徐望來,劉湘洪,付景濤,鄭崇明

(1.海南大學 校長辦公室，?？?570228；2．海南熱帶海洋學院，海南 三亞 572022)

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基于平衡計分卡的社會救助績效評估指標體系設計

徐望來1,劉湘洪2,付景濤1,鄭崇明1

(1.海南大學 校長辦公室，?？?570228；2．海南熱帶海洋學院，海南 三亞 572022)

社會救助工作是否有效和完善，需要借以評估指標進行評價。將廣泛應用于企業(yè)組織績效管理的平衡計分卡法引入到社會救助中，從財務、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長四個維度，構(gòu)建了基于平衡計分卡的社會救助績效評估指標體系，可以為評估社會救助的有效性提供可操作性的工具選擇。

平衡計分卡法;社會救助;績效;評估;指標體系

“社會救助作為社會保障體系的重要組成部分，是公民生存權的最直接保障，是社會保障制度的最底線?！盵1]社會救助改革以來，中國經(jīng)濟的增長極大地提高了人民的物質(zhì)生活水平。然而，由于地區(qū)差異、資源分布、政策導向、市場機會、個人稟賦等方面的原因，貧富差距日益擴大?！?015年全國居民收入基尼系數(shù)為0.462，繼續(xù)呈現(xiàn)下行趨勢，但仍高于國際警戒線0.40?！盵2]按照世界銀行的標準，2015年中國仍有近2億人口處于貧困狀態(tài)。“截至2015年底，中國社會救助對象(城市低保、城市“三無”救濟、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保)為6600余萬人。截至2015年底，全國社會救助經(jīng)費支出為4926.4億元，同比增長11.9%，占國家財政支出比重的2.8%?！盵3]客觀地講，中國政府在過去的十幾年中為削減貧困投入了大量的財力。

然而，這些財政投入究竟在多大程度上實現(xiàn)了既定目標？如果沒有一個科學的評價體系，單從貧困人口數(shù)量的下降難以有效地評價社會救助工作的質(zhì)量。因此，在推動國家治理體制與治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要運用科學合理的方法評估社會救助的績效，從而進一步改善我國社會救助的運行效果，提高財政資金的使用效率。筆者試圖將廣泛應用于企業(yè)組織績效管理的平衡計分卡法引入到社會救助中衡量其績效，并設計了相應的實施步驟，期望建立一套適應社會救助工作實際和發(fā)展需求的績效評估體系。

一、 平衡計分卡在社會救助績效評估體系中的適用性

1992年，美國哈佛大學教授羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓從多維度把握企業(yè)價值創(chuàng)造機制的角度，發(fā)明了平衡計分卡(BSC)?！霸陲L靡營利組織之后，平衡計分卡開始在公共組織中得到有效的推廣和運用”[4]，成為許多政府機構(gòu)和非營利組織改善形象、增強公共責任、加強組織控制、提高效能的重要管理工具。公共組織的平衡計分卡結(jié)構(gòu)見圖1：

注：此圖引自文獻[4]圖1 公共組織平衡計分卡評價方法內(nèi)部結(jié)構(gòu)與關系

平衡計分卡最初用于評估組織的績效，尤其是商業(yè)組織的績效，目的是可持續(xù)地提升組織的績效和競爭力。引入平衡計分卡方法來評估社會救助的績效也是適用的。其積極意義在于，可以實現(xiàn)評估社會救助績效的操作化，有助于找到提升社會救助績效，以及改善社會救助設計的抓手和主體。平衡計分卡(BSC)的四個維度是：財務、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長。在社會救助的廣義績效與平衡計分卡績效評估方法的協(xié)同意義上，財務對應著社會救助的狹義績效，即社會救助對象的福利改善；客戶對應的是社會救助對象的評價；內(nèi)部運營對應的是社會救助資源配置效率、社會救助職能流轉(zhuǎn)的順暢程度；學習與成長對應的是社會救助的自我完善與發(fā)展。

