廣東劃出。

但時(shí)至今日，北部灣城市群的地理位置加之歷史淵源，并不足以抵御三地之間人文合作軟環(huán)境欠奉帶來(lái)的困難。要力促合作，必須另辟蹊徑。

從行政隸屬關(guān)系層面來(lái)看，北部灣城市群畢竟分屬三個(gè)省區(qū)，有縱向的層級(jí)關(guān)系，也有橫向的并列關(guān)系，還有斜向的交叉關(guān)系，各城市間橫向聯(lián)系較弱，各省市之間界限明顯，缺乏互補(bǔ)共識(shí)?！懊總€(gè)省的發(fā)展重心不一樣，領(lǐng)導(dǎo)的更迭也比較頻繁，每次開(kāi)協(xié)作會(huì)，大家都強(qiáng)調(diào)自己的優(yōu)勢(shì)，大家都有防御心理?！?/p>

“《規(guī)劃》的亮點(diǎn)是：首先，從國(guó)家層面上，將三個(gè)省區(qū)相關(guān)城市的總體規(guī)劃擰在一起，包括功能、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向等，都有一個(gè)大致的描述;其次，突出了海洋經(jīng)濟(jì)，把國(guó)家的一些新倡議寫(xiě)進(jìn)去了;第三，強(qiáng)調(diào)三個(gè)省區(qū)之間的城市要有一個(gè)分工體系，省際之間、省內(nèi)之間，都要形成良好的合作關(guān)系?！敝靾?jiān)真對(duì)記者說(shuō)。

簡(jiǎn)言之，解決各城市間以往合作中存在的問(wèn)題，以開(kāi)放、抱團(tuán)促發(fā)展。但《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位相關(guān)人士也普遍認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》中的一系列目標(biāo)，以目前的手段來(lái)看，“困難確實(shí)不小”。

對(duì)于上述一系列困難，學(xué)界近年來(lái)已形成基本共識(shí)：在環(huán)北部灣地區(qū)，由于沒(méi)有一個(gè)能帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展的、具有強(qiáng)大綜合滲透實(shí)力和輻射帶動(dòng)作用的特大城市或者說(shuō)區(qū)域中心城市，城市間的互補(bǔ)合作機(jī)會(huì)并不多，因此難以形成經(jīng)濟(jì)圈所必不可少的人流物流商流與資金流。

這既會(huì)使上述各城市間的產(chǎn)業(yè)“同構(gòu)化競(jìng)爭(zhēng)”日趨激烈，隨著區(qū)域內(nèi)各港口的飛速發(fā)展，也會(huì)形成多條南下出海通道，造成分流、截流西南物資，港口建設(shè)以及與之相聯(lián)的臨海工業(yè)建設(shè)合力不足。

在廣西內(nèi)部，通過(guò)對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，一系列的整合機(jī)制正逐步形成：2007年2月，廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)成立，以資產(chǎn)為紐帶，以整合港口資源為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)欽州港、北海港、防城港三港整合，形成“廣西北部灣港”。

廣西在資金、研發(fā)、人才、體制機(jī)制方面還存在短板。要解決這個(gè)問(wèn)題，廣西內(nèi)部抱團(tuán)之外，應(yīng)向東發(fā)展，推進(jìn)兩廣經(jīng)濟(jì)的一體化，接受粵港澳大灣區(qū)城市群的輻射帶動(dòng)。

有熟悉北部灣港內(nèi)部情況的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，“合成一體后，自治區(qū)把重心都放到了欽州港——因?yàn)槟抢镫x南寧近，地理位置優(yōu)越——防城港現(xiàn)在是只有污染沒(méi)有發(fā)展?！钡湟喑姓J(rèn)，整合結(jié)束了北部灣港口同質(zhì)化的時(shí)代，其貨運(yùn)量確實(shí)增長(zhǎng)很快，有力推動(dòng)了北部灣港物流、港航等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

