農(nóng)村閑置宅基地退出中政府責(zé)任的法律規(guī)制

□丁德昌，伍冰玉

（湖南文理學(xué)院，湖南 常德 415000）

政府責(zé)任是現(xiàn)代民主發(fā)展的結(jié)果，政府責(zé)任要求必須構(gòu)建責(zé)任政府。政府在行使社會(huì)管理職能的過程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，應(yīng)就其行為積極主動(dòng)地向人民負(fù)責(zé)；政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。黨的二十大報(bào)告指出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”［1］31。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的農(nóng)村宅基地過程中，必須堅(jiān)守政府責(zé)任理念，積極履行責(zé)任政府在推進(jìn)農(nóng)民退出閑置農(nóng)村宅基地使用權(quán)過程中的政府責(zé)任。

一、政府在農(nóng)村閑置宅基地退出中履行責(zé)任的價(jià)值定位

（一）政府引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序退出農(nóng)村閑置宅基地是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是黨和政府推動(dòng)我國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的偉大戰(zhàn)略，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)宏偉的系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的基本路徑，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，充分激活農(nóng)村內(nèi)生資源活力并輔之社會(huì)資源的有力幫扶。而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力之源必須充分激活農(nóng)村各種內(nèi)生動(dòng)力?！巴恋厥秦?cái)富之母”［2］，農(nóng)村土地是農(nóng)村最大的財(cái)富，只有充分激活農(nóng)村土地財(cái)富，才能為鄉(xiāng)村振興提供有力的資源支撐。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，也是農(nóng)民得以安身立命的居住之所，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興的重要資源。然而，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，不少農(nóng)民涌入城市工作和居住，農(nóng)村宅基地閑置荒廢現(xiàn)象嚴(yán)重。激活包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源的活力是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫在眉睫之舉。

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府作為最權(quán)威的社會(huì)管理組織，必將作為社會(huì)管理主體對(duì)農(nóng)村閑置宅基地退出擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)、推動(dòng)和管理職責(zé)。政府激活農(nóng)村宅基地的活力，關(guān)鍵在于引導(dǎo)閑置農(nóng)村宅基地的所有者——農(nóng)民，退出農(nóng)村宅基地，將閑置農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)橛糜谌嫱七M(jìn)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)事業(yè)。沒有政府的引導(dǎo)、推動(dòng)和管理，農(nóng)民規(guī)范有序退出閑置宅基地是難以想象的。在此意義上，政府引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序退出宅基地，將是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）在農(nóng)村閑置宅基地退出過程中保障農(nóng)民土地權(quán)益是政府的基本職責(zé)

“責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府公共行政的制度安排?！保?］保障公民權(quán)益不僅是現(xiàn)代政府的基本價(jià)值，更是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。根據(jù)社會(huì)契約論的基本觀點(diǎn)，社會(huì)公眾將自身的部分權(quán)利讓渡給政府，目的在于由政府保護(hù)公民的基本權(quán)利和利益。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之源，保障公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的基本職責(zé)。政府是國(guó)家主權(quán)的代表，也是國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的基本組織形態(tài)。因此，保障公民的基本權(quán)利是現(xiàn)代政府的基本責(zé)任。中華人民共和國(guó)成立以來，各級(jí)人民政府始終是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表和維護(hù)者。

土地是農(nóng)民最大的財(cái)富。農(nóng)村閑置宅基地退出中，農(nóng)民獲得公平和合理的宅基地補(bǔ)償就是農(nóng)民宅基地基本利益。對(duì)于農(nóng)民而言，土地不僅具有居住功能，同時(shí)也具有財(cái)產(chǎn)功能，農(nóng)民享有對(duì)宅基地及其上房屋及其附屬物的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的雙重背景下，不少農(nóng)民融入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，農(nóng)民宅基地的居住功能式微而財(cái)產(chǎn)權(quán)功能凸顯。農(nóng)民在政府引導(dǎo)下退出宅基地，將永久失去其祖祖輩輩賴以居住和生存的根基，如果不給予退出宅基地農(nóng)民合理的補(bǔ)償，顯然是不公平的。因此，在農(nóng)村宅基地退出中保障農(nóng)民的土地權(quán)益是現(xiàn)代政府保障公民權(quán)利基本職能的應(yīng)有之義。

（三）保障退出農(nóng)村閑置宅基地的農(nóng)民土地權(quán)益是政府“以人民為中心”價(jià)值的體現(xiàn)

