楊復(fù)衛(wèi)

摘要：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托對基金的保值增值至關(guān)重要，與其他投資工具相比，信托工具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢。體現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與信托在觀念與制度層面的契合，并需實(shí)踐佐證。但學(xué)界對此的理論研究尚顯欠缺，需要對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托能否以及如何在養(yǎng)老金投資的大環(huán)境中運(yùn)行進(jìn)行研究，以構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托的理論框架。立法并未明確統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金在信托中的差異性，導(dǎo)致基金運(yùn)行過程中欠缺實(shí)踐路徑，因此需要塑造統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金不同的信托模式及運(yùn)營規(guī)則。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；信托；證成；運(yùn)行保障

中圖分類號：F840.612

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.09

放眼全球，盡管信托正成為公共養(yǎng)老金投資的主要模式，但對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（后文簡稱“基本養(yǎng)老金”）而言，仍需解決幾個(gè)關(guān)鍵問題：為什么信托應(yīng)作為基本養(yǎng)老金的優(yōu)選路徑？為什么信托可以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金保值增值與安全穩(wěn)健的有效統(tǒng)一？個(gè)人賬戶基金與統(tǒng)籌基金信托的差異體現(xiàn)在什么地方？為此，本文致力于論證基本養(yǎng)老金信托概念生成的自洽性和基本養(yǎng)老金信托的運(yùn)行保障，并積極回應(yīng)上述困擾學(xué)界與社會公眾的問題，進(jìn)而為基本養(yǎng)老金信托的有效運(yùn)行提供制度保障。

一、信托與基本養(yǎng)老金投資的契合性求證

基本養(yǎng)老金選擇信托方式作為其投資運(yùn)行的優(yōu)選模式，還需在學(xué)理上證成二者存在契合性。為釋疑解惑，需研判基本養(yǎng)老金本身屬性與信托制度存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探尋基本養(yǎng)老金信托的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）信托觀念與基本養(yǎng)老金訴求契合

自1970年代以來，隨著基本養(yǎng)老金積累的不斷增加，基本養(yǎng)老金投資與資本市場的關(guān)系成為引人注目的重要研究領(lǐng)域。一方面，為了防范養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，不斷積累的基本養(yǎng)老金需要保值增值，資本市場為基本養(yǎng)老金投資提供了多樣化的金融工具，如零息債券、擔(dān)保抵押債務(wù)、擔(dān)保投資合同等[1]。另一方面，不斷積累的基本養(yǎng)老金成為資本市場上重要的投資者，其投資行為對資本市場的價(jià)格波動、公司治理及金融創(chuàng)新帶來了深刻影響[2]。那么，基本養(yǎng)老金投資何以將信托作為其優(yōu)先選擇？還需從信托的內(nèi)生屬性與基本養(yǎng)老金的訴求出發(fā)，探尋二者的適配性。

首先，信托的特性在于其財(cái)產(chǎn)被有效設(shè)立后具有獨(dú)立性，信托立法亦圍繞該獨(dú)立性展開[3]。相對的，基本養(yǎng)老金存在的公共屬性強(qiáng)調(diào)了基金的獨(dú)立性，防止遭受公權(quán)或私權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，也是基金投資運(yùn)營的必要條件。將信托模式與基本養(yǎng)老金投資運(yùn)營相結(jié)合，意味著作為信托財(cái)產(chǎn)的基本養(yǎng)老金將與委托人、受托人、受益人個(gè)人財(cái)產(chǎn)之間設(shè)置一道“防火墻”，防止基本養(yǎng)老金被挪用、侵吞等現(xiàn)象發(fā)生。有學(xué)者以“閉鎖效應(yīng)”來解釋該功能，即“信托一旦有效設(shè)立，信托即自行封閉與外界隔絕”[4]。二者的結(jié)合還意味著基本養(yǎng)老金的產(chǎn)權(quán)屬性獲得了清晰的法律地位，為基本養(yǎng)老金產(chǎn)權(quán)屬性的分配奠定了基礎(chǔ)，從制度根源上保證了基本養(yǎng)老金的安全。