此外，雖也存在一系列問(wèn)題，但通過(guò)多年來(lái)的積極整合與協(xié)調(diào)發(fā)展，2016年時(shí)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)6488.8億元，比上年增長(zhǎng)7.8%，占廣西生產(chǎn)總值的比重為35.6%;而廣西教育部門(mén)近日印發(fā)的《2017年廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)四市同城中考統(tǒng)一考試工作方案》亦指出：從2017年起，南寧、北海、欽州、防城港四個(gè)市同城中考統(tǒng)一考試將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一考試命題、科目等“七個(gè)統(tǒng)一”。

對(duì)于《規(guī)劃》的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)，跨省際之間的合作，也將成為最核心的考驗(yàn)之一。廣西區(qū)委黨?！耙粠б宦贰毖芯吭撼?wù)副院長(zhǎng)張家壽對(duì)此認(rèn)為：廣西在資金、研發(fā)、人才、體制機(jī)制方面還存在短板。要解決這個(gè)問(wèn)題，廣西內(nèi)部抱團(tuán)之外，應(yīng)向東發(fā)展，推進(jìn)兩廣經(jīng)濟(jì)的一體化，接受粵港澳大灣區(qū)城市群的輻射帶動(dòng)。

《規(guī)劃》對(duì)此亦有安排：北部灣城市群將強(qiáng)化南寧核心輻射帶動(dòng)，打造“一灣雙軸、一核兩極”的城市群框架：“一灣”即以北海、湛江、?？诘瘸鞘袨橹蔚沫h(huán)北部灣沿海地區(qū)，并延伸至近海海域;“雙軸”指南北欽防、湛茂陽(yáng)城鎮(zhèn)發(fā)展軸;“一核兩極”則是以南寧為核心城市，以?？诤驼拷瓰橹行牡膬蓚€(gè)增長(zhǎng)極。

自2004年中國(guó)-東盟博覽會(huì)落地以來(lái)，南寧一直朝著“商貿(mào)物流基地和金融、信息交流中心”方向發(fā)展。但學(xué)界亦有不少人士指出：對(duì)比防城港、欽州、北海三個(gè)沿海城市，南寧沒(méi)有港口可開(kāi)發(fā)，沒(méi)有臨港工業(yè)可建設(shè)，重大項(xiàng)目的投資和建設(shè)不如其他三個(gè)城市那么立竿見(jiàn)影。

相較之下，占據(jù)“天時(shí)”“地利”的湛江，其發(fā)展勢(shì)頭更加被人看好。

湛江，舊稱廣州灣、別稱港城，是廣東三個(gè)省域副中心城市之一。改革開(kāi)放后，曾被鄧小平稱之為“北有青島，南有湛江”的該市，被列為全國(guó)14個(gè)沿海開(kāi)放城市之一。

“雖在此后的發(fā)展中落后于其他城市，但隨著近年來(lái)一系列發(fā)展戰(zhàn)略的落地實(shí)施，以及飛機(jī)、高鐵等交通設(shè)施的不斷完善，加之一系列天然的地理位置優(yōu)勢(shì)，湛江正在逐步找到自己的節(jié)奏?！闭拷形h校經(jīng)濟(jì)教研室副主任王守智對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

在此之前，穩(wěn)定珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一直是廣東經(jīng)濟(jì)的重心工作。隨著長(zhǎng)三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的窮追猛趕，廣東一方面亟須轉(zhuǎn)型，一方面也需要注入新的活力，因處于發(fā)力扶持的第二梯隊(duì)，湛江獲得省里越來(lái)越多的政策扶持。

“《規(guī)劃》的出臺(tái)，有利于湛江等粵西地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮東連珠三角、西接北部灣其他城市的門(mén)戶和樞紐作用，共同承接珠三角地區(qū)延伸的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，開(kāi)拓市場(chǎng)空間和市場(chǎng)腹地，深入推進(jìn)中國(guó)—東盟合作?！睆V東省發(fā)改委副主任余云州說(shuō)，“對(duì)進(jìn)一步加快湛江等粵西地區(qū)的振興發(fā)展是一次十分重要的機(jī)遇，意義重大?！?/p>

湛江有自己的危機(jī)感?！芭c充分整合的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)相比，湛江在政策、資源等方面不具優(yōu)勢(shì)，廣西是以全自治區(qū)的力量在建設(shè)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，其在重大項(xiàng)目審批、保稅區(qū)、土地使用、規(guī)劃編制等方面能享受國(guó)家政策扶持，這些我們都沒(méi)有?！闭拷邪l(fā)改局的一位官員如此指出。

