穆莉萍

(四川外國語大學(xué) 社會學(xué)系，重慶 400031)

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權(quán)力、資源、專業(yè)的互動博弈：政府購買服務(wù)中的政社關(guān)系研究*

穆莉萍

(四川外國語大學(xué) 社會學(xué)系，重慶 400031)

隨著政府購買社工服務(wù)的逐步推進(jìn)，政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間的互動關(guān)系變得直接、頻繁、復(fù)雜而微妙。在項(xiàng)目場域中，政府與社會工作機(jī)構(gòu)圍繞資源、權(quán)力、專業(yè)展開持續(xù)的互動博弈。在此過程中，雙方有著各自的行動邏輯，同時(shí)又傾向于“策略合作”。然而“策略合作”并不簡單表現(xiàn)為合作，雙方的利益取向及互動關(guān)系的動態(tài)性決定其策略合作的復(fù)雜性。其中資源的依附性使社工機(jī)構(gòu)在策略合作中處于絕對的弱勢地位，由此也影響了其專業(yè)性和發(fā)展的獨(dú)立性。應(yīng)通過政府購買機(jī)制的健全，實(shí)現(xiàn)政府與社工機(jī)構(gòu)的雙向建構(gòu)，最終使二者建立起一種“獨(dú)立中有合作”的“伙伴關(guān)系”。

政府；社會工作機(jī)構(gòu)；政府購買服務(wù)；政社關(guān)系；互動博弈

一、問題提出

本文的政社關(guān)系特指政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。這里，政府既包括地方政府、街道辦事處，也包括具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的社區(qū)。這是由于在“政府領(lǐng)導(dǎo)型”的中國社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)雖然擁有一定的自主權(quán)力，但在決策和行動上仍然以政府為中心，受到政府權(quán)力和資源的制約，事實(shí)上扮演著準(zhǔn)政府的角色。近幾年來，一些地方政府開始普遍嘗試政府購買包括社會工作專業(yè)服務(wù)在內(nèi)的各種公共服務(wù)。這使政府與社會工作機(jī)構(gòu)在資源、權(quán)力、專業(yè)等層面的互動也變得更直接了，其中呈現(xiàn)的關(guān)系與問題也最為復(fù)雜而微妙。長期以來，許多學(xué)者運(yùn)用的“國家—社會”研究范式來研究政社，顯得過于宏觀與抽象，即使一些以微觀個(gè)案為例所做的研究，也顯得具體實(shí)例與宏觀抽象的理論闡釋之間缺乏有機(jī)性，而呈現(xiàn)機(jī)械套用之嫌，這主要是由于缺乏貼切適用的研究范式與分析工具所致。因此，本研究提出了“權(quán)力、資源、專業(yè)互動”研究范式，希望對“國家—社會”研究范式進(jìn)一步具體化，使其更具有操作性與適用性，從而可以對中國社會工作實(shí)踐中的政府與社會工作組織之間的關(guān)系進(jìn)行宏觀、中觀、微觀層面的綜合審視與探討，并在此基礎(chǔ)上思考如何構(gòu)建良性互動的政社關(guān)系。

二、基于布迪厄場域理論的分析：權(quán)力、資源、專業(yè)的互動博弈

法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄的場域理論認(rèn)為，場域是一種沖突的社會空間，場域中各種行動者都在利用自身資源來取得各自的利益；場域理論堅(jiān)持一種關(guān)系主義的方法論，認(rèn)為場域由附著于某種權(quán)力(或資本)形式的各種位置間的一系列客觀歷史關(guān)系所構(gòu)成[1]。這種關(guān)系是客觀的，是與個(gè)人意識和意志分開存在的。在場域內(nèi)，占據(jù)不同位置的人們以個(gè)人或集體的方式，為了捍衛(wèi)或改進(jìn)他們現(xiàn)有位置而斗爭。有斗爭就有策略，場域內(nèi)占據(jù)位置的人會運(yùn)用各種策略。

根據(jù)布迪厄的場域理論*皮埃爾·布爾迪厄(1930—2002)，是當(dāng)代法國最具國際性影響的思想大師之一，曾是巴黎高等研究學(xué)校教授，法蘭西學(xué)院院士。他的工作可以描述為，不斷嘗試在理論上克服具有社會理論特征的對立性，系統(tǒng)地闡述對社會生活的反觀性探討，是三個(gè)基本概念：“習(xí)性”(habitus)、“資本”(capital)、“場”(field).參見布迪厄，華康德：實(shí)踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)引，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第133-134頁。，在政府購買社會工作服務(wù)過程中，也相應(yīng)地形成了特定的項(xiàng)目場域或關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有其自身的邏輯和運(yùn)作規(guī)律，構(gòu)成對行動者行動的限制性制約條件。行動者斗爭靠的是其掌握的資本，斗爭目的又是爭取更多的資本，終極目的是為了獲取權(quán)力，形成支配關(guān)系。而這個(gè)過程不是單向的，而是互動的。處在場域中的政府和社會工作組織都擁有各自的權(quán)力，但政府與社會工作組織本質(zhì)上擁有的權(quán)力是不一樣的[2]，而政府在權(quán)力的占有和支配上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會工作組織。因此本文在權(quán)力的界定上主要強(qiáng)調(diào)來自政府層面的單一權(quán)力[3]。它在具體形式上符合韋伯所認(rèn)為的，權(quán)力是一種在遇到反對的情況下強(qiáng)加給其他個(gè)體的能力。在韋伯看來，權(quán)力的支配是一種利益格局的支配，在此過程中韋伯意識到對資源的控制能夠產(chǎn)生權(quán)力。因此可以看出權(quán)力和資源密切相關(guān)，而本文所提及的資源主要包括資金、人力資源、場地、人脈等，涵蓋或類似于布迪厄的資本概念；專業(yè)則是一種基于社會工作價(jià)值理念的專業(yè)服務(wù)或?qū)I(yè)能力。在權(quán)力、財(cái)政資金資源配置上，政府處于絕對優(yōu)勢，而在專業(yè)能力上社會工作組織則更具優(yōu)勢。因此，基于權(quán)力、資源和專業(yè)上的互動博弈是推動政社合作的關(guān)鍵。