從政治-技術的邏輯統(tǒng)一來看，依據(jù)平衡計分卡設計績效評估體系也是科學合理的。其中，財務、學習與成長主要代表的是技術邏輯，財務反映的是社會救助的當期投入，是社會救助工作的物質(zhì)基礎。學習與成長反映的是社會救助的未來發(fā)展?jié)摿?，能夠影響客戶的滿意度，而這是社會救助的價值?？蛻襞c內(nèi)部運營代表的是政治邏輯，客戶反映的是社會救助的運行效果，客戶是社會救助存在的依據(jù)，作為客戶的社會救助對象的滿意度是社會救助運行的最終效果，因而是最大的外部政治。在既定投入條件下，內(nèi)部運營的科學合理程度決定了社會救助對象的滿意度，即社會救助運行的最終效果。同時，在多級政府體系條件下，內(nèi)部運營往往也是多類、多級行為主體根據(jù)角色圍繞利益博弈的后果，因而是最大的內(nèi)部政治。

二、 基于平衡計分卡的社會救助績效評估指標設計

圍繞社會救助的運行環(huán)境、戰(zhàn)略目標來改革平衡計分卡績效評估方法，遴選社會救助績效評估四個維度的關鍵績效指標，構(gòu)建基于平衡計分卡的社會救助績效評估模型，據(jù)此設計社會救助績效評估指標(見表1)。

表1 社會救助績效評估模型的四個維度和績效指標

續(xù)表1

(一)財務維度的績效評估指標

如表1所示，財務維度對應的是社會救助的運行主體的投入，因為企業(yè)追求的是利潤，因此，財務維度對應的是利潤率或者銷售增長率，而社會救助是政府主導的公益活動，因此，財務維度對應的是投入的資金及其增長情況。為了進一步評估財務維度的績效，我們設計了用于提供社會救助的資金投入與投入自身運行的資金，用以反映與企業(yè)類似的財務績效。具體子績效指標包括8個，分別是社會服務費支出、社會服務床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、最低生活保障支出，以及這四個績效指標與社會救助機構(gòu)工作經(jīng)費的比例構(gòu)成的四個子績效指標。

(二)顧客維度的績效評估指標

現(xiàn)代意義上的公共管理強調(diào)結(jié)果導向和顧客導向，對于社會救助的績效而言，顧客維度對應的是社會救助對象的滿意度，體現(xiàn)了結(jié)果導向和顧客導向的整合。具體而言，顧客維度包括社會保障對象滿意度、社會救助對象滿意度、社會收養(yǎng)/救濟對象監(jiān)護人滿意度。由于在實際操作中將通過問卷調(diào)查的方式收集這一績效維度的數(shù)據(jù)，因此，將從效果、便利性、接受度三個方面測量每個子績效指標。

(三)內(nèi)部運營維度的績效評估指標

內(nèi)部運營維度實際上反映的是社會救助的行為績效，是社會救助績效可持續(xù)性及其變動趨勢的體現(xiàn)，有利于我們判斷中長期社會救助績效。因為社會救助的運行涉及多類、多層次行為主體，而且關鍵要素有兩個，一個是資金的籌集與投放，圍繞這一核心要素的次級要素包括資金到賬的及時率、來源多樣性；另一個關鍵要素是項目管理情況，包括宏觀項目進度和微觀項目辦結(jié)情況。我們根據(jù)上述分析設計了四個體現(xiàn)內(nèi)部運營績效的子績效指標。

(四)學習與成長維度的績效評估指標

最后一個維度是學習與成長，與內(nèi)部運營績效維度相類似，學習與成長這個維度同樣可以反映社會救助績效的可持續(xù)性以及中長期績效。相比較而言，學習與成長維度更能體現(xiàn)中長期績效，因為這個維度評估的是社會救助運行主體的創(chuàng)新能力及其行為。在既定資源、環(huán)境條件下，創(chuàng)新能力及其行為可以戲劇性地提供資源配置效率和效果。對于社會救助的學習與成長而言，對外服務創(chuàng)新、內(nèi)部運營流程創(chuàng)新是兩個基本路徑，我們因而設計了社會服務創(chuàng)新、社會救助創(chuàng)新、內(nèi)部運營流程創(chuàng)新這三個子績效評估指標。

三、 確定一級績效指標的權重與二級績效指標計分方法

(一)確定一級績效指標的權重

在設計的社會救助績效評估體系中，關鍵的一個環(huán)節(jié)就是確定四個一級績效指標的權重。根據(jù)學術界的慣例，運用層次分析法確定了一級績效指標的權重，考慮到指標的數(shù)量比較少，在具體操作時對傳統(tǒng)的層次分析法進行了調(diào)整，使之與德爾菲法具備了相似的特點。就是邀請了5位績效評估領域的專家對4個一級績效指標的權重進行了基于比較的打分，打分的區(qū)間是[1,9]的整數(shù)。首先，求取每個一級績效指標的專家得分X1-4。然后，求取4個一級績效指標的專家得分的綜合A。最后，求取每一個X/A的商，即可確定每一個一級績效指標的權重。具體見表2：

