宋雨霖+徐文龍+樋口壯太郎

廢棄物處理等問題已經(jīng)成為當(dāng)前全球關(guān)注的環(huán)境問題之一。日本對(duì)廢棄物處理以及環(huán)境保護(hù)問題一直非常重視。特別是2000年以來，日本大力促進(jìn)廢棄物的循環(huán)利用和直接資源化，對(duì)不可利用的垃圾在處理過程中進(jìn)行資源或能源轉(zhuǎn)換，并盡可能地降低自然資源的消耗，減輕環(huán)境負(fù)荷，成功構(gòu)筑了循環(huán)型社會(huì)，城市垃圾的排出量逐年遞減。本文從日本的廢棄物管理制度及廢棄物處理設(shè)施建設(shè)等方面，介紹了日本“一般廃棄物”（指“生活垃圾”）的處理現(xiàn)狀及其對(duì)策，對(duì)完善中國城市生活垃圾處理體系和政策法規(guī)建設(shè)等方面均有一定的參考價(jià)值。

一、日本廢棄物處理法律體系

二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，城市人口增加，形成了“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的經(jīng)濟(jì)體系，生活垃圾處理速度明顯落后于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)速度，城市垃圾非法堆放造成了嚴(yán)重的垃圾處理難題。日本國土面積狹小，自然資源匱乏，為解決人口、資源和環(huán)境的矛盾，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，日本政府根據(jù)本國實(shí)際，近20年來主要推行技術(shù)改革和循環(huán)利用政策，先后建立了多層次、多方面的法律體系，對(duì)廢棄物處理以及資源循環(huán)再利用制定了具體規(guī)定，并積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和大力推行。

日本的廢棄物處理在20世紀(jì)80年代有了飛躍性的進(jìn)展，為了解決廢棄物的排出量和垃圾填埋場(chǎng)用地不足等問題，相對(duì)應(yīng)的法制法規(guī)政策也發(fā)生了改變，并逐漸形成了循環(huán)型社會(huì)的法律體系（圖1）。1991年《廢棄物處理法》得到進(jìn)一步修改，目的在于抑制廢棄物的排出量，促進(jìn)垃圾分類以及資源再利用。同年頒布了《再生資源有效利用促進(jìn)法》，資源再利用的概念首次出現(xiàn)在法律中，目的是確?？稍偕Y源的有效利用，控制廢棄物增長(zhǎng)量及保護(hù)生態(tài)環(huán)境。法律規(guī)定經(jīng)營(yíng)者在商品設(shè)計(jì)、制造等階段以保護(hù)環(huán)境為首要出發(fā)點(diǎn)，要做到自主回收、構(gòu)建循環(huán)利用等體系。為進(jìn)一步鞏固推進(jìn)可再生資源的循環(huán)利用，減少對(duì)環(huán)境的負(fù)荷，日本政府在1993年制定了《環(huán)境基本法》，此后以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，制定了一整套促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)的法律法規(guī)，如《容器包裝回收再利用法》、《家電回收再利用法》、《食品回收再利用法》、《汽車回收再利用法》等。以此法律體系為基礎(chǔ)，政府與民間企業(yè)協(xié)力合作，資源循環(huán)利用技術(shù)的開發(fā)取得了巨大發(fā)展。

二、中央政府與地方自治體的責(zé)任制度

2000年，日本終于從“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的經(jīng)濟(jì)體系中脫離出來，這一年也被稱為“循環(huán)型社會(huì)元年”。日本國會(huì)通過了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，確立了構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)的基本目標(biāo)，規(guī)定了國家、地方公共團(tuán)體、經(jīng)營(yíng)者及國民的責(zé)任和義務(wù)（圖2）。

中央政府：負(fù)責(zé)收集整理廢棄物相關(guān)的情報(bào)資料，制定實(shí)施基本、綜合的法律法規(guī)及政策促進(jìn)新技術(shù)的開發(fā)，對(duì) “市町村”（指市、鎮(zhèn)、村）及“都道府縣”（指日本一級(jí)行政區(qū)，相當(dāng)于中國的首都、自治區(qū)、直轄市、省）提供技術(shù)援助和財(cái)政支持，如通過提供補(bǔ)助金、低息貸款、免稅等手段，幫助企業(yè)建立再利用生產(chǎn)體系。