其次，信托實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與信托利益的分離，分割了信托財(cái)產(chǎn)的管理主體和收益主體，雖說受托人和受益人在一定程度上保留了所有權(quán)的外觀，但財(cái)產(chǎn)本身卻獨(dú)立于委托人、受托人和受益人[5]。相對的，基本養(yǎng)老金投資通常采政府部門投資運(yùn)營模式，由政府機(jī)構(gòu)管理基金投資，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)職能。但實(shí)踐已證明：這種投資運(yùn)營模式是不可持續(xù)的，預(yù)想的各種補(bǔ)救措施也都不具有可操作性[6]。將基本養(yǎng)老金交由獨(dú)立的信托機(jī)構(gòu)來投資管理則更為契合基金的要求，畢竟信托以權(quán)利分解為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金權(quán)利主體與利益主體的分離契合了當(dāng)前基金的實(shí)然狀態(tài)。打破了政府既充當(dāng)運(yùn)動員又兼任裁判員的權(quán)力混沌狀態(tài)，使得基本養(yǎng)老金在產(chǎn)權(quán)、責(zé)任和權(quán)力制衡上更為明晰，從而重視受益人權(quán)利。

最后，信托通過對財(cái)產(chǎn)的長期規(guī)劃和專業(yè)操作實(shí)現(xiàn)其保值增值，這與基本養(yǎng)老金的訴求不謀而合。作為信托受托人的信托公司，通過自身在財(cái)產(chǎn)管理和處理方面的專業(yè)優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)對基本養(yǎng)老金的投資運(yùn)作。受托人根據(jù)委托人要求厘定基本養(yǎng)老金綜合投資管理計(jì)劃，設(shè)計(jì)一攬子投資組合，達(dá)成基金的盈利。這些做法與基金本養(yǎng)老金對投資需求的多元性、投資的安全穩(wěn)定和盈利是一致的。而且，信托管理的繼承性法律效力使得依法成立的信托不因受托人變更而改變，使得基本養(yǎng)老金的長期規(guī)劃變得更為有力，消減時(shí)間流逝帶來的不確定感?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有“強(qiáng)制儲蓄”和“延期支付”的雙重特點(diǎn)，由此導(dǎo)致基本養(yǎng)老金帶有明顯的再分配效應(yīng)和儲蓄效應(yīng)[7]。個(gè)人賬戶完全積累制下的基本養(yǎng)老金在某種程度上可以認(rèn)為是一種長期儲蓄，具有長期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。

其實(shí)，不管是基本養(yǎng)老金的金融屬性抑或投資屬性與信托均能建立無縫對接，畢竟信托本身就是一種財(cái)富管理和移轉(zhuǎn)的最佳設(shè)計(jì)，而基本養(yǎng)老金只有尋求到妥當(dāng)?shù)墓芾矸绞?，才能?shí)現(xiàn)效益最大化。當(dāng)前，信托已經(jīng)成為國際通行的財(cái)富管理制度，具有區(qū)際效力的《歐洲信托法原理》以及具有國際效力的《關(guān)于信托的法律適用及其承認(rèn)的公約》都明示信托正走向世界、聯(lián)結(jié)國際舞臺的發(fā)展趨勢已經(jīng)成型。可見，基本養(yǎng)老金信托的發(fā)展具有廣闊的空間和前景。

（二）契合的實(shí)踐佐證

基本養(yǎng)老金與信托的聯(lián)姻，國外已有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，智利和美國最為典型。智利將其公共養(yǎng)老金個(gè)人賬戶基金實(shí)行信托制，委托人是參保人，受托人是養(yǎng)老金管理公司（AFPs），在信托模式下基金的運(yùn)行取得了長足的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了公共養(yǎng)老金參保人數(shù)的激增，以及基金收益率的顯著增加和個(gè)人賬戶基金的大量積累。AFPs成為股票市場發(fā)展和金融工具創(chuàng)新的積極推動者，進(jìn)而帶動了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相對的，美國聯(lián)邦老年、殘疾和遺屬保險(xiǎn)計(jì)劃本身就是一種信托安排，設(shè)有“聯(lián)邦老年和病殘保險(xiǎn)信托基金”和“聯(lián)邦殘疾保險(xiǎn)信托基金”兩個(gè)公共養(yǎng)老基金，按照信托模式進(jìn)行運(yùn)營。且，1974年的《雇員退休收入安全法案》明確規(guī)定了以信托方式設(shè)立公共養(yǎng)老金投資計(jì)劃，并強(qiáng)制推行?！敖刂辽蟼€(gè)世紀(jì)末，美國私人養(yǎng)老金信托的規(guī)模就已經(jīng)超過3萬億美元。而聯(lián)邦和州兩級政府養(yǎng)老金計(jì)劃逾17萬億美元的總額中，幾乎全部是以信托形式存在?！盵8]

