教育政策環(huán)境對(duì)政策決策的影響

任茹慧

（沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

【摘 要】學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從內(nèi)容而言，政策環(huán)境可分為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境。以高考生源跨省調(diào)配政策、高校擴(kuò)招政策和職業(yè)教育政策為例，分析政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境對(duì)政策決策的影響。

【關(guān)鍵詞】教育政策；教育政策環(huán)境；教育政策決策

一、政治環(huán)境——以高考生源跨省調(diào)配政策為例

2016年4月25日，教育部和國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好2016年普通高等教育招生計(jì)劃編制和管理工作的通知》，并附上了《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》，決定將高等教育資源豐富、升學(xué)壓力相對(duì)較小的上海、江蘇、湖北、福建等12省市的16萬(wàn)生源計(jì)劃調(diào)劑到中西部10個(gè)省區(qū)，其中僅湖北、江蘇兩省今年就將分別減少4萬(wàn)和3.8萬(wàn)生源計(jì)劃。此政策一出，在考生家長(zhǎng)中引起軒然大波，湖北、江蘇等地的大量家長(zhǎng)聚集各省教育主管部門陳情，表達(dá)他們的意見(jiàn)訴求。高考分省定額是高校招生名額分配的一種方式，即全國(guó)各高校根據(jù)國(guó)家政策、社會(huì)需求和辦學(xué)條件，以省（區(qū)、市）為單位分配招生指標(biāo)，體現(xiàn)程序性公正原則。后來(lái)出現(xiàn)了分省命題，體現(xiàn)了補(bǔ)償性公正原則。隨著我國(guó)人民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)教育公平的認(rèn)識(shí)不斷深化，人們也逐漸加深了對(duì)高考公平的認(rèn)識(shí)。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)間教育發(fā)展的差距日益擴(kuò)大，決策者看到了中西部地區(qū)教育資源的差異和名額分配帶來(lái)的差異性，便希望通過(guò)政策調(diào)控，使中西部一些省份得到更多的名額，進(jìn)而提高升學(xué)率，給予更多學(xué)生進(jìn)入高等教育的機(jī)會(huì)，于是將湖北、江蘇等省份的部分名額轉(zhuǎn)給中西部教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從主體構(gòu)成來(lái)看，高考生源跨省調(diào)配政策的決策主體有三類，即國(guó)家教育部、國(guó)家發(fā)改委和高等學(xué)校。從主體需要來(lái)說(shuō)，高校招生來(lái)源計(jì)劃規(guī)定了招生院校在各省（區(qū)、市）的招生總數(shù)和分專業(yè)人數(shù)。對(duì)考生來(lái)說(shuō)，關(guān)系到錄取分?jǐn)?shù)線的高低與錄取的可能性；對(duì)招生學(xué)校來(lái)講，關(guān)系到生源質(zhì)量和今后就業(yè)去向；對(duì)用人單位來(lái)講，關(guān)系到將來(lái)得到畢業(yè)生的可能性和人才素質(zhì)的高低；對(duì)一個(gè)省（區(qū)、市）來(lái)說(shuō)，關(guān)系到招生總量，考生升學(xué)與未來(lái)人才的來(lái)源；招生來(lái)源計(jì)劃的編制，是招生工作的源頭，關(guān)系到國(guó)家人才培養(yǎng)的總體戰(zhàn)略，是國(guó)家對(duì)高等教育資源調(diào)控的重要手段?？傮w來(lái)說(shuō)，高考生源跨省調(diào)配政策的決策是一種自上而下模式，忽視了考生這個(gè)最重要的、最直接主體的利益，尤其是弱勢(shì)考生群體的根本利益，突顯的是政治利益和既得利益，導(dǎo)致政策的合理性缺失，利益協(xié)調(diào)功能減弱。