習(xí)近平總書記指出:“人民是共和國(guó)的堅(jiān)實(shí)根基，人民是我們執(zhí)政的最大底氣?！保?］黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)：“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求?！保?］46政府應(yīng)關(guān)注人民最直接、最基本的利益，把專注民生、維護(hù)人民利益作為制定政策和改造世界實(shí)踐活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)。土地是農(nóng)民的命根，宅基地是農(nóng)民生成之本、發(fā)展之基。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)民為了支持國(guó)家和集體建設(shè)，自愿退出閑置的農(nóng)村宅基地并獲得合理補(bǔ)償，是農(nóng)民根本利益的具體體現(xiàn)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民賴以生存的基本場(chǎng)所，宅基地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益。政府“以人民為中心”，就必須大力保障農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)村宅基地權(quán)益是農(nóng)民最基本的生存權(quán)益。如果在農(nóng)村宅基地退出過程中，農(nóng)民宅基地的基本土地權(quán)益得不到保障，政府“以人民為中心”的價(jià)值理念將難以實(shí)現(xiàn)。因此，保障廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，是政府“以人民為中心”價(jià)值理念的具體體現(xiàn)。

二、政府在農(nóng)村閑置宅基地退出過程中責(zé)任履行水平需進(jìn)一步提高

（一）農(nóng)村閑置宅基地退出過程中部分政府信息公開程度要提高

公共信息公開，是依法行政的基本要求。地方政府對(duì)農(nóng)村宅基地退出的行政決策及相關(guān)政策必須通過法定的公共平臺(tái)發(fā)布，從而讓社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)者得以知曉。然而，一些農(nóng)村宅基地退出過程中政府信息公開程度較低。不少農(nóng)村地方縣級(jí)政府做出閑置宅基地退出決策以及退出宅基地補(bǔ)償方案，并未通過報(bào)紙、新聞等多種媒體予以公示。一些地方政府往往委托村干部向農(nóng)民傳達(dá)宅基地退出政策，對(duì)于宅基地補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有一個(gè)詳細(xì)的說明。甚至個(gè)別退出宅基地的農(nóng)民對(duì)閑置宅基地退出的政策信息并不是通過政府、村委會(huì)等官方或正式渠道獲得，而是通過鄰居等道聽途說的渠道獲得的。

與農(nóng)村宅基地退出政府信息公開程度低密切相關(guān)的是農(nóng)民在農(nóng)村宅基地退出過程中參與程度較低。一些基層政府在確定閑置農(nóng)村宅基地退出及補(bǔ)償政策時(shí)未邀請(qǐng)退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民參與，或者相關(guān)調(diào)研做得不夠。退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償?shù)慕痤~、補(bǔ)償方式等未能充分發(fā)表意見，易導(dǎo)致因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的分歧。

（二）一些地方政府確立的農(nóng)村閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)民作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主體，在獲得公平合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯峦顺鲩e置農(nóng)村宅基地，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供充足的建設(shè)用地。然而，一些地方政府制定的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。第一，忽視了農(nóng)民享有農(nóng)村宅基地獨(dú)立的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)本身大多沒有補(bǔ)償，一些地方對(duì)農(nóng)民宅基地退出即使有補(bǔ)償也往往補(bǔ)償很低。不予補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)通常是宅基地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，農(nóng)民個(gè)體沒有所有權(quán)。第二，農(nóng)村宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施補(bǔ)償不合理。農(nóng)村宅基地退出通常做法是對(duì)宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)中宅基地及其上面的房屋價(jià)值補(bǔ)償過低。譬如江西省銅鼓縣《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》第十五條規(guī)定，“對(duì)自愿退出宅基地的，由村集體對(duì)其地上建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。屬住房的，根據(jù)建筑結(jié)構(gòu)和新舊程度，按建筑面積十至一百五十元每平米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?！保?］上述規(guī)定，就算以最高一百五十元一平方米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，一百平米的住宅退出后僅能得到補(bǔ)償款一萬五千元，補(bǔ)償水平偏低。同時(shí)，農(nóng)民房屋以外的附屬設(shè)施一般沒有補(bǔ)償。從物權(quán)法的角度考量，農(nóng)民也享有對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，理應(yīng)得到合理補(bǔ)償。第三，農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)權(quán)益往往沒有任何補(bǔ)償。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的重要土地要素，有較為廣闊的發(fā)展空間，農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值將不斷增強(qiáng)。不少地方特別是城市郊區(qū)或者具有特定旅游價(jià)值的農(nóng)村宅基地的發(fā)展權(quán)價(jià)值已經(jīng)鮮明凸顯。在農(nóng)村宅基地退出特別是宅基地征地補(bǔ)償中，農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值易被忽略，農(nóng)民難以分享農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值補(bǔ)償，“這使得農(nóng)民退出宅基地之后的生活無法得到長(zhǎng)期保障，在實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利?！保?］