2015年《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》出臺前，基本養(yǎng)老金除用于投資銀行存款和國債外，未發(fā)生投資運(yùn)營的典型案例，更遑論基本養(yǎng)老金的信托計(jì)劃。但隨著“廣東千億基本養(yǎng)老金入市”以信托方式實(shí)現(xiàn)了基金收益增長，情況正在發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)。當(dāng)前，行政部門就逐漸拓寬基本養(yǎng)老金的投資渠道達(dá)成共識，將信托列為一種主要方式。企業(yè)年金與全國社?；鹋c信托的結(jié)合，其制度實(shí)踐對于基本養(yǎng)老金的投資運(yùn)營具有借鑒意義。企業(yè)年金主要采DC型的信托模式，引入受托機(jī)構(gòu)、賬戶管理人、托管人、投資管理人等多個(gè)參與人[9]。截至2016年9月，博時(shí)企業(yè)年金基金投資運(yùn)作規(guī)模已超過340億元

參見：2016年第2季度博時(shí)基金管理有限公司企業(yè)年金基金投資管理情況[EB/OL].[2016-09-08].https：//www.bosera.com/common/infoDetail.jsp？infoid=1825071&classid=00020002000600010009.。全國社會保障基金投資包括直接投資與間接投資，前者包括銀行存款、購買國債等，由全國社會保障基金理事會直接運(yùn)營，后者包括購買股票、投資實(shí)業(yè)等，主要通過信托的方式委托信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行。從2001年到2012年，全國社會保障基金實(shí)現(xiàn)了年均收益8.29%，2015年收益率甚至達(dá)到了15.19%，遠(yuǎn)高于同期銀行存款利率

參見：全國社會保障基金理事會基金年度報(bào)告（2015年度）[EB/OL].[2016-09-01].http：//www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201606/t20160602_7079.html.。上述信托實(shí)踐為基本養(yǎng)老金進(jìn)行信托計(jì)劃的選擇提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，有利于推動和發(fā)展基本養(yǎng)老金信托的開展。尤其是2015年國務(wù)院放寬了全國社會保障基金信托貸款投資比例上限的決定，為基本養(yǎng)老金信托計(jì)劃的實(shí)施釋放了重要信號。

二、基本養(yǎng)老金信托概念生成的自洽性證成

（一）基本養(yǎng)老金信托的概念詮釋

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具有鮮明的個(gè)性，相較于國外的公共養(yǎng)老金信托概念，基本養(yǎng)老金信托是養(yǎng)老金信托的下位概念。畢竟公共養(yǎng)老金信托更多側(cè)重于職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，即企業(yè)委托信托機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老金，并投資運(yùn)營已經(jīng)積累的養(yǎng)老金，并在雇員退休后以年金形式支付的信托形式[10]。該模式下，信托計(jì)劃通過收益確定型（DB）和繳費(fèi)確定型（DC）決定雇員的收益。我國養(yǎng)老金信托范圍較廣，國外的養(yǎng)老金信托更多類似于我國企業(yè)年金信托，并不包括基本養(yǎng)老金信托。為了更為準(zhǔn)確地界定基本養(yǎng)老金的信托內(nèi)涵，本文嘗試給出一個(gè)相對明晰的概念：基本養(yǎng)老金信托是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或法定部門將單位和個(gè)人依法繳納的統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金作為信托資產(chǎn)，委托給信托機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營，待勞動者退休后獲益的一種信托形式。

從基本養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌基金來看，前者所有權(quán)歸勞動者所有，不得提前支取，并可以繼承，決定了其作為信托資產(chǎn)是完全可行的。事實(shí)上，不少學(xué)者提倡個(gè)人賬戶基金通過信托投資運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)保值增值[11]。但值得思考的一個(gè)問題是：統(tǒng)籌基金能否作為信托資產(chǎn)？統(tǒng)籌基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，基金的收付基本處于同一時(shí)段，無須面對大量資金的運(yùn)營管理問題，其立足點(diǎn)在于基金通過代際之間的轉(zhuǎn)移支付和收入再分配實(shí)現(xiàn)社會公平。從這個(gè)意義上講，統(tǒng)籌基金基本上不存在保值增值問題，也不存在市場化投資問題。但這并不意味著不存在統(tǒng)籌基金信托的必要性，畢竟信托不僅僅是一種投資工具，更是一種財(cái)產(chǎn)管理制度，將信托引入統(tǒng)籌基金的管理架構(gòu)中，有利于明確基本養(yǎng)老金的權(quán)屬關(guān)系，厘清各方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)，在堅(jiān)守安全底線前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。盡管現(xiàn)收現(xiàn)付制之下統(tǒng)籌基金保值對信托的制度需求不大，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，部分省份結(jié)余的統(tǒng)籌基金總量可觀，仍存在保值增值和信托管理的訴求。即便現(xiàn)階段統(tǒng)籌基金不存在市場化投資需求，但并不意味著其不存在政策化投資運(yùn)營的必要，更不能否認(rèn)將來實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后市場投資運(yùn)營的可能。從嚴(yán)格意義上講，“投資”與“運(yùn)營”屬于不同環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌基金投資需求不強(qiáng)，但該基金的運(yùn)營需求相對突出，而信托在統(tǒng)籌基金的運(yùn)營環(huán)節(jié)便有廣闊的釋放空間。故，無論個(gè)人賬戶基金信托還是統(tǒng)籌基金信托，都是必要的制度選項(xiàng)，只是二者關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)有所不同：前者關(guān)注基金的保值增值和私人利益維護(hù)，后者強(qiáng)調(diào)基金的穩(wěn)健運(yùn)營和社會利益維護(hù)。