首都、自治區(qū)、直轄市、?。盒枰獙?duì)市鎮(zhèn)村（特別針對(duì)市鎮(zhèn)村的生活垃圾）提供必要的技術(shù)支援，與此同時(shí)掌握市鎮(zhèn)村各區(qū)域產(chǎn)業(yè)廢棄物的相關(guān)情況，為正確且有效率地處理產(chǎn)業(yè)廢棄物制定處理計(jì)劃，對(duì)排放廢棄物的企業(yè)者進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)處理產(chǎn)業(yè)廢棄物的企業(yè)者予以處理許可并進(jìn)行監(jiān)督。

市鎮(zhèn)村：承擔(dān)生活垃圾的處理責(zé)任，制定和實(shí)施廢棄物處理計(jì)劃；對(duì)處理生活垃圾的企業(yè)予以處理許可并進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，市鎮(zhèn)村還擔(dān)負(fù)向市民普及廢棄物正確處理的相關(guān)知識(shí)，培養(yǎng)市民抑制廢棄物排出的意識(shí)，并定期組織相關(guān)活動(dòng)。

企業(yè)者：企業(yè)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程產(chǎn)生的廢棄物和資源回收再利用的雙重責(zé)任，或者可以委托專門的廢棄物處理公司進(jìn)行合理規(guī)范的處理，盡量做到開發(fā)生產(chǎn)方便回收處理的產(chǎn)品和容器，提供科學(xué)合理的廢棄物處理研究信息。

市民：普通市民有分類垃圾、按規(guī)定排放，盡量長(zhǎng)期使用購買產(chǎn)品或使用再生制品以及協(xié)助政府、地方公共團(tuán)體完成垃圾分類等責(zé)任，并對(duì)政府和企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)。

日本生活垃圾的回收由市鎮(zhèn)村（地方各級(jí)政府）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，所需費(fèi)用多數(shù)來自稅收，產(chǎn)業(yè)廢棄物多數(shù)是由各企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)而產(chǎn)生，因此需要企業(yè)者負(fù)擔(dān)處理責(zé)任，政府則通過補(bǔ)助金等手段幫助企業(yè)建立資源回收再利用體系，因此無論政府負(fù)責(zé)還是企業(yè)自行回收都確保了廢棄物的及時(shí)收集和處理，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，提高了資源再利用率。此外，政府還會(huì)向市鎮(zhèn)村提供國家財(cái)政支援即“循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)補(bǔ)助金”（表1），一般用于廢棄物處理設(shè)施的配備及維護(hù)。具體費(fèi)用的數(shù)額一般是由市鎮(zhèn)村的地域性和實(shí)際情況來決定，設(shè)置該補(bǔ)助金的目的是為了更好地設(shè)置處理設(shè)施，保障廢棄物能夠安全及時(shí)地進(jìn)行處理及再利用，從而達(dá)到構(gòu)筑循環(huán)型社會(huì)的目的。“循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)補(bǔ)助金”的對(duì)象設(shè)施是：

第一，廢棄物回收再利用設(shè)施（不可燃垃圾、塑料等資源化設(shè)施、廢紙玻璃瓶等資源保管設(shè)施等）；第二，能源回收推進(jìn)設(shè)施（垃圾發(fā)電設(shè)施、熱回收設(shè)施、沼氣回收設(shè)施等）；第三，有機(jī)廢棄物循環(huán)利用推進(jìn)設(shè)施（糞便、生活垃圾等資源化設(shè)施）；第四，凈化槽；第五，衛(wèi)生填埋場(chǎng)；第六，對(duì)已經(jīng)建設(shè)的廢棄物處理設(shè)施的核心設(shè)備進(jìn)行改良的企業(yè)；第七，延長(zhǎng)廢棄物處理設(shè)施使用年限的策劃制定支援企業(yè)。

日本在解決廢棄物處理的問題上首先以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，根據(jù)相應(yīng)的問題專項(xiàng)立法層層深入遞進(jìn)，完善了廢棄物相關(guān)的法律體系，建立了嚴(yán)密的環(huán)境保障制度，明確了從國家政府到地方、企業(yè)及個(gè)人的相應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)了廢棄物的分類、回收、處理和資源再利用，因此日本能夠建立與循環(huán)型社會(huì)相適應(yīng)的廢棄物處理制度體系。