根據(jù)上述分析，本文采用“基于場域理論的權(quán)力、資源、專業(yè)互動博弈”的分析框架，把政社互動過程中的不同行動主體及其互動關(guān)系納入統(tǒng)一框架來解釋。在政府購買服務(wù)實(shí)踐過程中，政府與社會工作組織都會采取某種對自己有利的策略，追求自身利益最大化和有意義的行為，并體現(xiàn)出一定的自主性和獨(dú)立性[4]167-169。同時(shí)，由于每個(gè)行動者的自主性和獨(dú)立性，他們彼此間的互動會產(chǎn)生矛盾和沖突。在這個(gè)互動過程中，任何一個(gè)行動主體，無論采取何種策略都會受到另一行動主體的影響，行動者彼此間相互需要又相互依賴。正是策略的互動性，才會導(dǎo)致行動者在互動中不斷調(diào)整自身角色和功能，來適應(yīng)整個(gè)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，并推動行動者之間從沖突、矛盾走向合作、共贏。如圖1所示。

圖1 基于場域理論的權(quán)力、資源、專業(yè)互動博弈分析框架

根據(jù)這一分析框架，本研究立足于社區(qū)社會服務(wù)示范項(xiàng)目，以政府與社會工作組織關(guān)系合作化為前提作研究。政府與社會工作組織關(guān)系合作化是政府與社會由單獨(dú)行動轉(zhuǎn)向聯(lián)合行動的過程，是基層社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中國家與社會關(guān)系變化的過程。尤其在政府購買社會工作服務(wù)項(xiàng)目過程中，權(quán)力、資源、專業(yè)的關(guān)系的整合成為政社互動過程中要解決的主要問題。本研究著重通過對政社關(guān)系合作化的考察，分析政府購買社會工作服務(wù)項(xiàng)目過程中政府與社工服務(wù)組織的屬性及行動邏輯，探討雙方在資源、權(quán)力、專業(yè)視角下進(jìn)行博弈與策略合作的行動，并借此對構(gòu)建良性政社關(guān)系提出相關(guān)建議。

三、案例分析——以Z社區(qū)社會服務(wù)示范項(xiàng)目為例

從2012年開始，Y政府每年設(shè)立專項(xiàng)資金，以項(xiàng)目形式，向社會購買社會服務(wù)，支持社會組織參與社會服務(wù)。本文所提到的Z社區(qū)社會服務(wù)示范項(xiàng)目是Y政府資助社會組織在社區(qū)開展專業(yè)服務(wù)的一項(xiàng)舉措。該項(xiàng)目以Z社區(qū)為實(shí)施平臺，依靠“社工+志愿者”隊(duì)伍，堅(jiān)持以Z社區(qū)服務(wù)對象的需求為導(dǎo)向，與專業(yè)社工機(jī)構(gòu)M合作，開展關(guān)愛社區(qū)少年兒童、助老助殘、社區(qū)矯正服務(wù)等活動，以此來促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。筆者以研究者和項(xiàng)目督導(dǎo)者的身份參與了項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程，通過為期六個(gè)月的觀察、訪談，對該項(xiàng)目運(yùn)作過程中社工機(jī)構(gòu)與政府、社區(qū)的互動關(guān)系、運(yùn)作方式有了深入的了解。筆者在參與觀察的基礎(chǔ)上，分別對政府工作人員、政府項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、社區(qū)工作人員、機(jī)構(gòu)社工等進(jìn)行了多次非結(jié)構(gòu)式訪談，并做詳細(xì)記錄和資料分析。被訪者情況如表1。

表1 被訪者情況

(一)政府與機(jī)構(gòu)的行動邏輯及策略合作

1.政府在與社工機(jī)構(gòu)的互動合作中采取支持與控制并重策略

在Y政府與M社工機(jī)構(gòu)的互動中，政府占據(jù)著權(quán)力和資源兩大優(yōu)勢。這里，政府對社區(qū)也形成資源和權(quán)力的控制。在政府與社區(qū)互動場域中，政府掌握了大量的權(quán)力和資源資本。政府的權(quán)力資本在社區(qū)發(fā)展形成過程中早已滲透其中，社區(qū)體制的建立便是在政府體制上形成的，政府的行為方式與行動邏輯也滲透在社區(qū)中，這使社區(qū)也具有相似的行為方式與行動邏輯，如追求政績工程；此外，對社區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)也是政府制定的，社區(qū)的資源幾乎完全是靠政府支持。這一切從根本上決定了社區(qū)的行動要服從政府的行動邏輯。

一個(gè)項(xiàng)目能夠有資金資源，我們很歡迎，但是如果工作量太大，給我們的資源也不能與工作量匹配的時(shí)候，我們的積極性和項(xiàng)目工作效率會下降。遇到這種情況，通常上級部門就會給我們做思想工作，或者直接就是施壓，那就只有硬著頭皮做了，畢竟社區(qū)出不出成果，做得好不好，以后能不能爭取到更多資源，還是要政府說的算。(社區(qū)工作人員2)