（二）基本養(yǎng)老金信托的法律定位

信托按照不同標(biāo)準(zhǔn)，有意定和法定、私益和公益之分?；攫B(yǎng)老金信托到底是何種類型，還需明確。由于基本養(yǎng)老金信托有個(gè)人賬戶信托與統(tǒng)籌基金信托之分，二者在法律性質(zhì)上截然有別，這勢必導(dǎo)致個(gè)人賬戶基金信托與統(tǒng)籌基金信托在法律定位上的差異。從個(gè)人賬戶基金信托角度講，其關(guān)注當(dāng)事人的地位平等與意思自治，體現(xiàn)出意定信托屬性。雖說個(gè)人賬戶基金所有權(quán)人數(shù)眾多，但并不意味著個(gè)人賬戶基金信托由個(gè)別委托人與受托人簽訂合同而設(shè)立信托，而是由不特定多數(shù)的委托人按照格式化的信托合同，將其個(gè)人賬戶基金委托于同一受托人進(jìn)行管理和運(yùn)行而設(shè)立信托計(jì)劃，被打上了集合信托的烙印。個(gè)人賬戶基金的所有權(quán)歸屬于參保勞動者個(gè)人，與公共利益的關(guān)聯(lián)度不像統(tǒng)籌基金突出，因而個(gè)人賬戶基金信托屬于私益信托的范疇，與公益信托相距甚遠(yuǎn)[12]。在該法律架構(gòu)中，參保人既是委托人，也是受益人，只不過需要設(shè)定一個(gè)類似于“個(gè)人賬戶基金管理委員會”的利益代言人而已。因此，可以將個(gè)人賬戶基金信托界定為一種私益信托。但與一般的私益信托相比，其受到法律的控制更為嚴(yán)格，如法律規(guī)定最低年限，要求信托變更登記，為社會利益的實(shí)現(xiàn)做出保留等。

統(tǒng)籌基金帶有公共政策屬性，理論上國家完全可以通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定設(shè)定統(tǒng)籌基金信托，使其成為法定信托類型。對此，已有學(xué)者主張?jiān)凇渡鐣ｋU(xiǎn)法》或《社會保險(xiǎn)基金管理法》等立法中明確統(tǒng)籌基金法定信托模式[13]。但實(shí)際中，現(xiàn)行法并未對統(tǒng)籌基金信托做出明確規(guī)范，因而將統(tǒng)籌基金信托定位于法定信托更多的是學(xué)者“一廂情愿式的迷戀”，與現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)。即使將來法律做出改進(jìn)，信托也不可能是統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營模式的唯一選擇，理想務(wù)實(shí)的做法是讓信托模式、委托授權(quán)模式以及其他模式共同競爭，形成一種制度之間的競爭、替代與互動機(jī)制，為市場提供更多選擇，以避免“選擇權(quán)利的貧困”。法定信托意味著當(dāng)事人意思自治空間的限縮，不過這種限制主要是針對參保人而言的，盡管他們是統(tǒng)籌基金信托的受益人，但在信托過程中幾乎沒有話語權(quán)，其利益代表機(jī)制亦呈現(xiàn)缺失狀態(tài)。雖說委托人與受托人之間存在契約商談的空間，但這只是一種異化的契約而已[14]。為此，本文嘗試將統(tǒng)籌基金信托認(rèn)定為一種法定與意定相結(jié)合的信托。同時(shí)，統(tǒng)籌基金的國有性質(zhì)決定了國家才是統(tǒng)籌基金信托的委托人，其設(shè)置帶有明顯社會利益旨向，不僅涉及代內(nèi)公平，還涉及代際公平，“底線公平”與社會共濟(jì)色彩鮮明，體現(xiàn)社會法中的基準(zhǔn)控制理念[15]。這意味著統(tǒng)籌基金信托不可能是私益，而只能是公益，這一定性已有不少學(xué)者贊同[16]。