為增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)性，在港口建設(shè)方面，湛江采取了靈活、組合性的定價(jià)策略。“不管是定價(jià)還是推出一系列運(yùn)輸組合，目的就是要吸引你的貨過(guò)來(lái)。在這一方面，湛江人具備廣東人、香港人做生意的普遍特點(diǎn)，那就是我寧愿少賺一點(diǎn)，也要多發(fā)貨、快發(fā)貨?！鼻笆鍪煜け辈繛掣蹆?nèi)部情況的人士稱。

一個(gè)看似反常的現(xiàn)象也因此得到了解答——由于成本上湛江港更有優(yōu)勢(shì)，廣西貨不走廣西港。但也正因如此，湛江港和北部灣港存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

在港口發(fā)展方面，《規(guī)劃》為北部灣各港口城市發(fā)展指出了方向：要優(yōu)化沿海港口布局和分工協(xié)作，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，突出?？诟酆捅焙８鄣目瓦\(yùn)功能，突出湛江港、欽防港群的貨運(yùn)樞紐港功能，突出茂名港和洋浦港的貨運(yùn)功能，有序推進(jìn)郵輪碼頭建設(shè)，加快深水泊位、專業(yè)碼頭和深水航道等配套設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化港口集疏運(yùn)體系規(guī)劃建設(shè)，提高多式聯(lián)運(yùn)水平。培育發(fā)展金融、保險(xiǎn)、海事、信息等港航服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)港口輻射能力，打造中國(guó)—東盟港口城市合作網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)此，張家壽也提出了建議：有必要突破行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，將各地港口用某種機(jī)制整合到一起，解決同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)北部灣港口群。

而朱堅(jiān)真則認(rèn)為，要從根本上解決問(wèn)題，應(yīng)該建立三省之間較高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一推動(dòng)北部灣城市群的合作與發(fā)展。

“從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來(lái)說(shuō)，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，主體還是企業(yè)。但在中國(guó)的行政主導(dǎo)體制之下，為了推動(dòng)合作，更為現(xiàn)實(shí)的做法，是先走行政聯(lián)合的道路，再讓市場(chǎng)決定。目前北部灣城市群發(fā)展的難題是，官方之間的緊密聯(lián)系還沒(méi)建立起來(lái)，城市之間通過(guò)市場(chǎng)形成產(chǎn)業(yè)鏈的彼此分工，或許得再過(guò)十幾二十年才有可能。”朱堅(jiān)真稱。

“‘國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃需要通過(guò)區(qū)域合作來(lái)實(shí)施，但在實(shí)踐過(guò)程中由于很多區(qū)域規(guī)劃按照行政區(qū)來(lái)管理，跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃因缺少激勵(lì)或約束機(jī)制，可能導(dǎo)致不同省份地區(qū)仍然會(huì)各自為政，在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共政策等方面仍然缺乏有效的協(xié)調(diào)。尤其是在很多有直接競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，利益協(xié)調(diào)更加困難，亟須建立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)、補(bǔ)償、合作機(jī)制和切實(shí)有效的政策手段?！?/p>

“從協(xié)調(diào)機(jī)制角度，應(yīng)建立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和區(qū)域共建共享。如推動(dòng)?xùn)|部沿海地區(qū)與內(nèi)陸腹地地區(qū)利用各自資本、土地、勞動(dòng)力等要素優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建、共同招商、財(cái)稅分成等，鼓勵(lì)并引導(dǎo)在旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、社會(huì)保障等領(lǐng)域展開(kāi)實(shí)質(zhì)性區(qū)域合作。同時(shí)，推動(dòng)地區(qū)在資源開(kāi)發(fā)利用中建立利益補(bǔ)償機(jī)制，由國(guó)家層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織，在大區(qū)域?qū)崿F(xiàn)利益的均衡。”

在近日發(fā)表的《我國(guó)“國(guó)家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施效果、存在問(wèn)題和改進(jìn)建議》一文中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中等指出在全國(guó)層面進(jìn)行協(xié)調(diào)的相關(guān)建議。