文／于和

社保繳費(fèi)違法行為追究期限的設(shè)定與適用

文／于和

《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社保繳費(fèi)違法行為也規(guī)定了多種法律責(zé)任，但是并未規(guī)定追究期限，由此導(dǎo)致法律適用的難題。立法應(yīng)對(duì)該實(shí)踐問(wèn)題予以回應(yīng)并進(jìn)行相應(yīng)完善。

社保繳費(fèi)違法 勞動(dòng)監(jiān)察有期限

2012年10月23日，何某向?qū)俚厝松缇痔峤弧锻对V書》等材料，請(qǐng)求該局對(duì)用人單位1996年至2011年3月的社保繳費(fèi)違法行為進(jìn)行查處。人社局立案后經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，用人單位已于2009年12月依法為何某參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)并繳納保險(xiǎn)費(fèi)，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定，對(duì)何某2009年12月前的相關(guān)社保訴求，不再查處；該用人單位于2010年1月至2011年3月未按何某實(shí)際工資為其繳費(fèi)，已責(zé)令用人單位進(jìn)行整改完成，人社局將處理情況《告知書》送達(dá)給何某。何某不服，向法院提起行政訴訟。

法院經(jīng)審理確認(rèn)了人社局調(diào)查的事實(shí)，并據(jù)此認(rèn)為，用人單位未依法為何某繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為自2009年12月終止，何某如對(duì)上述違法行為不服，最遲應(yīng)在2011年12月前向人社局投訴。但何某于2012年10月23日才向該局投訴，超過(guò)了2年的時(shí)效。人社局對(duì)何某的投訴請(qǐng)求處理認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法規(guī)正確，予以支持。判決駁回了何某的訴訟請(qǐng)求。

何某不服，上訴稱：《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律均無(wú)規(guī)定欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)2年以上不再追繳，人社局的執(zhí)法義務(wù)并無(wú)過(guò)期一說(shuō)；用人單位2011年3月仍存在未依法繳費(fèi)的違法行為，其2012年10月投訴并未超過(guò)法定期限。

二審法院認(rèn)為，根據(jù)何某提交的《社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況核對(duì)表》以及人社局制作的《勞動(dòng)保障監(jiān)察調(diào)查詢問(wèn)筆錄》，用人單位于2009年12月已按照何某的實(shí)際工資為其繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，符合當(dāng)?shù)乩U費(fèi)規(guī)定，因此何某投訴的用人單位2009年12月份之前存在的關(guān)于繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為，已于2009年12月份終止。而何某于2012年10月23日投訴，超過(guò)了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條關(guān)于兩年期限的規(guī)定，且無(wú)證據(jù)證明勞動(dòng)保障行政部門在此期間已發(fā)現(xiàn)用人單位存在何某投訴的上述違法行為。人社局依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條等規(guī)定對(duì)何某的相關(guān)訴求不再查處并無(wú)不當(dāng)。判決駁回上訴，維持原判。何某不服二審判決結(jié)果，申請(qǐng)?jiān)賹?。省高院支持了人社局以及一、二審法院意?jiàn)，駁回了何某的再審申請(qǐng)。

在何某一案中，人社局勝訴了。但是，類似案件如果不是由人社局處理，而是由社保機(jī)構(gòu)處理，就存在麻煩了。

社保機(jī)構(gòu)處理社保繳費(fèi)違法行為的困境

《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門有權(quán)對(duì)“用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況”等實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察。第二十七條規(guī)定了對(duì)用人單位未依法繳費(fèi)的罰款等責(zé)任。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”兩者對(duì)于執(zhí)行主體的規(guī)定并不一致。《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的執(zhí)行主體為勞動(dòng)保障行政部門亦即社會(huì)保險(xiǎn)行政部門；《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定罰款主體為“有關(guān)行政部門”，其他主體為“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)”。目前存在的問(wèn)題在于，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)違法行為規(guī)定了追究期限，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》并未規(guī)定追究期限，由此導(dǎo)致法律適用的難題。

在上述案件中，法院認(rèn)為,人力資源和社會(huì)保障部《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定“職工認(rèn)為用人單位有未按時(shí)足額為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等侵害其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益行為的，也可以要求社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)保險(xiǎn)法和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等相關(guān)規(guī)定處理”，據(jù)此社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在處理用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等侵害社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益行為時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等相關(guān)規(guī)定處理，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)適用2年時(shí)效處理未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題并無(wú)不當(dāng)。