（三）基本養(yǎng)老金信托的特殊秉性

由于基本養(yǎng)老金特有的雙重信托結(jié)構(gòu)，決定其不能簡單套用信托的共性特征。這是因?yàn)閯趧诱呋蚱涔椭饕婪ɡU納保費(fèi)形成保險(xiǎn)基金，等同于委托人轉(zhuǎn)移交付信托資金的行為，政府是基于社會成員對其信賴作為基金受托人而取得基金名義上的所有權(quán)，故此，社會成員繳納保費(fèi)的行為以及政府的接受，不是行政“征收”，而是信托[17]。從這個(gè)意義上講，基本養(yǎng)老金信托屬于信托之后的再信托。換言之，在第一層信托法律關(guān)系構(gòu)造中，政府作為公法上的主體，為履行基本養(yǎng)老金管理的職責(zé)而作為受托人接受被保險(xiǎn)人委托，為受益人利益的實(shí)現(xiàn)而行使對基金的管理權(quán)；在第二層信托法律關(guān)系構(gòu)造中，政府作為私法上的民事主體充當(dāng)著委托人的角色，通過締結(jié)民商事契約選任受托人，并對受托人的行為進(jìn)行監(jiān)管。也即，第一層次信托是第二層次信托的基礎(chǔ)，第一層次信托同時(shí)也是第二層次信托的信托財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，該信托財(cái)產(chǎn)具有特殊性，表現(xiàn)為通過長期繳費(fèi)逐漸轉(zhuǎn)移、積累的規(guī)模龐大的分散財(cái)產(chǎn)，對安全性有極高要求。

另外，基本養(yǎng)老金信托的目的要素較為特殊。在英美法上，并無任何技術(shù)性規(guī)則來限制信托的創(chuàng)設(shè)行為，故信托的創(chuàng)設(shè)目的可以多樣化。對于基本養(yǎng)老金信托，受托人管理、運(yùn)用、處分基金的目的在該信托設(shè)立之初就已確立?；攫B(yǎng)老金信托目的并非隨行政機(jī)關(guān)的主觀意愿而確立，而是根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的初衷決定，為實(shí)現(xiàn)參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，或者更確切地說，為了保障參保人的“養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)”。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)建立在強(qiáng)制性制度之上，國家參與其中并作為擔(dān)保人，以繳費(fèi)為受益的前提條件，具有再分配功能。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)在實(shí)現(xiàn)老年生活保障的目標(biāo)中體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：權(quán)利和義務(wù)的關(guān)聯(lián)性、主體間的互濟(jì)性、權(quán)利形成的被動性。作為社會保障權(quán)的一種子權(quán)利，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)指向的是勞動者因年老產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)而缺乏正常生活來源時(shí)，有依法從國家和社會取得保障其基本生活保險(xiǎn)利益的權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是指養(yǎng)老保險(xiǎn)的獲得權(quán)，即選擇、參加、享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利，具有社會基本權(quán)的屬性[18]?；攫B(yǎng)老金信托的目的要素雖然只涵攝養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)之一隅，但對于參與基本養(yǎng)老金信托計(jì)劃的勞動者而言卻關(guān)乎他們最重要的人身與財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，關(guān)涉社會公平正義之形成。

三、基本養(yǎng)老金信托規(guī)范運(yùn)行的保障機(jī)制

基本養(yǎng)老金信托不同于通常意義上的金融信托，過往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公共養(yǎng)老金的投資行為將深刻影響社會的安定、和諧，故配置基本養(yǎng)老金信托規(guī)范運(yùn)行的保障機(jī)制就顯得尤為必要。