由上看出，社區(qū)具有準(zhǔn)政府色彩，雖然它與政府也存在博弈關(guān)系，但總體上遵從的是政府的行動邏輯。因此，本文將社區(qū)與社工機(jī)構(gòu)的互動關(guān)系也看成是政府與社工機(jī)構(gòu)的互動關(guān)系的構(gòu)成部分。

政府購買公共服務(wù)因應(yīng)了公共需求的不斷增長，以及社會對公共服務(wù)的效率與專業(yè)性的更高要求[5]156。社工機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)一方面彌補(bǔ)了政府的專業(yè)性不足，另一方面降低政府單獨(dú)承擔(dān)社會管理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。這是政府與社工機(jī)構(gòu)合作在社區(qū)運(yùn)行社會服務(wù)示范項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)背景。這種合作對政府、社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)都是一種現(xiàn)實(shí)而理性的選擇。對于社工機(jī)構(gòu)而言，政府提供的資金、社區(qū)提供的場地，無疑為其提供了生存發(fā)展的空間。

有了這個(gè)項(xiàng)目，我們獲取了很大的資金支持，包括政府資助我們的辦公場地，就在社區(qū)的山上，原來是個(gè)文化站，有了這樣的辦公場地，我們就能長期服務(wù)，即使這個(gè)項(xiàng)目結(jié)束了，我們的場地還在，我們的其他服務(wù)還能依托于此，而且和政府的這種關(guān)系也能為我們今后的項(xiàng)目爭取更多的資源。(機(jī)構(gòu)社工2)

政府對社工機(jī)構(gòu)的支持符合其自身利益和行動邏輯，即出于降低社會管理成本與風(fēng)險(xiǎn)的需求，也包括出于做出政績的需要。但政府也有試圖控制社工機(jī)構(gòu)的趨向。這主要是由于政府是社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際推動者，包括項(xiàng)目的設(shè)置、相關(guān)規(guī)則的制定、項(xiàng)目實(shí)施要求等都是由政府制定的。社區(qū)作為準(zhǔn)政府，其主要工作是按照政府的要求，整合自身資源做好服務(wù)項(xiàng)目的承接。對于社工機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)而言，則是項(xiàng)目的具體執(zhí)行者與實(shí)施者。三者的具體角色分工如表2所示。

表2 M機(jī)構(gòu)與Y政府、Z社區(qū)在項(xiàng)目不同時(shí)期的角色分工

由上可以看出，政府與社工機(jī)構(gòu)的互動合作主要是圍繞權(quán)力、資源、專業(yè)來展開的。對于社工機(jī)構(gòu)而言，不論是政府直接提供的依附性資源，還是自身擁有的自主性資源，都是政府扶持的結(jié)果，政府始終扮演著資源和權(quán)力掌控者的角色。政府與社工機(jī)構(gòu)的策略性合作，是建立在政府保證自身權(quán)威和控制權(quán)的基礎(chǔ)上的。因此，社工機(jī)構(gòu)并不具有完全意義的獨(dú)立行動權(quán)和專業(yè)自主權(quán)，而要受到政府有意無意的影響與控制。當(dāng)下中國社工機(jī)構(gòu)面臨的共同問題就是：在政府顯著在場的大環(huán)境下，如何實(shí)現(xiàn)與政府包括社區(qū)的良性互動，同時(shí)又促進(jìn)其自身的獨(dú)立發(fā)展，并維護(hù)其專業(yè)性。總之，政府與社工機(jī)構(gòu)因其在資源、權(quán)力、專業(yè)資本上的差異和需求，有著符合各自最佳利益的行動邏輯。在這種復(fù)雜的場域中，政府與社工機(jī)構(gòu)形成一種力的較量，這種較量既是有形的，又是無形的，有合作也有博弈[6]。

2.社工機(jī)構(gòu)在互動合作中采取“依賴與遵從在先，拓展在后”策略

社工機(jī)構(gòu)在與政府的互動合作中，主要關(guān)注的是自主性與專業(yè)性。而這兩個(gè)方面都與社工機(jī)構(gòu)擁有的資源狀況相關(guān)。資源是權(quán)力關(guān)系中較大的籌碼，是資源充足一方支配資源劣勢一方的手段。政府通過向機(jī)構(gòu)提供資源，利用機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，降低成本提高效率，滿足了公共利益，樹立了政績，進(jìn)而通過政績工程集聚更多資源，形成了一個(gè)權(quán)力、資源的循環(huán)網(wǎng)。對于機(jī)構(gòu)而言，為了迎合了政府的需求，獲取資源，需要與政府包括社區(qū)建立良好的關(guān)系，以保證其專業(yè)性。筆者在對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與工作人員的訪談中看到，他們都特別注重機(jī)構(gòu)發(fā)展的專業(yè)性和自主性。

在參與項(xiàng)目中，感觸最深的是專業(yè)這一塊，政府之所以購買社工服務(wù)，因?yàn)樯绻な且环N基層的服務(wù)，能夠補(bǔ)充政府和社區(qū)服務(wù)的不足。從與政府合作來看，最大的好處是政府重視社工，讓社工能夠有錢、有人、有權(quán)辦事。另外通過他們的重視，讓我們很快能夠在社區(qū)建立自己的權(quán)威性。并且因?yàn)橛辛肆己玫娜罕娀A(chǔ)和知名度，我們就可以不依靠Z社區(qū)獨(dú)立開展我們的專業(yè)服務(wù)，不需要被社區(qū)的行政手段束縛，開展的活動更多是從居民實(shí)際出發(fā)，顯得更加專業(yè)。不好的這塊就是經(jīng)費(fèi)這塊，因?yàn)樯绻ぶ皇莿傞_始的一個(gè)專業(yè)，政府要根據(jù)服務(wù)成效來衡量購買價(jià)值，希望用最少的錢達(dá)到最好的效果。所以在錢上還不能脫離政府支持，我們的自主性還需要不斷與政府磨合。而在與社區(qū)的接觸中，本來我們是不參與社區(qū)做的活動的，我們只做Y政府專項(xiàng)撥款的專項(xiàng)任務(wù)，但是由于剛進(jìn)入社區(qū)，很多資源都不熟，包括服務(wù)對象的確定，都要Z社區(qū)幫忙，因此剛開始是協(xié)助社區(qū)開展服務(wù)。當(dāng)社區(qū)居民認(rèn)識社工，慢慢有了群眾基礎(chǔ)，就可以獨(dú)立出來，單獨(dú)開展小組、個(gè)案等工作，同時(shí)也有協(xié)作，因?yàn)檫€是要利用社區(qū)的資源的，畢竟社區(qū)擁有的資源比我們強(qiáng)大，我們一開始更需要整合Z社區(qū)資源。(機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人1)