三、生活垃圾處理計(jì)劃的制定

由于地方自治體承擔(dān)生活垃圾的處理責(zé)任，因此各自治體會(huì)根據(jù)自己地方的實(shí)際情況作出處理計(jì)劃（圖3）。簡(jiǎn)單來說是對(duì)未來10年到15年的垃圾排放量進(jìn)行預(yù)測(cè)，之后對(duì)應(yīng)該預(yù)測(cè)的結(jié)果將城市規(guī)劃和廢棄物處理設(shè)施進(jìn)行整合，當(dāng)然也存在由于社會(huì)形勢(shì)發(fā)生變化而縮短預(yù)測(cè)年限到5年的情況。

生活垃圾處理計(jì)劃一般包含以下內(nèi)容：第一，垃圾排放量、處理量的預(yù)測(cè)；第二，生活垃圾排放的方案對(duì)策；第三，分類回收的種類、區(qū)分；第四，確保正確的垃圾處理；第五，處理設(shè)施的配備、建設(shè)及維護(hù)；第六，其他所需項(xiàng)目。此外，制定廢棄物處理計(jì)劃的依據(jù)由以下幾點(diǎn)構(gòu)成：第一，現(xiàn)狀的把握；第二，問題點(diǎn)和課題的整理（當(dāng)前階段的處理設(shè)施規(guī)模是否有不足的問題，以及處理設(shè)施老化的問題）；第三，對(duì)策方案或代替方案的研究探討（擴(kuò)大規(guī)模、轉(zhuǎn)運(yùn)站的效率、廣域化處理、設(shè)施的廢止、新建設(shè)施等）；第四，確定基本方針；第五，實(shí)施計(jì)劃；第六，以科學(xué)的依據(jù)為基礎(chǔ)（包含當(dāng)?shù)厝丝陬A(yù)測(cè)及未來幾年垃圾排放量的預(yù)測(cè)）。

四、廢棄物處理設(shè)施現(xiàn)狀

《廢棄物處理法》規(guī)定了廢棄物處理分為三個(gè)過程，即收集搬運(yùn)、中間處理、最終處置。排出的垃圾經(jīng)過收集和搬運(yùn)，可燃性垃圾在焚燒廠焚燒處理，不可燃垃圾在不可燃垃圾處理中心和粗大垃圾破碎處理廠進(jìn)行破碎壓縮，并將可回收再利用的物質(zhì)進(jìn)行資源回收，最后實(shí)施填埋處理。以下就日本的“ごみ中継所”（垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站）、“清掃工場(chǎng)”（垃圾焚燒廠）、“最終処分場(chǎng)”（衛(wèi)生填埋場(chǎng)）等廢棄物處理設(shè)施的現(xiàn)狀做一簡(jiǎn)要介紹。

（一）垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站現(xiàn)狀

政府規(guī)定垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的位置需要設(shè)置在垃圾收集車搬運(yùn)效率最高、收集成本最低的地區(qū)。一輛4噸的垃圾收集車的效率是一天之內(nèi)往返2-3回（運(yùn)輸?shù)椒贌龔S等中間處理設(shè)施），直接運(yùn)輸送達(dá)的最大搬運(yùn)距離是20千米，所以轉(zhuǎn)運(yùn)站要設(shè)置在距離垃圾收集區(qū)域中心20千米以內(nèi)的地區(qū)。日本大部分城市的街道比較狹窄，因此轉(zhuǎn)運(yùn)站的垃圾收集車多采用中小型車輛。但是由于垃圾的廣域化處理使得垃圾運(yùn)輸距離增長(zhǎng)，中小型垃圾收集車運(yùn)輸效率較低，車輛數(shù)目不斷增加，影響了城市交通的正常運(yùn)行。為解決交通問題，提高垃圾收集運(yùn)輸效率，降低垃圾收集、運(yùn)輸成本，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站制定了車輛分離作業(yè)制度，即將車輛分為“收集作業(yè)車”和“運(yùn)輸作業(yè)車”（圖4）。由于采取分離作業(yè)方式，轉(zhuǎn)運(yùn)站可以將垃圾匯總后再運(yùn)輸?shù)侥康牡兀绱思裙?jié)約了運(yùn)輸車輛，接收垃圾的處理設(shè)施解決了運(yùn)輸車輛密度過高的問題，又減輕了城市交通的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了城市環(huán)境。