（一）基本養(yǎng)老金信托關(guān)系主體結(jié)構(gòu)塑造

1.統(tǒng)籌基金

第一，委托人：國家。前文指出，統(tǒng)籌基金在抽象意義上歸社會成員共同共有，但實(shí)際上卻是歸國家所有。在統(tǒng)籌基金的視域內(nèi)，國家利益代表機(jī)制無非存在兩種可能性選擇：以社會團(tuán)體來代表國家利益作為統(tǒng)籌基金信托的具體委托人和以政府來代表國家利益作為統(tǒng)籌基金信托的具體委托人。在我國現(xiàn)實(shí)語境下，統(tǒng)籌基金信托的委托人還需要具體分析。《社會保險(xiǎn)法》第64條第3款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定?！比珖y(tǒng)籌意味著統(tǒng)籌基金將打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的流動與調(diào)劑余缺，此時(shí)國務(wù)院以委托人的身份負(fù)責(zé)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營無疑是一種理想選擇。由于省級統(tǒng)籌使得統(tǒng)籌基金存放在財(cái)政專戶，從降低交易成本和減少信息不對稱的角度考慮，由省級政府（財(cái)政部門）作為代理人具體行使社會統(tǒng)籌基金信托的委托人職責(zé)，較為妥當(dāng)。第二，受托人：社會保險(xiǎn)基金管理局。條件允許后，建立相對獨(dú)立的社會保險(xiǎn)基金管理局，并由其充任統(tǒng)籌基金的信托受托人。該局屬于履行行政職能的事業(yè)單位，具備相應(yīng)的資質(zhì)要件，避免了與社會保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)的利益同質(zhì)化，防范利益輸送。身處統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營的前沿地帶，具有信息、業(yè)務(wù)及從業(yè)人員優(yōu)勢，有助于降低統(tǒng)籌基金信托運(yùn)營的成本。另外，社會保險(xiǎn)基金管理局不屬于市場化的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，不以追求利益最大化為目標(biāo)，該身份特質(zhì)契合統(tǒng)籌基金的制度秉性。作為社會統(tǒng)籌基金信托的受托人，第一要?jiǎng)?wù)不是尋求統(tǒng)籌基金的保值增值，而是維護(hù)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性與完整性，防止挪用、貪腐等濫權(quán)行為，確?；鸬姆€(wěn)健運(yùn)營與及時(shí)足額償付。第三，受益人：參保人。以權(quán)利為結(jié)構(gòu)要素，將受益人界定為“基于信托行為享受受益權(quán)的人”[19]；以利益為結(jié)構(gòu)要素，將受益人界定為“依據(jù)信托行為而直接享有信托利益的人”[20]。無論何種認(rèn)知思路，都不難得出統(tǒng)籌基金信托的受益人是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人（勞動者）這一結(jié)論，因?yàn)榻y(tǒng)籌基金的來源是參保人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，統(tǒng)籌基金在應(yīng)然層面上歸參保人共同共有。相對于通常意義上的信托，統(tǒng)籌基金信托在資金形態(tài)與存管方式上均發(fā)生了改變，但根據(jù)《信托法》上的“權(quán)益不隨財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移”原則，參保人仍享有完整意義上的受益權(quán)。第四，信托監(jiān)察人：社會保障行政部門。根據(jù)《信托法》第65條對信托監(jiān)察人的規(guī)定，其可以自身名義，代表受托人行使對公益信托的監(jiān)督。相應(yīng)的，監(jiān)察人應(yīng)具備與其履職相匹配的諸多能力，包括管理、知識儲備、專業(yè)資格等。從統(tǒng)籌基金發(fā)展實(shí)際出發(fā)，由社會保障行政部門作為社會統(tǒng)籌基金信托的監(jiān)察人較為合適。原因在于，監(jiān)察人作為行政機(jī)構(gòu)，權(quán)威性較高，便于業(yè)務(wù)上的監(jiān)督與信息上的溝通，并在人才、知識、管理上均有天然優(yōu)勢；監(jiān)察人作為委托人的替代者，可以幫助委托人實(shí)現(xiàn)監(jiān)控目標(biāo)，減少代理成本；通過積極的職權(quán)行為彌補(bǔ)信托受益人監(jiān)督機(jī)制的缺陷。

2.個(gè)人賬戶

委托人：參保人→個(gè)人賬戶基金管理委員會。作為分散的個(gè)體，其難以形成同質(zhì)化的利益共同體具體行使委托人的職權(quán)。為此，須通過合理的利益代表機(jī)制將委托人意志與話語權(quán)加以表達(dá)和呈現(xiàn)。省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為個(gè)人賬戶基金的管理機(jī)構(gòu)，集中管理全?。ㄊ校﹤€(gè)人賬戶基金，以立法規(guī)定設(shè)立相對獨(dú)立的個(gè)人賬戶基金管理委員會，使其具有委托人與受托人的雙重身份。一方面接受參保人的委托，與市場化的金融信托機(jī)構(gòu)簽訂信托合同，充當(dāng)著委托人的角色；另一方面又與參保人之間構(gòu)成了法定強(qiáng)制信托關(guān)系，充當(dāng)著受托人的角色。個(gè)人賬戶基金管理委員會應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法律授權(quán)的獨(dú)立的事業(yè)單位法人，在財(cái)務(wù)、人事、決策上享有獨(dú)立性，以免受地方政府、社會團(tuán)體及其他人員的干預(yù)。受托人：個(gè)人賬戶基金管理委員會→信托公司。個(gè)人賬戶基金管理委員會作為受托人，最主要的一項(xiàng)職責(zé)是尋找適格的市場主體作為個(gè)人賬戶基金信托的“次受托人”，通過有效的投資運(yùn)營工具，確保個(gè)人賬戶基金的保值增值。該“次受托人”在資格上具備一定的限定條件，相較基金公司，信托公司擔(dān)任“次受托人”更為合適，前者投資范圍廣于后者，且不符合個(gè)人賬戶基金信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性要求。同時(shí)，賦予“次受托人”一定自由裁量權(quán)，以便調(diào)整和控制個(gè)人賬戶基金信托的整體風(fēng)險(xiǎn)。第三，設(shè)置信托監(jiān)察人仍需探討。依照《信托法》規(guī)定，作為自益信托的個(gè)人賬戶基金信托是無須設(shè)置信托監(jiān)察人的，但這并不意味著個(gè)人賬戶基金信托不存在設(shè)置信托監(jiān)察人的必要性。事實(shí)上，英美法系與大陸法系不少國家的信托法律均規(guī)定由信托監(jiān)察人代替受益人對受托人進(jìn)行監(jiān)督。本文以為個(gè)人賬戶基金管理委員會作為當(dāng)事人不宜擔(dān)任監(jiān)察人，由社會保障行政部門擔(dān)任為宜。