由此可以看出，對機(jī)構(gòu)而言，較為理想的機(jī)構(gòu)與政府包括社區(qū)的關(guān)系模式是由“合作中有獨(dú)立”模式轉(zhuǎn)向“獨(dú)立中有合作”模式[7]。在初期階段，社工機(jī)構(gòu)在與政府互動中必然處于弱勢地位，往往以政府“助手”和“執(zhí)行者”的身份出現(xiàn)[8]。隨著雙方互動博弈的深入發(fā)展，社工機(jī)構(gòu)也必然不斷尋求行動的自主性與專業(yè)性。因此在政社互動合作過程中，社工機(jī)構(gòu)對于政府一般采取依賴與遵從在先、拓展在后的策略，希望通過占有一定的資源，做出專業(yè)品牌后以尋求更具有獨(dú)立性的發(fā)展，并以一種獨(dú)立的主體身份與政府進(jìn)行互動合作。

(二)社工機(jī)構(gòu)與政府的博弈

前面我們從權(quán)力、資源、專業(yè)的互動視角考察了機(jī)構(gòu)和政府的行動邏輯及可能的策略合作模式。從中可以看出，雙方在表面上營造了一個(gè)合理的框架：政府希望提供資源以保證其權(quán)力和權(quán)威，機(jī)構(gòu)則在獲取政府資源的前提下，強(qiáng)調(diào)自身的獨(dú)立運(yùn)作的專業(yè)性，雙方都沒有打破這種局面的企圖。正如一些學(xué)者指出：中國的國家與社會存在一種“雙軸關(guān)系”，既控制又支持[9]。在政府與非政府組織的關(guān)系上，這種控制與支持非常明顯。因此，社會機(jī)構(gòu)的獨(dú)立發(fā)展在很大程度上要受到政府的限制。在本項(xiàng)目中，當(dāng)機(jī)構(gòu)過分強(qiáng)調(diào)自身獨(dú)立性和專業(yè)性時(shí)，就會因?yàn)榕c政府以及社區(qū)定義的“獨(dú)立與合作”的不同而產(chǎn)生博弈。這里從兩個(gè)方面來探討這種圍繞資源、權(quán)力、專業(yè)所展開的互動博弈，即機(jī)構(gòu)與準(zhǔn)政府Z社區(qū)之間的博弈以及與政府的博弈。

1.機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間的博弈

(1)資金使用上的博弈

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，Y政府為兼顧服務(wù)的效率和專業(yè)性，分別給Z社區(qū)和M機(jī)構(gòu)配備了同等的資金額度用于不同類型活動的開展。Z社區(qū)主要是在原有社區(qū)工作模式基礎(chǔ)上開展關(guān)愛青少年，助老助殘、法律援助等一般性服務(wù)，專業(yè)性比較弱。而機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)開展專業(yè)性的服務(wù)活動。二者在工作手法和內(nèi)容上有不同，但服務(wù)對象存在交叉，很多活動需要社區(qū)與機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行。這個(gè)過程中會牽涉到活動經(jīng)費(fèi)由誰來出的問題。這時(shí)雙方為了保有符合自身利益發(fā)展的資源，會出現(xiàn)溝通和合作中的沖突。在本項(xiàng)目運(yùn)行中就出現(xiàn)了此類情況。

我們跟社區(qū)在經(jīng)費(fèi)報(bào)賬問題上會出現(xiàn)一些沖突，比如我們這邊有2萬塊錢負(fù)責(zé)開展關(guān)于兒童的四點(diǎn)半課堂，但是社區(qū)同時(shí)也會舉辦些兒童的活動，在報(bào)經(jīng)費(fèi)的時(shí)候就報(bào)到我們這塊經(jīng)費(fèi)上，當(dāng)時(shí)挺生氣的。(機(jī)構(gòu)社工2)

在了解了機(jī)構(gòu)工作人員的想法后，筆者先后與社區(qū)和政府項(xiàng)目負(fù)責(zé)人2取得聯(lián)系，詢問對于社區(qū)和社工機(jī)構(gòu)之間的沖突的解決辦法。社區(qū)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不愿多做回應(yīng)，只聲稱很多活動大家交叉開展，資金上難免出現(xiàn)交叉，社區(qū)也經(jīng)常出資資助機(jī)構(gòu)開展活動。而政府項(xiàng)目負(fù)責(zé)人2表示這些事情并沒有太驚動他們，只是聽到機(jī)構(gòu)工作人員反映，但后來就不了了之，而其后來也表達(dá)了對這類問題的解決思路和看法。