表2 一級績效指標權重

將我們對4個一級績效指標的重要性和作用的理解與專家打分結(jié)果進行對比可以認為，兩者具有比較高的一致性。共同反映了財務維度、顧客維度的重要性，前者關乎社會救助運行的資源是否充裕，后者從根本上反映了社會救助的運行效果。

(二)確定各個維度二級績效指標的計分方法

在績效評估的實際運行過程中，績效指標、尤其是二級績效指標的計分方法非常重要，因為計分方法對于績效評估結(jié)果具有決定性影響。設計績效指標計分方法是一項復雜而系統(tǒng)的工作，需要同時考慮以下因素：評估對象的現(xiàn)實能力與潛在能力、評估對象的實踐對象或者環(huán)境、評估對象的真實努力及其激勵問題、評估主體的績效目標。其計分方法見表3：

表3 社會救助績效評估中二級績效指標計分方法

續(xù)表3

1．財務維度二級績效指標的計分方法

社會服務費支出(F1)增長率。這項指標的基準分是60分，目的是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷提高社會服務標準，增加社會服務投入。在沒有完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加2分，保持不變扣2分，降低一個百分點減4分。在完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加4分，保持不變扣1分，降低一個百分點減2分。為了周期性、階段性地提高社會服務水平，每十年調(diào)整一次基數(shù)。

F1/社會救助機構(gòu)工作經(jīng)費。這項指標的基準分是60分，目的是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷提高社會服務資金使用效率，增加社會服務投入。在沒有完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加1分，保持不變扣2分，降低1個百分點扣4分。在完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加4分，保持不變不扣1分，降低一個百分扣2分。為了周期性、階段性地提高社會服務水平，每十年調(diào)整一次基數(shù)。

社會服務床位數(shù)(F2)增長率。這項指標的基準分是60分，目的同樣是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷提高社會服務能力，滿足社會服務對象對床位的需求。在沒有出現(xiàn)空置率的情況下，增長1個百分點加2分，保持不變扣1分，降低一個百分點扣4分。在出現(xiàn)空置率的情況下，增長1個百分點加1分，保持不變、降低均不扣分，但是需要將空置率控制在5%以內(nèi)。

F2/社會救助機構(gòu)工作經(jīng)費。這項指標的基準分是60分，目的是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷提高社會服務能力，滿足社會服務對象對床位的需求。在沒有出現(xiàn)空置率的情況下，增長1個百分點扣4分，保持不變扣2分，降低一個百分點加1分。在出現(xiàn)空置率的情況下，增長1個百分點扣2分，保持不變扣1分，降低扣4分，但是需要將空置率控制在5%以內(nèi)。

收養(yǎng)人數(shù)(F3)增長率。這項指標的基準分是60分，目的是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷滿足收養(yǎng)需求，充分保障人權、發(fā)展民生。在沒有滿足合法收養(yǎng)需求的情況下，降低1個百分點扣4分，保持不變扣2分，增長1個百分點加1分。在滿足收養(yǎng)需求的情況下，增長、保持不變或者下降不加分、不扣分。判斷是否滿足合法收養(yǎng)需求的主要標準是，符合收養(yǎng)標準，而且具有收養(yǎng)需求的收養(yǎng)對象被收養(yǎng)的比例達到100%。

F3/社會救助機構(gòu)工作經(jīng)費。這項指標的基準分是60分，目的同樣是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷滿足收養(yǎng)需求，充分保障人權、發(fā)展民生。在沒有滿足合法收養(yǎng)需求的情況下，降低1個百分點扣4分，保持不變扣2分，增長1個百分點加1分。在滿足收養(yǎng)需求的情況下，降低1個百分點扣2分，保持不變扣1分，增加1個百分點加4分。

最低生活保障支出(F4)增長率。這項指標的基準分是60分，目的是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷提高社會救助支出，保障社會救助資金的充裕度。在沒有完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加2分，保持不變扣1分，降低一個百分點扣4分。在完全覆蓋社會救助對象的情況下，增長1個百分點加4分，不變扣1分，降低一個百分點扣2分。為了周期性、階段性地提高社會服務水平，每十年調(diào)整一次基數(shù)。