由于地方政府制定的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出過程中農(nóng)民土地權(quán)益受損，導(dǎo)致農(nóng)民固守農(nóng)村閑置宅基地而不愿退出，如此不利于鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中宅基地土地資源的優(yōu)化配置，從而影響我國(guó)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

（三）一些基層政府對(duì)退出農(nóng)村閑置宅基地的農(nóng)民配套權(quán)益保障不夠

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”離不開土地資源的依托。國(guó)家為了保障我國(guó)14 億多人口吃飯問題，確立了農(nóng)村18億畝耕地紅線。政府大力引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地，一方面在耕地禁止轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地前提下，農(nóng)村閑置宅基地及其上房屋成為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地和用房的基本資源；另一方面在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)將這些有耕地價(jià)值的閑置農(nóng)村宅基地直接轉(zhuǎn)化為耕地，“退宅還田”。問題是，不少農(nóng)民由于知識(shí)和技能的限制，在城鎮(zhèn)就業(yè)謀生可能失敗，如果回到農(nóng)村連居住的宅基地及其房屋都不存在了，可能會(huì)面臨基本生存問題都得不到保障的局面。“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，最重要的就是健全農(nóng)村宅基地退出的保障體系?！保?］因此，農(nóng)村閑置宅基地退出絕不是簡(jiǎn)單的“退出”問題，還關(guān)涉農(nóng)民退出宅基地后的相關(guān)社會(huì)保障權(quán)益問題。目前，政府對(duì)農(nóng)村退出宅基地農(nóng)民配套權(quán)益保障有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對(duì)退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民的居住權(quán)保障有待加強(qiáng)。農(nóng)村宅基地具有農(nóng)民居住保障功能，農(nóng)民退出閑置的宅基地后，該宅基地對(duì)農(nóng)民的居住保障功能就消失。政府對(duì)退出宅基地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的居住權(quán)保障不力，缺乏退出宅基地進(jìn)城農(nóng)民居住保障機(jī)制的建構(gòu)，在具體政策上既未納入廉租房租用范圍，也未提供購(gòu)房政策優(yōu)惠或補(bǔ)貼。第二，對(duì)退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)政府保障缺失。農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地，意味著農(nóng)民萬一進(jìn)城就業(yè)失敗或創(chuàng)業(yè)失敗，連回家耕地種田的退路都斷了。而大多農(nóng)民在城市就業(yè)技能非常有限，地方政府應(yīng)該為這部分農(nóng)民在就業(yè)信息、就業(yè)技能培訓(xùn)或自主創(chuàng)業(yè)方面提供相應(yīng)政策扶持，從而對(duì)退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民就業(yè)權(quán)予以保障，而實(shí)踐中地方政府在這些方面做得不夠。第三，退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)保障不力。農(nóng)民一旦失去農(nóng)村宅基地進(jìn)城務(wù)工，其養(yǎng)老保障就是核心問題。在國(guó)家還未全面實(shí)施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)之前，退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題政府應(yīng)予以優(yōu)先謀劃、優(yōu)先布局，建構(gòu)合理公平、切合實(shí)際的退出宅基地進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。除此之外，不少地方對(duì)退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女入托、入學(xué)等事宜無優(yōu)惠政策。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，政府對(duì)農(nóng)民退出宅基地后相關(guān)權(quán)益保障缺失，不但抑制尚未退出宅基地農(nóng)民的退出農(nóng)村閑置宅基地積極性，也成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的阻礙因素。

三、農(nóng)村閑置宅基地退出過程中完善政府履責(zé)的法律路徑

（一）強(qiáng)化立法，規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地退出中的政府責(zé)任