社區(qū)和M機(jī)構(gòu)遇到困難，政府這邊肯定盡可能解決，主要通過政府自身掌握的資源，如果實(shí)在解決不了，那么將會換種工作方式來解決。在權(quán)力、資源、利益獲得方面，社區(qū)和社工會傾向于順從政府的想法。而且在項(xiàng)目中會遇到很多問題，比如資金，人員都是解決不完的，不可能所有問題都拋給政府。這時(shí)需要政府充當(dāng)一個(gè)制定標(biāo)準(zhǔn)的角色，下放一些管理政策，至于去怎么完成，他們有足夠的自由去自己安排。(政府項(xiàng)目負(fù)責(zé)人2)

由此可見，在資金博弈方面，一方面可以看出社區(qū)和機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分工不明確。政府對于社區(qū)不享有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且政府更看重項(xiàng)目成效，至于方式和方法則不做過多要求，這使得社區(qū)在使用資源的時(shí)候有一定自主權(quán)，也因此造成在資金使用上與機(jī)構(gòu)的沖突。最終介于機(jī)構(gòu)與社區(qū)建立關(guān)系的意愿及政府的不作為態(tài)度，機(jī)構(gòu)最終選擇沉默。另一方面透露出資源對于社區(qū)和機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要性，雙方因?qū)Y源的不同占有度和需求度，在策略合作過程中會出現(xiàn)沖突，但機(jī)構(gòu)考慮到機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和發(fā)展的長遠(yuǎn)性，選擇理解接受。

(2)工作方法上的博弈

項(xiàng)目實(shí)施過程中，社區(qū)對于機(jī)構(gòu)還是比較歡迎的。出于對社區(qū)自身利益的考量，社區(qū)認(rèn)為有必要引入社工機(jī)構(gòu)。主要是為了滿足居民高層次需要，同時(shí)也可以分擔(dān)他們的工作，而且以項(xiàng)目的形式引入，社工機(jī)構(gòu)的費(fèi)用屬于政府買單，社區(qū)居民享有服務(wù)，對于社區(qū)而言何樂而不為呢。因此在采訪中，社區(qū)工作人員1明確表示對于機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)的歡迎，并對于社工專業(yè)手法和社區(qū)工作方法有些對比。

在做項(xiàng)目過程中，在專業(yè)方面比較缺乏，需要引進(jìn)規(guī)范的社工，而且我們這個(gè)社區(qū)較為有特色，社區(qū)居民成分比較復(fù)雜，居民對于社區(qū)生活質(zhì)量則有了要求，希望社區(qū)這方面提供較為滿意的服務(wù)。而我們傳統(tǒng)的工作方法滿足不了居民的需求，基于此，有了這樣一個(gè)項(xiàng)目引進(jìn)了社工，我們也比較歡迎。行政的方法更多的是告知，告知居民做什么事，與他們互動的方式不足，而社工通常會比較注重互動溝通與跟蹤評估探討，每一個(gè)階段都有詳細(xì)的探討，著重于了解居民的需求，還是比較值得我們?nèi)W(xué)習(xí)的。(社區(qū)工作人員2)

社區(qū)對于機(jī)構(gòu)進(jìn)駐的態(tài)度在一定程度上符合“利益契合”理論的推斷，即在利益契合的事務(wù)上社區(qū)政府以扶助為主。這里的利益契合從社區(qū)角度而言，社區(qū)更加看重項(xiàng)目帶來的資金、社會工作的專業(yè)知識和專業(yè)社會工作者的人力資源。從這些資源和專業(yè)方面考量，社區(qū)默許和協(xié)助機(jī)構(gòu)開展活動。但在利益不契合的事務(wù)上社區(qū)就會對社工機(jī)構(gòu)采取排斥的態(tài)度。社區(qū)和機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期沖突較多，主要原因是機(jī)構(gòu)過于獨(dú)立開展活動，沒有向社區(qū)透露工作手法和內(nèi)容。

我們有許多活動都是共同的，但社工的資料對社區(qū)是全部保密的，比如他們對老人做什么服務(wù)我們都不知道。這或許是因?yàn)樗麄冇X得社工服務(wù)是政府購買，不對社區(qū)負(fù)責(zé)。所以有時(shí)候我們也有些為難，希望他們能把他們做的一些事情跟我們溝通，但是社工是一個(gè)機(jī)構(gòu)，帶有一定的專業(yè)性，總覺著他們有種像保護(hù)自己的核心產(chǎn)品的感覺。(社區(qū)工作者2)

對于社區(qū)所反映的情況，社工機(jī)構(gòu)的解釋是：

我們的工作地點(diǎn)在山上，社區(qū)在山下，相對來說較遠(yuǎn)，不可能每件事情都告訴社區(qū)。對于活動內(nèi)容和資料問題，由于社工的保密性要求，所以也不方便對社區(qū)公開，而且我們也不想我們辛苦弄出來的成果被社區(qū)據(jù)為己有。(機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人1)

社區(qū)與社工機(jī)構(gòu)在工作理念上有很大差異，社工是一個(gè)助人自助的過程，是一個(gè)增能的過程，我們也是從居民需求出發(fā)，真正希望的是他們能夠發(fā)揮居民主動性參與社區(qū)活動，并以此奠定社工在居民心目中的認(rèn)可度。但是社區(qū)的一些活動經(jīng)常向居民發(fā)放物品，使居民形成了物質(zhì)依賴性，這樣不利于我們前期開展工作。(機(jī)構(gòu)社工2)

相對于前期的沖突，項(xiàng)目中后期，社區(qū)和機(jī)構(gòu)彼此思想上都有了轉(zhuǎn)變，為了更好地完成項(xiàng)目任務(wù)和各自的指標(biāo)，社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)交流合作增多。