（二）基本養(yǎng)老金信托運(yùn)營規(guī)則的構(gòu)造

1.信息披露規(guī)則

在基本養(yǎng)老金投資與運(yùn)營過程中，為保護(hù)受益人利益，受托人應(yīng)向受益人等利益相關(guān)者以及政府指定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期提交有關(guān)基本養(yǎng)老金信托資產(chǎn)投資的文件與報(bào)告，公布基金信托的投資方案、經(jīng)營業(yè)績，并完善公開信息的真實(shí)性與完整性制度。以美國《雇員退休收入保障法》關(guān)于信息披露規(guī)定為例，該法案明確要求養(yǎng)老金行政管理人須履行以下義務(wù)：第一，向參與人和受益人進(jìn)行信息披露。第二，向監(jiān)管當(dāng)局備案。行政管理人有義務(wù)就年報(bào)、終止和補(bǔ)充報(bào)告等信息資料向秘書處和養(yǎng)老金受益擔(dān)保公司備案[21]?！豆蛦T退休收入保障法》還規(guī)定，向參與人和受益人提供信息文件還須滿足“可獲得性”，即行政管理人必須把其最近更新的概要性計(jì)劃陳述、最新年報(bào)、談判協(xié)議、合同或養(yǎng)老金計(jì)劃所據(jù)以建立和運(yùn)營的其他工具，置放于主要辦公地點(diǎn)或其他合適地點(diǎn)，以使所有參與人可以方便地獲得相關(guān)信息。因此，構(gòu)建基本養(yǎng)老金信托的信息披露規(guī)則，有必要借鑒包括美國等國家相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，對受托人的信息披露職責(zé)、具體內(nèi)容、方式等做出明確規(guī)定。

2.關(guān)聯(lián)交易限制規(guī)則關(guān)聯(lián)交易在信托領(lǐng)域主要分為公允和非公允兩類，而基本養(yǎng)老金信托各主體間的利益沖突所導(dǎo)致的關(guān)聯(lián)交易屬于非公允的。因?yàn)槲腥俗鳛榛攫B(yǎng)老金資產(chǎn)的初始所有者，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人是以委托人的意志為基礎(chǔ)的，但信托對受托人自由管理信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的肯定以及信托期間剝奪委托人或受益人對信托財(cái)產(chǎn)自由支配權(quán)的設(shè)計(jì)，都會不可避免地出現(xiàn)三者之間的利益沖突。在投資運(yùn)營過程中，受托人依職權(quán)確定信托基金的賬戶管理人、托管人、投資管理人等主體，并通過立法設(shè)定上述主體間的權(quán)義結(jié)構(gòu)。但由于受托人參與基金運(yùn)作的最終目的在于實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，這勢必與其他主體產(chǎn)生利益沖突。目前，關(guān)于基本養(yǎng)老金信托的法律規(guī)范尚付闕如，更遑論基本養(yǎng)老金信托運(yùn)營中的關(guān)聯(lián)交易限制規(guī)則的法律完善。為此，還需從三方面進(jìn)行建構(gòu)和完善：第一，界定基本養(yǎng)老金信托各關(guān)聯(lián)方的范圍。包括基金行政管理人、投資管理人、托管人、賬戶管理人、法律顧問、會計(jì)師、精算師、受托人、受益人等在內(nèi)的主體。第二，明確應(yīng)予禁止的關(guān)聯(lián)交易范圍。如受托人的董事、高管等，基金亦不得向關(guān)聯(lián)人提供貸款或提供擔(dān)保，乃至不得以非公平條件與關(guān)聯(lián)人進(jìn)行交易。第三，規(guī)定應(yīng)予限制的關(guān)聯(lián)交易范圍。限制的具體情形可以根據(jù)基本養(yǎng)老金的實(shí)際運(yùn)營狀況加以權(quán)衡，既要確保基本養(yǎng)老金投資運(yùn)營的公平和安全，也要兼顧到作為受托人的信托公司的積極性，賦予其從事公允關(guān)聯(lián)交易的自由選擇權(quán)。