F4/社會救助機構(gòu)工作經(jīng)費。這項指標的基準分是60分，目的同樣是激勵社會救助的執(zhí)行主體不斷增加社會救助資金，提高資金使用效率。在沒有完全覆蓋社會救助對象的情況下，降低1個百分點扣4分，保持不變扣2分，增加一個百分點加1分。在完全覆蓋社會救助對象的情況下，降低1個百分點扣2分，不變扣1分，增加一個百分點加2分。為了周期性、階段性地提高社會服務水平，每十年調(diào)整一次基數(shù)。

2．顧客維度二級績效指標的計分方法

社會保障對象滿意度。主要評估的是社會保障對象對社會救助職能部門提供的服務的質(zhì)量，主要體現(xiàn)在效果、便利性和接受度三個方面。其中，效果主要是指解決問題的程度、針對性的強弱，便利性主要是指有沒有改進提供社會保障的方式，接受社會保障的難度有多大，接受度主要是指提供的社會保障與保障對象的需求是否一致。

社會救助對象滿意度。主要是指需要接受救濟的公民從效果、便利性和接受度三個方面對社會救助工作的主觀感知和綜合評價。例如，提供的救濟物質(zhì)有沒有解決他們的困難，他們接受救濟的難度有多大，程序是否繁瑣，是否能夠滿足他們的需要。

社會收養(yǎng)對象監(jiān)護人滿意度。是指收養(yǎng)對象的監(jiān)護人從效果、便利性、接受度三個方面對社會收養(yǎng)工作的評價，包括收養(yǎng)對象的生活狀況、生活環(huán)境、探視收養(yǎng)對象的便利性等方面的要素。

需要指出的是，最為簡便、有效的方式是設計調(diào)查問卷確定上述三個二級績效指標的得分，每個二級績效指標對應三個問題，由適宜的調(diào)查對象從效果、便利性和接受度三個方面進行評價，評價的等次有5個，最高評價是5分，最差評是1分。其中，5分對應100分，1分對應20分，3分對應60分。

3．內(nèi)部運營維度二級績效指標的計分方法

社會救助資金到賬及時率。主要評估的是中高層社會救助職能部門向下級社會救助職能部門撥付社會救助資金的到賬情況，以及基層社會救助職能部門向社會救助對象交付社會救助資金的時效性。按照社會救助資金撥付項目數(shù)或者社會救助資金交付人數(shù)設計二級績效指標計分方法，中高層社會救助職能部門指的是中央、省、地級市一級，基層社會救助職能部門指的是縣市一級。社會救助資金撥付項目數(shù)適用的是中高層社會救助職能部門，社會救助資金交付對象數(shù)量適用的是基層社會救助職能部門，實行一個到賬及時率的百分點對應1分，到賬及時率達到100%計100分。

社會救助項目進度達標率。這個指標主要評估的是中層和基層社會救助職能部門組織實施的社會救助項目的進度達標情況，考慮到項目實施難度比較大、情況復雜，所以不再實行一個進度達標百分點對應1分的計分方法，而是根據(jù)“二八定律”設定額外加分、扣分。從進度達標80%往上起，每提高一個進度達標百分點額外加1分，從進度達標20%起，每降低一個進度達標百分點額外扣1分。

社會救助資源多元化。這個指標主要評估的是中層和基層社會救助職能部門籌集的社會救助資金的來源的多元化情況，考慮到不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異比較大、情況復雜，所以不再實行統(tǒng)一的計分方法，而是根據(jù)“二八定律”設定計分標準。人均年收入達到3萬元以上的發(fā)達地區(qū)，以財政資金比例達80%為60分，每降低一個百分點加1分，每增加1分。人均年收入沒有達到3萬元的欠發(fā)達地區(qū)，以財政資金比例達90%為60分，每降低一個百分點加1分，每增加1分。

社會救助項目申請辦結(jié)率。這個指標主要評估的是基層社會救助職能部門的辦事效率和服務能力，理想辦結(jié)率是100%，但是考慮到越往上提高辦結(jié)率越是困難，因此，基于倒“U”曲線設計的計分方法是，60%-80%辦結(jié)率區(qū)間推行一個百分點對應1分的計分方法，在60%之下，每降低一個百分點額外扣1分，在80%以上，每提高一個百分點額外加1分。