社工做的項(xiàng)目確實(shí)給居民帶了實(shí)惠。隨著項(xiàng)目的深入，我們和社工有了更好的磨合溝通，以前分得很清，就是你的是你的我的是我的。其實(shí)做這個(gè)項(xiàng)目更需要相互的配合協(xié)作，更需要有一個(gè)整體意識。以前他們做一些個(gè)案、小組和一些特色活動，他們不會告訴我們，而是私自進(jìn)行，現(xiàn)在則會更多的與我們溝通交流。因此我們也愿意盡力幫助他們，如鏈接一些資源給他們。(社區(qū)工作者2)

機(jī)構(gòu)與社區(qū)的合作起源于項(xiàng)目，但又不僅限于項(xiàng)目內(nèi)的工作，這其中包括關(guān)系的建立，畢竟項(xiàng)目中有合作。但是總體看來促成機(jī)構(gòu)與社區(qū)合作的基礎(chǔ)是資源和專業(yè)。社區(qū)在工作方法上著重于運(yùn)用資源給居民帶來實(shí)惠并給自己帶來政績，這與政府體制思路是相同的。而社工機(jī)構(gòu)則注重專業(yè)和自主性發(fā)展，這使得機(jī)構(gòu)作為政府控制領(lǐng)域之外的一個(gè)新的體制外力量，對于社區(qū)的地位存在一定威脅，尤其在雙方有不同利益追求的時(shí)候，極容易出現(xiàn)沖突。如果機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)和人力資源不能滿足社區(qū)自身利益的要求，這種情況下社區(qū)對機(jī)構(gòu)的信任是有風(fēng)險(xiǎn)的，甚至是排斥的。而對于機(jī)構(gòu)而言，資源和專業(yè)性同樣重要，一方面需要爭取社區(qū)的資源，包括前期的群眾基礎(chǔ)，社區(qū)工作人員的配合；另一面又要有別于社區(qū)行政工作，保持自身專業(yè)性。

2.機(jī)構(gòu)與政府的博弈

機(jī)構(gòu)屬于依附于項(xiàng)目的社會服務(wù)組織，在經(jīng)費(fèi)、場地等方面倚重于政府，但他們并不愿意完全受制于政府，而是努力尋求自身的獨(dú)立發(fā)展。政府則期望社工的專業(yè)服務(wù)彌補(bǔ)政府在這方面的不足與局限，有利于政府的政績考量。二者有不同的訴求，也就有不同的行動邏輯，由此就會產(chǎn)生相應(yīng)的博弈。

(1)項(xiàng)目實(shí)施中不對等的博弈

在機(jī)構(gòu)與政府、社區(qū)的三方博弈中，政府由于擁有權(quán)力與資源的絕對優(yōu)勢，因而在博弈中始終處于控制者的地位，而機(jī)構(gòu)由于資源的缺失，在博弈中基本采取妥協(xié)讓步的策略。社區(qū)雖然也受制于政府的權(quán)力與資源控制，但基本上可以歸屬于政府行政體制內(nèi)。這樣，機(jī)構(gòu)事實(shí)上在三方主體中屬于最弱勢的一方。在政府看來，政府擁有稀缺資源，可用項(xiàng)目成效來向機(jī)構(gòu)以及社區(qū)施壓。

不管社工機(jī)構(gòu)還是社區(qū)，他們更看重的是資金，因?yàn)闆]錢挺難辦事。如果提供充足的資金，服務(wù)效果和質(zhì)量會更好，如果資金過少，社區(qū)和社工要承擔(dān)超額工作，工作積極性肯定不高，所以說有錢辦事，才能有人辦事，才能更好地辦事，才能有效解決問題。(政府項(xiàng)目負(fù)責(zé)人2)

不對等博弈的結(jié)果是社工機(jī)構(gòu)的行動邏輯會越來越趨向于與政府的行動邏輯一致，從而失去其獨(dú)立性，并傷害其專業(yè)性。

(2)項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)的政績導(dǎo)向

項(xiàng)目評估由政府定標(biāo)準(zhǔn)，考核標(biāo)準(zhǔn)多采取指標(biāo)化形式，如開展多少個(gè)小組、個(gè)案、社區(qū)活動，服務(wù)了多少對象，簽了多少受益對象確認(rèn)書等等，而并不怎么考慮服務(wù)對象需求滿足狀況。項(xiàng)目明確規(guī)定社區(qū)在一年內(nèi)需要服務(wù)1 200人，并且要確保受益對象準(zhǔn)確詳細(xì)地填寫受益對象書，以確保有據(jù)可查。1 200人是指不重復(fù)的人數(shù)，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間為半年，且1 200人的受益過程要有體現(xiàn)80次活動的資料。對于受益對象的人數(shù)，機(jī)構(gòu)與社區(qū)有分工，雙方有各自的服務(wù)數(shù)量。機(jī)構(gòu)的服務(wù)人數(shù)定為600人，從專業(yè)角度而言，是不可能完成這么多服務(wù)量的，即使硬性完成，服務(wù)質(zhì)量也無法得到保證。機(jī)構(gòu)曾多次向政府反映這個(gè)問題，政府也表示沒辦法。畢竟之前的申報(bào)書已經(jīng)確定了預(yù)期受益對象的人數(shù)，最終機(jī)構(gòu)只能選擇與社區(qū)合作，多開展大型社區(qū)活動。但這樣做事實(shí)上已經(jīng)無暇顧及社工的專業(yè)性。

在我們看來，政府在項(xiàng)目中更加注重量，而我們社工比較注重質(zhì)。但是政府要求了量，我們也沒辦法，只能想方設(shè)法去完成量，而且我們?nèi)藛T也少，希望多點(diǎn)志愿者，曾向政府要求，但是政府的命令是一層一層下達(dá)的，在中間執(zhí)行過程中就不了了之了，落實(shí)是挺困難的，我們的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也只能說自己去整合資源吧。(機(jī)構(gòu)社工2)