轉(zhuǎn)運(yùn)站的處理方式主要分為兩種，一種是將垃圾壓縮后裝入集裝箱再運(yùn)輸?shù)嚼幚碓O(shè)施。這種方式完全自動(dòng)化，運(yùn)輸效率高，干凈衛(wèi)生，是目前轉(zhuǎn)運(yùn)站的主流處理方式。另一種方式適用于規(guī)模較小的轉(zhuǎn)運(yùn)站。小型垃圾收集車卸下的垃圾裝入專門存放垃圾、類似于滾筒的機(jī)器中，滾筒內(nèi)部填滿之后通過旋轉(zhuǎn)的方式自動(dòng)向排出口移動(dòng)垃圾，最終排放到大型垃圾運(yùn)輸車內(nèi)，然后再運(yùn)輸?shù)嚼幚碓O(shè)施。這一方式只適用于處理量為每天30噸以下的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站。除此之外，伴隨著目前垃圾廣域化的處理，廢舊的垃圾焚燒設(shè)施可能會(huì)逐漸增多，因此改造廢棄老舊的垃圾焚燒廠，將其建設(shè)成為轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行二次利用成為重要的課題。

境港市垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站案例分析

境港市從2016年委托米子市處理可燃性垃圾。該案例主要以預(yù)測(cè)未來垃圾排出量為前提，確定轉(zhuǎn)運(yùn)站需要處理的垃圾量以及相應(yīng)的處理設(shè)備[3]。該轉(zhuǎn)運(yùn)站轉(zhuǎn)運(yùn)的垃圾主要是市民排放出的可燃性垃圾，通過對(duì)境港市未來10年垃圾排放量的預(yù)測(cè)，綜合分析確定境港市每年需處理680噸垃圾，每天大概需要處理垃圾量為3噸左右（具體計(jì)算公式如下：680t/年（年間垃圾量）÷260天（搬運(yùn)日數(shù)）×1.2（變動(dòng)系數(shù)）=3.14t/天）。轉(zhuǎn)運(yùn)站的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用（表2）一年大約2140萬日元，1噸垃圾的處理費(fèi)用大約31500日元/噸。運(yùn)輸車輛費(fèi)用（表3）一年大約1131.2萬日元。轉(zhuǎn)運(yùn)站設(shè)施以15年為限，經(jīng)計(jì)算可預(yù)測(cè)出一年的經(jīng)營(yíng)費(fèi)5268.1萬日元，約合人民幣320萬左右（表4）。

（二）垃圾焚燒設(shè)施現(xiàn)狀

截止到2015年末，日本垃圾焚燒處理設(shè)施（表5和圖5-6）總數(shù)量達(dá)到1141座（2014年總數(shù)量為1162座，焚燒設(shè)施總數(shù)下降了1.8%），新建設(shè)施為65座，處理能力合計(jì)達(dá)到181891噸/天。其中設(shè)施規(guī)模為未滿30噸/天的為224座，30-50噸/天的為126座，50-100噸/天的為202座，100-300噸/天的為401座，300-600噸/天的為132座，超過600噸/天的為56座（圖7）[4]。

（三）衛(wèi)生填埋場(chǎng)現(xiàn)狀

2015年，日本生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)有1677座，新建設(shè)的有30座，衛(wèi)生填埋場(chǎng)的殘余容量還有10404.4萬立方米，殘余年限為20.4年（表6圖8），其中大都市圈衛(wèi)生填埋場(chǎng)的情況以首都圈（茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、山梨縣）為例，截止到2015年為22.3年（2014年為21.8年），近畿圈（三重縣、滋賀縣、京都縣、大阪府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣）為18.9年（2014年為19年）。截止到2015年還沒有建設(shè)衛(wèi)生填埋場(chǎng)的“市鎮(zhèn)村”有302個(gè)，占全部市鎮(zhèn)村總數(shù)（1741個(gè)）的17.3%[4]。