政府是社會(huì)公共利益的代表，肩負(fù)著管理和服務(wù)社會(huì)職責(zé)。責(zé)任政府，顧名思義就是政府應(yīng)明確自身的職能定位，政府及政府機(jī)構(gòu)人員有義務(wù)履行法定的職責(zé)，從而維護(hù)公眾的合法權(quán)益。要解決有效規(guī)范農(nóng)村宅基地及閑置宅基地退出中的種種法律問題，關(guān)鍵在于制定《中華人民共和國(guó)宅基地法》，對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和退出等一系法律問題進(jìn)行規(guī)范。該法應(yīng)明確宅基地退出中的政府責(zé)任，設(shè)專章對(duì)政府在宅基地中的政府責(zé)任予以明確規(guī)范。為了明確閑置宅基地退出中政府責(zé)任，如下幾個(gè)方面是重點(diǎn)：第一，明確農(nóng)村宅基地退出的基本原則。宅基地相關(guān)法律必須明確規(guī)定宅基地退出必須遵守依法、自愿和有償原則，地方政府、任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。第二，明確政府對(duì)宅基地退出的公平補(bǔ)償責(zé)任。公平補(bǔ)償是宅基地退出的前提。為全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，激活農(nóng)村宅基地的資源活力，政府負(fù)有對(duì)宅基地退出的公平補(bǔ)償責(zé)任。政府應(yīng)指定公平補(bǔ)償辦法，辦法中應(yīng)規(guī)定補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)退出閑置農(nóng)村宅基地補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行有效管理措施。第三，明確宅基地退出政府違法的法律責(zé)任。法律責(zé)任是由行為人承擔(dān)的違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的不利后果。應(yīng)加強(qiáng)政府問責(zé)責(zé)任追究制，對(duì)于宅基地退出中的政府及其公務(wù)人員侵犯宅基地退出農(nóng)民的合法權(quán)益的行為，應(yīng)該堅(jiān)決予以問責(zé)，追究其行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

（二）加強(qiáng)程序規(guī)范，保障退出農(nóng)村閑置宅基地農(nóng)民的參與權(quán)

程序是公正之母。程序正義有利于更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。正當(dāng)法律程序不僅是保障公民權(quán)利平等的基礎(chǔ)和前提，也是保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑，還是權(quán)力制衡必要的方式和手段，“程序的對(duì)立物是恣意，因而分化和獨(dú)立才是程序的靈魂?！保?］在政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的農(nóng)村宅基地過程中，只有強(qiáng)化法律程序規(guī)范，才能有效規(guī)范政府公共權(quán)力的運(yùn)行。通過設(shè)置正當(dāng)?shù)姆沙绦?，有效地?guī)范宅基地退出中權(quán)力的運(yùn)行，將政府引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地的行為納入社會(huì)主義法治軌道。具體而言，第一，建立健全農(nóng)村宅基地退出調(diào)查民意反饋機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出絕不是政府單方行政行為，而是政府—農(nóng)村集體—農(nóng)戶三方的合約行為。政府應(yīng)進(jìn)行充分的民意調(diào)查，充分了解關(guān)涉農(nóng)戶的宅基地退出意愿和要求，以此作為宅基地退出決策的參考。第二，強(qiáng)化信息公開，實(shí)行宅基地退出公示制度。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，為防止農(nóng)村宅基地退出中存在的種種弊端，就必須實(shí)行宅基地退出信息透明公開，首先要健全信息公示制度。只有公示，才能公開；只有公開才能公正。政府應(yīng)通過媒體、政府網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段，進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地退出中政府管理的透明度，做到宅基地退出公示信息及時(shí)、透明、高效并接受群眾的監(jiān)督。第三，實(shí)施聽證制度，就宅基地退出重大問題進(jìn)行聽證。聽證會(huì)是現(xiàn)代民主國(guó)家普遍采用的一種責(zé)任管理機(jī)制。聽證有利于實(shí)現(xiàn)政府管理過程的公開化、公平化和民主化，從而保障公民權(quán)益免受侵害。應(yīng)修改《國(guó)土資源聽證規(guī)定》第十九條，有下列情形之一的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，在（一）、（二）款基礎(chǔ)上增加第三款，“擬定宅基地退出的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的?！狈彩钦饔棉r(nóng)民承包土地中涉及安置補(bǔ)償?shù)汝P(guān)系到農(nóng)民切身利益的問題，農(nóng)民有權(quán)提出聽證。對(duì)于宅基地退出中的諸如宅基地退出的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重要事項(xiàng)，宅基地退出農(nóng)民如有異議的，也應(yīng)實(shí)行宅基地退出聽證制度。