二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境——以高校擴(kuò)招政策為例

在亞洲金融危機(jī)背景下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)蕭條，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，教育發(fā)展緩慢。所以一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家面對(duì)這樣的環(huán)境時(shí)，提出通過(guò)高效擴(kuò)招的方式來(lái)刺激疲軟的經(jīng)濟(jì)。通過(guò)三年時(shí)間使我國(guó)高校招生量擴(kuò)大一倍，增加學(xué)生自費(fèi)，通過(guò)學(xué)生學(xué)費(fèi)和學(xué)生消費(fèi)的增加，帶動(dòng)其他消費(fèi)，最終刺激整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)減緩就業(yè)的壓力。在這種經(jīng)濟(jì)背景下，政府人員充分考慮了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議，想通過(guò)教育政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)政治的穩(wěn)定。這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使政策的決策主體非常單一，從應(yīng)然來(lái)看高校擴(kuò)招政策的主體主要包括國(guó)家教育部、國(guó)家發(fā)改委和高等學(xué)校。但從實(shí)際情況來(lái)看，擴(kuò)招政策的決策主體僅局限于政府相關(guān)人員和少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家。擴(kuò)招建議最初是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，政策方案是由發(fā)改委而不是國(guó)家教育發(fā)展研究中心提出，決策主體單一，決策時(shí)間過(guò)短。決策主體試圖通過(guò)政策引導(dǎo)教育的政治屬性、通過(guò)教育政策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且希望通過(guò)擴(kuò)招政策帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但沒(méi)有考慮到教育的發(fā)展規(guī)律和教育質(zhì)量的保障問(wèn)題。決策者的價(jià)值取向是重視眼前的經(jīng)濟(jì)和政治利益，沒(méi)有看到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更沒(méi)有考慮教育利益；重視強(qiáng)勢(shì)利益，忽視弱勢(shì)利益。由于政府的壟斷性，自利性，所以決策主體具有單一性和經(jīng)濟(jì)傾向性，雖具有合法性，但不具備合理性，不符合教育的規(guī)律和人發(fā)展的規(guī)律。具有經(jīng)濟(jì)傾向性和政治傾向性的高校擴(kuò)招政策只是單純地為了國(guó)家的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，忽視了教育的發(fā)展和人才培養(yǎng)的質(zhì)量，通過(guò)管理控制達(dá)到經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的目的。該政策在一定程度上刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但高等教育的質(zhì)量并不能夠很好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尤其是因?yàn)楦咝U(kuò)招帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題、就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻的問(wèn)題更是尤為顯著。

三、文化環(huán)境——以職業(yè)教育政策為例

近年來(lái)我國(guó)政府出臺(tái)了一系列職業(yè)教育相關(guān)政策，如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的規(guī)定》、教育部等六部門聯(lián)合發(fā)布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）》、教育部印發(fā)的《職業(yè)教育專業(yè)教學(xué)資源庫(kù)建設(shè)資金管理辦法》等。職業(yè)教育經(jīng)歷幾十年的曲折發(fā)展，如今雖取得了一定的成效，但職業(yè)教育仍存在很大的問(wèn)題，職業(yè)教育的發(fā)展歷程表明，職業(yè)教育政策對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展具有重要的作用。根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)公眾，包括家長(zhǎng)和學(xué)生，存在著“萬(wàn)般皆下品，惟有讀書(shū)高”的思想觀念，對(duì)職業(yè)教育存在著一定的偏見(jiàn)和認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，千方百計(jì)想要通過(guò)普通教育使學(xué)生出人頭地。不只是家長(zhǎng)和學(xué)生，包括政府在內(nèi)的大多數(shù)行政人員對(duì)職業(yè)教育也存在著偏見(jiàn)，一方面是公眾對(duì)普通教育的重視和升學(xué)率的重視使政府傾向于發(fā)展普通教育提高群眾滿意度，維護(hù)政治統(tǒng)治；另一方面，政府本身也傾力發(fā)展普通教育，對(duì)職業(yè)教育的存在難以消除的偏見(jiàn)和歧視。在這樣的國(guó)民意向下，決的主體必然重視政治利益，忽視教育利益，重視眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。政府對(duì)職業(yè)教育認(rèn)定的主觀性，目標(biāo)確立的非公平性使政策具有政治性，沒(méi)有充分體現(xiàn)公共性，具有合法性，但沒(méi)有合理性，正是這種文化環(huán)境使決策主體的價(jià)值取向存在偏差，從而使政策的功能沒(méi)有得到發(fā)揮，體現(xiàn)的是政治價(jià)值和直接價(jià)值。

在政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的作用下，政策決策主體要多元化，充分表達(dá)相關(guān)主體的利益需求。決策過(guò)程中決策主體既要重視政治利益，也要重視教育利益，將教育政策看作是維護(hù)政治統(tǒng)治和促進(jìn)教育發(fā)展的工具，尤其是注重教育發(fā)展的規(guī)律性和教育質(zhì)量的提高。既要照顧眼前利益，又要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益并重。決策主體要多元，不能僅局限于政府有關(guān)部門和有助于解決現(xiàn)存問(wèn)題的專家學(xué)者，決策者在決策過(guò)程中既要重視眼前的利益，又要重視長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題制定政策，并用一種發(fā)展的眼光看待現(xiàn)存的問(wèn)題，政策要合法更要合理。

重視強(qiáng)勢(shì)利益，更要重視弱勢(shì)利益。決策要采用一種自下而上的模式，尊重各個(gè)主體的權(quán)利，尤其是弱勢(shì)群體的利益要優(yōu)先考慮，政策要由多個(gè)相關(guān)主體通過(guò)利益的表達(dá)與整合進(jìn)行制定，政策要兼具政治性和公共性，合理性和合法性。