誠然項(xiàng)目給機(jī)構(gòu)帶來了資源，機(jī)構(gòu)在享有依附性資源便利的同時(shí)又不得不面臨著博弈中的后發(fā)性地位，即資源提供的多少和是否給予獨(dú)立發(fā)展空間都是由政府決定的。此外還要調(diào)和與社區(qū)的關(guān)系，機(jī)構(gòu)顯然很被動。這是目前中國社工機(jī)構(gòu)普遍面臨的困境。

四、資源、權(quán)力、專業(yè)視角下政社關(guān)系博弈的現(xiàn)狀

我國各地正在大力推行的政府購買服務(wù)，一般都是采取項(xiàng)目的形式。在項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行過程中，相應(yīng)的構(gòu)成了一個(gè)項(xiàng)目場域或項(xiàng)目關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在項(xiàng)目場域中，互動主體之間的力量關(guān)系表現(xiàn)為資源、權(quán)力、專業(yè)的互動博弈。本研究得出的基本結(jié)論是：

(一)社工機(jī)構(gòu)與政府在資源、權(quán)力、專業(yè)上存在合作與博弈

由于政府與社工機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力、資源和專業(yè)的互補(bǔ)性和不均等性，使得雙方能夠互動合作促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展，同時(shí)也因?yàn)椴痪刃詫?dǎo)致雙方產(chǎn)生博弈。

(二)策略性合作是社工機(jī)構(gòu)與政府實(shí)現(xiàn)良性互動的前提

從一些項(xiàng)目個(gè)案研究中可以看出，政府與社工機(jī)構(gòu)有著共生與合作的需求，同時(shí)在互動中，因?yàn)楦髯該碛械馁Y源、權(quán)力、專業(yè)的比重不同，常常在互動中產(chǎn)生以利益為前提的策略性博弈與合作。政府在策略性合作中對社工結(jié)構(gòu)采取支持與控制并重策略；社工機(jī)構(gòu)在策略性合作中采取依賴與遵從在先，拓展在后的策略。

(三)博弈與策略合作使得社工機(jī)構(gòu)能夠獲得合法性地位

在策略合作的過程中，社工機(jī)構(gòu)始終尋找自身獨(dú)立性和專業(yè)性發(fā)展的空間，這使得社工機(jī)構(gòu)在做項(xiàng)目中能夠增強(qiáng)社會和政府對機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度，從而獲得其再次支持及其他社會捐助，有助于其合法性地位的獲得。

(四)資源依附使機(jī)構(gòu)在策略合作中處于絕對的弱勢地位

從宏觀的大背景看，政府購買社會工作服務(wù)是在“強(qiáng)國家、弱社會”的社會管理體制下推進(jìn)的；從實(shí)務(wù)領(lǐng)域看，雖然政府對于社會工作組織的發(fā)展給予放權(quán)，但是總體看來社工機(jī)構(gòu)在策略合作中仍處于劣勢地位。而造成這種劣勢地位的重要原因是社工機(jī)構(gòu)對于政府的資源依附。

五、良性政社互動關(guān)系的走向

奈斯比特認(rèn)為，“現(xiàn)代政治史中真正的沖突并不是人們常說的國家與個(gè)人之間的沖突，而是國家與社會組織之間的沖突?！盵10]在傳統(tǒng)的“國家—社會”二元分析模式中，無論是洛克的“市民社會先于國家”或者是黑格爾的“國家高于市民社會都強(qiáng)調(diào)的是國家與社會關(guān)系之間的分野、相互之間的制衡與對抗”[11]35-43。而在傳統(tǒng)的“沖突”范式分析框架下，國家與社會組織是“不是你死、就是我亡”的零和博弈關(guān)系*零和博弈(zero-sum game)，又稱零和游戲，與非零和博弈相對，是博弈論的一個(gè)概念，屬非合作博弈。指參與博弈的各方，在嚴(yán)格競爭下，一方的收益必然意味著另一方的損失，博弈各方的收益和損失相加總和永遠(yuǎn)為“零”，雙方不存在合作的可能。，大有互相取代之勢。然而，在絕大多數(shù)情況下國家與社會組織還是積極的合作，超越了“零和博弈范式”。本文的研究也驗(yàn)證了上述說法。

根據(jù)上述分析，如何更有效地促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)與政府的良性互動，形成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系呢？我們認(rèn)為應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

第一，強(qiáng)化策略合作。社會工作機(jī)構(gòu)與政府的策略合作是基于資源、權(quán)力、專業(yè)相互依賴基礎(chǔ)上的，即社會工作組織對政府存在資源、權(quán)力依賴的同時(shí)，政府則對社會工作組織存在專業(yè)上的依賴。對于雙方基于共同利益而采取的策略合作行為，應(yīng)該給予強(qiáng)化，鼓勵(lì)其繼續(xù)良性運(yùn)行發(fā)展；對于雙方存在博弈沖突的層面，則需要尋求相應(yīng)的解決辦法。

第二，健全政府購買服務(wù)體制。需要著力改進(jìn)的地方在于：1.要推進(jìn)社會服務(wù)采購立法。要明確社會服務(wù)的采購范圍、購買方式、購買流程、評估機(jī)制與懲罰、主體和客體的權(quán)利義務(wù)等，使采購雙方都做到有法可依。同時(shí)，該采購法要能區(qū)別于政府的其他采購行為，對社會服務(wù)的采購試行免稅制度，以加強(qiáng)對社會組織的扶持力度和擴(kuò)寬社會組織的自我管理空間。2.建立多方責(zé)任關(guān)系，確立合理的監(jiān)管機(jī)制和意見通道[12]201-203。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以績效為取向的政府在項(xiàng)目過程中效率和結(jié)果評估。通過明確各方所負(fù)責(zé)任，才能真正保證服務(wù)項(xiàng)目的有效性。通過建立合理的監(jiān)管機(jī)制，不僅可以保障政府采購社會工作服務(wù)的有效性，也在一定程度上可以保障社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。