（三）強(qiáng)化政府擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)退出農(nóng)村閑置宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的生存之本、發(fā)展之基。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地有利于激活農(nóng)村宅基地的資源活力，激發(fā)農(nóng)村土地的生產(chǎn)潛力。然而，退出農(nóng)村宅基地意味著農(nóng)民從今以后永遠(yuǎn)失去祖祖輩輩生存之基，政府必須擔(dān)當(dāng)作為，加強(qiáng)退出宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障。這是政府“以人民為中心”價(jià)值的有力體現(xiàn)，也是政府“以民為本、關(guān)注民生”的價(jià)值觀的集中體現(xiàn)。就具體措施而言，第一，建立退出宅基地農(nóng)民的住房保障體系。宅基地一直承載著我國(guó)農(nóng)民居住保障功能,“宅基地及其住房是農(nóng)村居民家庭重要的財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)民安身立命之本?！保?］在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，必須充分考慮這部分農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)或失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，必須將其納入城鎮(zhèn)住房體系，納入城鎮(zhèn)廉租房租用范圍，并使其享有購(gòu)房?jī)?yōu)惠待遇。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，政府有效保障農(nóng)民住房權(quán)利，將引導(dǎo)農(nóng)民積極退出閑置的宅基地。農(nóng)民閑置宅基地的退出，將為鄉(xiāng)村振興中物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，為產(chǎn)權(quán)發(fā)展提供有效的空間。第二，完善農(nóng)村退出宅基地農(nóng)民的養(yǎng)老保障機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出將可能存在部分退出宅基地農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。只有完善的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)制才能有效消除退出宅基地農(nóng)民巨大的養(yǎng)老壓力。為此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，并將退出農(nóng)村宅基地的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民率先納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。第三，完善退出宅基地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制。退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民大多居住城鎮(zhèn)就業(yè)生活，而這部分農(nóng)民往往文化水平較低、城市工作就業(yè)技能缺失。政府應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供就業(yè)保障。一方面應(yīng)加強(qiáng)退出宅基地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，從而提高退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府可以通過政府采購(gòu)方式向各類技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，為退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供免費(fèi)培訓(xùn)。另一方面政府應(yīng)為退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城創(chuàng)業(yè)務(wù)工農(nóng)民搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。應(yīng)搭建退出農(nóng)村宅基地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)提供企業(yè)招聘信息；應(yīng)要求部分占用土地的開發(fā)商、企業(yè)等提供單位內(nèi)部的就業(yè)崗位，安置退出宅基地農(nóng)民；應(yīng)鼓勵(lì)退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民自主就業(yè)，對(duì)微小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，減免稅收或給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。組織農(nóng)民參與專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身的競(jìng)爭(zhēng)力，以便其獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和工作報(bào)酬，促使農(nóng)民安心退出農(nóng)村閑置宅基地。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全農(nóng)村閑置宅基地退出中的政府問責(zé)機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，那么，接受組織和人民監(jiān)督就天經(jīng)地義?！保?0］在農(nóng)村宅基地退出中，加強(qiáng)監(jiān)督防止政府權(quán)力濫用從而侵犯退出宅基地農(nóng)民利益，主要應(yīng)從如下幾方面著手：第一，充分發(fā)揮政府體制內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。農(nóng)村宅基地退出往往是縣級(jí)政府做出農(nóng)村宅基地退出的決定和制定相應(yīng)辦法，鄉(xiāng)村兩級(jí)具體實(shí)施。在農(nóng)村宅基地退出中，應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督，對(duì)下級(jí)政府在農(nóng)村宅基地退出中不當(dāng)行為予以及時(shí)糾正，對(duì)侵犯退出宅基地農(nóng)民和農(nóng)民集體利益的非法行為，實(shí)行問責(zé)追究；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。第二，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，充分保障宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益。社會(huì)監(jiān)督因監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容及影響的廣泛性，監(jiān)督方式的靈活性，成為監(jiān)督體系中不可缺少的重要組成部分。社會(huì)監(jiān)督對(duì)于依法維護(hù)公民基本權(quán)利，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，切實(shí)保障公民的基本利益和權(quán)益具有重要作用。在農(nóng)村宅基地退出中，應(yīng)暢通農(nóng)民社團(tuán)和農(nóng)民個(gè)體檢舉、揭發(fā)、申訴、控告的途徑，形成有監(jiān)督必有回應(yīng)的機(jī)制。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)新聞媒體和農(nóng)村民間社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地退出的全過程監(jiān)督。第三，加強(qiáng)政府問責(zé)制，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地退出監(jiān)督效能。政府問責(zé)是對(duì)故意或過失，不履行或不正確履行行政職責(zé)，從而貽誤行政工作或者侵犯行政管理相對(duì)人的合法利益的行政行為進(jìn)行有效制約。在農(nóng)村宅基地退出中，對(duì)于違背法律程序，恣意侵犯宅基地退出權(quán)益的地方政府行為，應(yīng)加強(qiáng)政府問責(zé)。應(yīng)根據(jù)政府問責(zé)條例規(guī)定，對(duì)被問責(zé)者課以相應(yīng)的行政責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪者，處以相應(yīng)的刑事責(zé)任。