3.稅收優(yōu)待規(guī)則

信托自產(chǎn)生之日起，就與稅收之間產(chǎn)生了復(fù)雜糾葛。肇始于中世紀(jì)的Use制度（英國信托制度的雛形）就是一種避稅設(shè)計(jì)[22]，現(xiàn)代社會設(shè)立信托計(jì)劃目的之一也是為了避免稅收負(fù)擔(dān)過重。對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，無論在保費(fèi)繳納環(huán)節(jié)、基金投資運(yùn)營環(huán)節(jié)還是在基金領(lǐng)取環(huán)節(jié)，均受到稅收政策影響。在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納環(huán)節(jié)，涉及企業(yè)和個(gè)人所得稅的征繳；在基金投資環(huán)節(jié)，涉及增值稅和利息稅；在基金領(lǐng)取環(huán)節(jié)，牽扯遺產(chǎn)稅、贈與稅和個(gè)人所得稅等。正是由于稅收與養(yǎng)老金存在如此密切的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老金幾乎純粹是稅收法律的一個(gè)產(chǎn)物。目前國際通行的EET稅制，對雇主和雇員在繳費(fèi)上和投資收益上免除所得稅、只對養(yǎng)老金領(lǐng)取征稅的做法，被認(rèn)為是推動養(yǎng)老金發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。EET稅制不是指對養(yǎng)老金收入不要征稅，也不能簡單地理解為對養(yǎng)老金收入減免稅收，而是對養(yǎng)老金收入延遲納稅，是一種“放水養(yǎng)魚”、藏富于民的大智慧?？梢姡珽ET稅制可產(chǎn)生稅收激勵(lì)作用，有利于具備“公益性”特征的基本養(yǎng)老金信托的健康發(fā)展。但就我國稅法而言，除了滿足信托要件的證券投資基金可以享受稅收優(yōu)惠外，其他信托行為基本適用一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的稅法規(guī)定，公益信托未享受特殊待遇[23]。相反，公益信托中的重復(fù)征稅現(xiàn)象普遍存在，缺乏激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)其普及和發(fā)展。為此，針對統(tǒng)籌基金信托和個(gè)人賬戶基金信托所體現(xiàn)的“公益性”與“自益性”稅收應(yīng)有所不同，前者應(yīng)有別于一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)稅收規(guī)定，促進(jìn)公益信托發(fā)展，構(gòu)建完善的公益事業(yè)稅收制度。后者因其“自益性”導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)較重，可通過稅收優(yōu)惠來解決。在個(gè)人賬戶基金信托存續(xù)階段，根據(jù)受托人不是信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人，采實(shí)質(zhì)課稅原則，受托人在管理中獲得的收益免征所得稅。在終止階段，由于受益人均為社會大眾，采量能課稅原則，受益人取得的基金增值收益部分同樣應(yīng)獲免稅優(yōu)待。如此，既減輕委托人和受托人稅負(fù)，又激勵(lì)受益人的納稅，促進(jìn)個(gè)人賬戶基金信托發(fā)展。

余論

由于基本養(yǎng)老金立法具有典型復(fù)合性，跨越公法、私法與社會法三大法域，受到多重法律部門規(guī)制。故，為保證基本養(yǎng)老金信托順利運(yùn)行，還需探討基本養(yǎng)老金應(yīng)采何種立法體例，單獨(dú)立法抑或合并立法？為此，后續(xù)問題還需基本養(yǎng)老金信托在其法治化路徑上，對當(dāng)前我國的法律制度環(huán)境進(jìn)行深入檢視。這種檢視需要法學(xué)立場，同時(shí)也要仰賴社會保障學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等視角和知識，唯有如此，才能為基本養(yǎng)老金信托的法律適用提供更清晰的規(guī)則，促進(jìn)基本養(yǎng)老金信托的規(guī)范運(yùn)作，充分證成信托與基本養(yǎng)老金結(jié)合的優(yōu)勢，進(jìn)而保障基本養(yǎng)老金的安全與保值增值。JS

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