第三，拓展社會工作組織的資源獲取途徑。目前我國社會工作組織資金來源單一，幾乎全靠政府的資金維持生存和發(fā)展，政府加大對社工機(jī)構(gòu)的投入對于社工機(jī)構(gòu)發(fā)展是有積極意義的，但同時(shí)社會工作組織過分依賴于政府的資源，缺乏獨(dú)立性和中立性。因此，社工機(jī)構(gòu)必須跳出單一資源依賴的牢籠，尋求多元化的資源獲取途徑，增強(qiáng)自身籌集資源的能力。在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展比較成熟的地方，例如香港，他們的資金來源，除了政府捐助以外，還有部分來自慈善基金會、公開募捐以及一些自負(fù)盈虧的項(xiàng)目收費(fèi)。而在美國，一些社會工作機(jī)構(gòu)開始走向營利化經(jīng)營模式，他們公開向服務(wù)對象收費(fèi)，并且進(jìn)行經(jīng)營投資。而在我國的深圳和廣州，有些社工服務(wù)組織是由一些民營企業(yè)投資成立的，企業(yè)為機(jī)構(gòu)提供資金支持，機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供社會聲譽(yù)，二者互利共贏。因此社會工作組織也可以展開一些自負(fù)盈虧的項(xiàng)目收費(fèi)，還可以進(jìn)行一些經(jīng)營和投資性活動，獲取更多資金，例如可以經(jīng)常做一些公益義賣，機(jī)構(gòu)自身創(chuàng)建的一些產(chǎn)品的銷售，以及一些低風(fēng)險(xiǎn)的投資活動，多種渠道為機(jī)構(gòu)帶來收益，當(dāng)然所得資金必須全部用于機(jī)構(gòu)的運(yùn)行發(fā)展。此外，創(chuàng)新公益募捐機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人向社工機(jī)構(gòu)募捐。政府的資助畢竟有限，而且有時(shí)會出現(xiàn)資助中斷的情況，民間資源可以成為有效補(bǔ)充，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人向社會工作組織進(jìn)行募捐，從而可以更廣泛的調(diào)動民間資源。

第四，引進(jìn)第三方評估體系。近年來，隨著政府購買社會組織參與社會項(xiàng)目的熱潮，相應(yīng)的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)，在這里稱為第三部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府、社會工作組織，著重于對服務(wù)效果、項(xiàng)目管理情況進(jìn)行評估，其在一定程度上促使政府與社會工作組織最大程度上選擇合作的公共性，即立足于服務(wù)對象的需求。這為政社互動提供了良好的目標(biāo)導(dǎo)向。引入第三方有利于構(gòu)建牢固的“三角關(guān)系”，形成互相制約的良性發(fā)展機(jī)制。一方面有助于規(guī)避社會工作機(jī)構(gòu)被商業(yè)機(jī)構(gòu)同化的危險(xiǎn)，另一方面，也有防范被政府“收編”的危險(xiǎn)[13]18。第三方評估在改變傳統(tǒng)的政府部門“自買自評”弊端的同時(shí)，仍對社會工作組織的服務(wù)提出了高質(zhì)量的要求，評估指標(biāo)側(cè)重于服務(wù)對象的需求滿足情況，這使得政府和社會工作組織在項(xiàng)目的推進(jìn)過程中則更加注重服務(wù)對象的需求的滿足，最終雙方的利益能夠達(dá)成一致。在合作的過程中，沖突便會減少，社工機(jī)構(gòu)也能夠在獲取資源、合法性地位和權(quán)力的同時(shí)發(fā)展自己的專業(yè)性。

[1] 閆金山.鄉(xiāng)村精英隱退何之故——有關(guān)社會學(xué)的場域、資本、慣習(xí)解釋[J].重慶社會科學(xué),2007(6).

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(責(zé)任編校：楊 睿)

Interactive Gamble among Power, Resources and Major:Research on Social Relation in Governmental Service Purchase

MU Li-ping

(DepartmentofSociology,SichuanInternationalStudiesUniversity,Chongqing400031,China)

With the gradual promotion of governmental service purchase of social workers, the interactive relation between government and social work agency becomes direct, frequent, complex and subtle. In item procurement spots, the government and the social work agency launch continuous gamble on resources, power and major. In this process, the two parties have each own acting logic but tend to strategically cooperate, however, strategic cooperation is not simply expressed as cooperation, the dynamic state of the interests orientation and the interactive relation of the two parties determines the complexity of the strategic cooperation, among which the resources dependence make social work agency stay at absolute weak position in the strategic cooperation, which affects the independence of its major and development. China should perfect governmental purchase mechanism to realize double-direction construction of the government and the social work agency, and finally construct a kind of “partner relation” of the two parties with cooperation in independence.

government; social work agency; governmental service purchase; relationship between government and social work agency; interactive gamble

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.04.011

2017-02-23

重慶市教委教改項(xiàng)目(152028)“社會工作本科專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究”；四川外國語大學(xué)教改項(xiàng)目(JY164631)“多元文化背景下涉外社區(qū)社會工作服務(wù)人才培養(yǎng)模式研究”

穆莉萍(1990—)，女，碩士；四川外國語大學(xué)社會學(xué)系教師，主要從事政社關(guān)系，農(nóng)村社會工作，青少年社會工作研究。

D63

A

1672- 0598(2017)04- 0081- 09