4．學習與成長維度二級績效指標的計分方法

社會服務創(chuàng)新評價。這個二級績效指標主要評估的是基層社會救助職能部門在為社會服務對象提供收養(yǎng)、養(yǎng)老等社會服務的過程中，不斷創(chuàng)新服務方式所形成的服務對象創(chuàng)新滿意度感知，例如，充分利用手機短信、網(wǎng)絡等通信手段加強與社會服務對象的溝通和交流，方便社會服務對象提出改進建議等。由于這是一個主觀績效指標，所以采取問卷調(diào)查方法收集數(shù)據(jù)，按照5級里克特量表進行計分，1代表創(chuàng)新滿意度很低，5代表創(chuàng)新滿意度很高。

社會救助創(chuàng)新評價。這個二級績效指標主要評估的是基層社會救助職能部門在為社會救助對象提供最低生活保障、救災物資等社會服務的過程中，不斷創(chuàng)新服務方式而帶來的救濟對象創(chuàng)新滿意度感知，例如，根據(jù)CPI指數(shù)調(diào)整社會救助金額、提供個性化救災物資、提供心理援助、保障社會救助對象隱私等措施滿足社會救助對象的個性化需求和動態(tài)需求等。由于這是一個主觀績效指標，所以計分方法同上。

內(nèi)部運營流程創(chuàng)新評價。這個指標主要評估的是中層和基層社會救助職能部門通過采取優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設置、服務網(wǎng)點布局、服務流程等措施創(chuàng)新內(nèi)部運營流程，并且向社會公布上述創(chuàng)新舉措，與社會服務對象、社會救助對象溝通和交流上述創(chuàng)新舉措所形成的創(chuàng)新滿意度感知。這個二級績效指標的計分方法同上。

結(jié) 語

上述社會救助績效評估體系的設計是基于個案的調(diào)查基礎上形成的，其作為評估觀察個案的社會救助績效具有較強的可行性。然而，在一般意義上仍需進一步探討。此外，由于社會救助運行的內(nèi)外部環(huán)境是不斷變化的，這也要求績效指標體系設計上要堅持匹配性和彈性原則，在實踐中要適時跟蹤調(diào)整和修正平衡計分卡中各個維度的KPI，以促進社會救助各方面工作的有效實施。同時，從研究邏輯來看，作為應用型研究，下一步的工作是將此社會救助績效評估體系特別是評價指標運用在更多的實踐中加以檢驗，并不斷反饋和完善，以提高其科學性和合理性，以此能真正為民政部門在績效考核時提供決策參考。

[1] 吳燕民,蔣艷.社會救助內(nèi)涵拓展研究[J].瓊州學院學報.2016(3):50-55.

[2] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2015中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2015:378.

[3] 中華人民共和國民政部.2016中國民政統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2016:41.

[4] 楊文明,馬瑞華.平衡計分卡在我國政府績效評價中的應用[J].天津大學學報(社會科學版),2007(4):331-334.

(編校：王旭東)

Index System of Social Assistance Performance Evaluation Based on Balanced Scorecard

XU Wang-lai1，LIU Xiang-hong2，F(xiàn)U Jing-tao1，ZHENG Chong-ming1

(1. Principal's Office, Hainan University，Haikou 570228，China; 2. Hainan Tropical Ocean University，Sanya Hainan 572022，China)

Whether the social relief work is effective and perfect needs to be evaluated by the index. The balanced scorecard which is widely used in the enterprise performance is applied in social assistance, and it constructs the index system of social assistance performance from the four dimensions (financing, client, internal operation, learning and progress). This system provides an operable tool for evaluating the effectiveness of social assistance.

balanced scorecard; social assistance; performance; evaluation; index system

格式： 徐望來,劉湘洪,付景濤,等.基于平衡計分卡的社會救助績效評估指標體系設計[J].海南熱帶海洋學院學報,2017(3):59-65.

2017-04-23

海南省哲學社會科學規(guī)劃課題(HNSK〈GT〉14-03)

徐望來(1984-)，男，湖北咸寧人，海南大學講師，碩士，主要研究方向為政府公共服務供給；劉湘洪(1966-)，女，湖南長沙人，海南熱帶海洋學院研究員，博士，主要研究方向為高校行政管理和地方政府管理。

D632.1

A

2096-3122(2017)03-0059-07

10.13307/j.issn.2096-3122.2017.03.11