五、廢棄物區(qū)域化處理

日本的生活垃圾都是由市鎮(zhèn)村的地方自治體負(fù)責(zé)處理，因?yàn)榻陙砣丝谙∩俚牡胤阶灾误w垃圾處理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)困難，所以垃圾焚燒不完全等問題頻繁發(fā)生。為了確保各地區(qū)的垃圾得到安全迅速地處理，政府對(duì)垃圾產(chǎn)生量較多的地區(qū)實(shí)行了廢棄物“區(qū)域化處理”，即廢棄物處理出現(xiàn)問題的地區(qū)，將本地區(qū)的垃圾運(yùn)送到其他地方自治體進(jìn)行正規(guī)處理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年有273千噸（占全部最終填埋處理量的6.5%）的生活垃圾被運(yùn)送到了都道府縣以外的處理設(shè)施進(jìn)行了最終填埋處理。其中千葉縣、埼玉縣、山梨縣、神奈川縣、栃木縣、長(zhǎng)野縣及新潟縣達(dá)到206千噸，占全總數(shù)量的75%（表7）。此外，關(guān)東地區(qū)14%的廢棄物、中部地區(qū)14.4%的廢棄物也都被運(yùn)送到了都道府縣以外的地區(qū)進(jìn)行處理。這些地區(qū)由于填埋場(chǎng)容量緊缺，所以近年來生活垃圾都會(huì)轉(zhuǎn)移到外部地區(qū)進(jìn)行處理。

區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容一般包括以下幾點(diǎn)：第一，規(guī)劃期限：原則上為10年；第二，區(qū)域劃分：對(duì)地理?xiàng)l件、社會(huì)條件進(jìn)行調(diào)研，要求設(shè)置焚燒能力為300噸/天以上，最低100噸/天的全連續(xù)式焚燒設(shè)施；第三，劃分的各區(qū)域制定設(shè)施建設(shè)計(jì)劃；第四，二噁英等物質(zhì)的排出現(xiàn)狀以及對(duì)未來的預(yù)測(cè)；第五，區(qū)域化處理完成之前及現(xiàn)有設(shè)施的重建時(shí)期，此過渡期間的垃圾處理方案；第六，要保障利用RDF進(jìn)行發(fā)電的地區(qū)并記載其使用量；第七，其他：對(duì)垃圾、RDF的運(yùn)輸方法，原料的循環(huán)利用（現(xiàn)狀到將來的預(yù)測(cè)），垃圾發(fā)電量（現(xiàn)狀到將來的預(yù)測(cè)），各區(qū)域的垃圾分類方法等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；第八，區(qū)域化跟進(jìn)調(diào)查方案：為了使區(qū)域化規(guī)劃落實(shí)推進(jìn)，首都、自治區(qū)、直轄市、各省每年都要掌握各垃圾處理設(shè)施的二噁英濃度，各區(qū)域的設(shè)施建設(shè)整備狀況，以及做好過渡期出現(xiàn)的各種問題的對(duì)應(yīng)對(duì)策，徹底地對(duì)區(qū)域化處理進(jìn)行管理[5]。

區(qū)域規(guī)劃策劃制定的方法如下：

第一，向市鎮(zhèn)村做民意調(diào)查：為了更好地把握該區(qū)域市民的意向及需要，要定期舉辦聽證會(huì)，以及向市民做問卷調(diào)查；第二，設(shè)立舉辦“垃圾處理區(qū)域化研討會(huì)”；第三，設(shè)置舉辦“市鎮(zhèn)村區(qū)域會(huì)議”。

日本的“區(qū)域化處理”是針對(duì)日本廢棄物排出量逐年減少而引起的個(gè)別地區(qū)廢棄物處理困難等情況而實(shí)施的。中國現(xiàn)處于廢棄物排出量逐年增加的現(xiàn)狀，因此目前這類“區(qū)域化處理”尚不能給中國的城市垃圾處理以借鑒。但是隨著中國廢棄物處理制度和技術(shù)的日益完善，可能在日本廢棄物處理過程中產(chǎn)生的問題也會(huì)在中國出現(xiàn)，因此了解“區(qū)域化處理”不僅能全面把握、分析日本廢棄物的處理制度，也可以給未來完善中國的廢棄物處理制度以參考。

參考文獻(xiàn)

[1]環(huán)境省，循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)補(bǔ)助金結(jié)算

[2]新明和工業(yè)株式會(huì)社，針對(duì)垃圾處理廣域化而制定的垃圾中繼設(shè)施（壓縮、儲(chǔ)存）介紹

[3]可燃垃圾中繼設(shè)備的必要性的研討資料（資料2）

[4]環(huán)境省，《日本廢棄物處理（平成27年度版）》（2017年發(fā)布）

[5]環(huán)境省，垃圾處理的廣域化計(jì)劃

（責(zé)任編輯：李靜敏）