法院這一判斷于法有據(jù)，但主要問(wèn)題在于，如果不是由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門而是由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)（如社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）處理，則難以適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，會(huì)產(chǎn)生很多困難。例如，勞動(dòng)者退休七八年以后，向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)投訴用人單位在其退休前數(shù)年未足額為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不查，沒(méi)有法律依據(jù)；查處，不僅證據(jù)等難以調(diào)查，用人單位亦可能無(wú)力履行，即便責(zé)令用人單位補(bǔ)繳后，是否重新計(jì)算養(yǎng)老金、如何處理過(guò)去數(shù)年養(yǎng)老金的增長(zhǎng)問(wèn)題，都比較棘手。實(shí)踐中社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)往往為此焦頭爛額。

第二個(gè)問(wèn)題是，如何劃分社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門（勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)）對(duì)于未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)違法行為的處理權(quán)限。目前各地對(duì)此做法不一，既有同時(shí)管轄的，也有內(nèi)部分配管轄的。由于管轄問(wèn)題可能降低行政效率，妨礙用人單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也存在互相推諉、扯皮的問(wèn)題，導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益不能得到及時(shí)保護(hù)，不利于法律法規(guī)規(guī)定的落實(shí)。

第三個(gè)問(wèn)題是，有的勞動(dòng)者比較較真，非得要求社保機(jī)構(gòu)處理未依法繳費(fèi)行為。對(duì)于此種情形，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門能否通過(guò)內(nèi)部規(guī)定由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門（勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)）處理？亦即，對(duì)于管轄主體，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否具有裁量權(quán)?實(shí)踐中對(duì)此多持肯定意見(jiàn)，但是由于缺乏上位法的支撐，存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)立社保繳費(fèi)違法行為追究期限的意義

對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立社保繳費(fèi)違法行為追究期限，存在一定的分歧。反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，繳納社保費(fèi)是用人單位的義務(wù)，設(shè)立追究期限實(shí)際上是免除了用人單位的繳費(fèi)義務(wù)，從而有鼓勵(lì)用人單位違法的嫌疑，也降低了用人單位的違法成本；繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)越多、繳費(fèi)時(shí)間越長(zhǎng)，養(yǎng)老金越多，設(shè)立追究期限將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)者的社保利益，不利于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益；還會(huì)減少基金收入。

筆者認(rèn)為這些理由很難成立。《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”《行政處罰法》作為規(guī)范行政處罰的一般法，其對(duì)于行政處罰的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用于對(duì)未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為的追責(zé)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)吸收這一規(guī)定。

從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，由于未設(shè)立社保繳費(fèi)違法行為追究期限，導(dǎo)致大量社保繳費(fèi)違法行為追究上的難題，引發(fā)很多訴訟。隨著參保人數(shù)的擴(kuò)展、權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，這一現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越多，使得社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)疲于奔命，不利于節(jié)約有限資源服務(wù)于更為迫切的參保人權(quán)益。

從理論上來(lái)說(shuō)，社保繳費(fèi)違法行為追究期限在性質(zhì)上屬于消滅時(shí)效。消滅時(shí)效具有制度性的功能，不僅適用于民事領(lǐng)域，也適用于行政和刑事領(lǐng)域。這一制度的主要功能在于，有利于社會(huì)秩序穩(wěn)定，避免舉證困難，也有利于促進(jìn)權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利，有利于節(jié)約行政、司法及社會(huì)資源。一些社會(huì)保險(xiǎn)待遇與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)時(shí)間很長(zhǎng)，待遇的持續(xù)與變更時(shí)間較長(zhǎng)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其養(yǎng)老金可由幾十年前的繳費(fèi)形成，退休之后養(yǎng)老金可延續(xù)和變更（提高待遇）幾十年。如果沒(méi)有時(shí)效制度，則意味著要對(duì)幾十年之前的繳費(fèi)和養(yǎng)老金重新確定，并據(jù)此重新計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，在制度轉(zhuǎn)型和形成期，這幾乎是無(wú)法完成的工作。即便將來(lái)制度完善、管理規(guī)范、所有調(diào)整等檔案資料完全可查，要完成這一工作也要耗費(fèi)無(wú)數(shù)的時(shí)間和精力，而只要有任何意外因素如檔案滅失，這項(xiàng)工作即無(wú)法完成。

社會(huì)保險(xiǎn)法多數(shù)規(guī)范屬于行政規(guī)范，而行政執(zhí)法和違法查處，都存在追究期限的問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)服從行政執(zhí)法的普遍規(guī)則，針對(duì)社保繳費(fèi)違法行為設(shè)立追究期限。具體期限可以參考《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的2年期限規(guī)定，從違法行為終了起算。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》修訂之前，可在相關(guān)條例等法規(guī)或規(guī)章中予以明確。

作者單位：河北省承德市機(jī)關(guān)事業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)中心