摘要：面對城管執(zhí)法實踐中所存在的一系列問題，設(shè)立并完善科學(xué)合理的評價/考核機制，有助于以“結(jié)果評價”來督促和改進“工作過程”，從而進一步推動城管工作的精細(xì)化、嚴(yán)格化和規(guī)范化。而在城管考核的機制建設(shè)中，首要的，也是更為核心的則是考核指標(biāo)的設(shè)置：在考核指標(biāo)的導(dǎo)向性上，波伊斯特模型能夠較為完整地概括出城管考核的主要方向，并與部分地方的規(guī)定存在相通之處；在考核指標(biāo)的設(shè)定原則上，根據(jù)對4部城管考核規(guī)范的分析和總結(jié)，其應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則、真實性原則、可操作性原則并堅持過程和結(jié)果并重；而在考核指標(biāo)的量化評價上，根據(jù)對8部城管考核規(guī)范的分析和總結(jié)，賦分量化方面應(yīng)當(dāng)在考核細(xì)目與具體賦分、分?jǐn)?shù)分配和扣分規(guī)則等方面做到合理設(shè)置，計分量化方面則應(yīng)在分制、計分公式、單獨加減分項等方面做到合理設(shè)置。

關(guān)鍵詞：城管考核；指標(biāo)體系；導(dǎo)向性；設(shè)定原則；量化評價

中圖分類號：D035

文獻標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.08

以管理和維護城市公共空間中環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政交通等為己任的城市管理綜合執(zhí)法，在經(jīng)濟與社會持續(xù)發(fā)展、城市化進程逐步加深的當(dāng)下顯得日趨重要；但其在執(zhí)法過程中長期存在的處罰程序、強制手段、結(jié)果反饋等一系列薄弱環(huán)節(jié)，又對其最終執(zhí)法效果產(chǎn)生了不同程度的影響。針對這些問題，如果能在城管執(zhí)法的運作體系中設(shè)立并完善科學(xué)合理的評價機制并賦予其實效，則既可以從正面引導(dǎo)城管部門及其執(zhí)法人員遵循或追求評價指標(biāo)的要求，也可以從反面迫使違規(guī)或不當(dāng)行為者承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，即以“結(jié)果評價”來督促和改進“工作過程”，從而在緩解或消除各類難解問題的同時，進一步推動城管工作的精細(xì)化、嚴(yán)格化和規(guī)范化。從目前的實踐狀況來看，各地方普遍采用了績效/工作考核作為城管執(zhí)法的評價機制；對此，2015年12月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》第三十四項中明確要求“健全考核制度”，“推廣績效管理和服務(wù)承諾制度，加快建立城市管理行政問責(zé)制度”，“將城市管理執(zhí)法工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系”。而在城管考核的機制建設(shè)中，盡管考核指標(biāo)、考核程序、考核實效及其在數(shù)字城管中的應(yīng)用等都是非常重要的問題，但其首要的和更為核心的則是考核指標(biāo)的設(shè)置——它不僅奠定了城管考核機制的基礎(chǔ)，也決定了考核實踐的基本走向，因此本文首先對這一問題展開進一步的考察和探討。

一、城管考核指標(biāo)的導(dǎo)向性構(gòu)筑

西南政法大學(xué)學(xué)報

一般而言，考核是對政府及其公務(wù)人員行政管理的業(yè)績、行政行為的有效性及行政機關(guān)的施政能力進行的綜合測量與評價[1]。而考核功能的發(fā)揮首先是通過考核指標(biāo)的設(shè)置來實現(xiàn)的，即在相應(yīng)的考核規(guī)范中明確規(guī)定對于組織和個人的工作具體考核哪些內(nèi)容和項目，或者說，將行政工作中的哪些事項和要素納入考核范圍、進行系統(tǒng)評價。然而，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置也正是考核過程中最為難解的問題之一。原因在于：（1）在某一行政機關(guān)中，行政目的的實現(xiàn)可能會牽涉到相當(dāng)多的環(huán)節(jié)和因素，是將之全部納入考核指標(biāo)還是選取重要者納入？納入其中者是均勻分配權(quán)重還是在此基礎(chǔ)上再有偏重？以及，盡管“績效指標(biāo)是一種用來測量組織在實現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中所取得的進展情況的方法”[2]，但當(dāng)過程和結(jié)果對于行政目的的實現(xiàn)同等重要時，是應(yīng)以過程為導(dǎo)向還是以結(jié)果為導(dǎo)向？（2）如果考核指標(biāo)的設(shè)置過于宏觀和抽象，不僅難以評價行政工作中的具體狀況，而且會導(dǎo)致大量被考核者的考核結(jié)果趨同，從而使得作為實效機制的獎懲措施失去意義；相反，如果考核指標(biāo)的設(shè)置過于微觀和具體，則不僅會增加考核的程序成本，而且可能使被考核者疲于應(yīng)付各種細(xì)化指標(biāo)，以致于限縮其必要的裁量權(quán)?？傊?，盡管考核指標(biāo)的設(shè)置及后續(xù)的量化和計算等存在著諸多問題，以及盡管“績效考評并不是能夠解決組織和工作項目所面臨的全部問題和挑戰(zhàn)的萬能藥”[3]，但正如波伊斯特（Theodore H. Poister）教授所言，“問題不是是否需要進行績效考評，而是如何更有效地設(shè)計和實施績效考評系統(tǒng)，……如何確定績效考評的內(nèi)容與對象，如何把績效指標(biāo)與管理目標(biāo)聯(lián)系起來，如何進行數(shù)據(jù)收集和處理，……如何確保績效考評有效地用于政策制定并提高績效。”[3]22

考核指標(biāo)體系合理設(shè)置的前提是其中蘊含著正確的導(dǎo)向，或者說，應(yīng)當(dāng)由框架性的宏觀指標(biāo)來引導(dǎo)并統(tǒng)合各項微觀指標(biāo)，以避免其偏離行政目的甚至誤導(dǎo)行政工作的走向。一般而言，這種考核導(dǎo)向主要體現(xiàn)在產(chǎn)出、效果、生產(chǎn)力、服務(wù)質(zhì)量、成本效益和公眾滿意度等方面；具體到城管執(zhí)法領(lǐng)域，我們借助波伊斯特教授的模型[3]49-55將之陳列如下（見表1）：

通過上表可以看出，波伊斯特模型對于城管部門的考核是以績效為核心分成投入、產(chǎn)出和綜合績效三個階段，其中：（1）資源指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)是較為客觀且?guī)в胸泿呕卣鞯闹С?成果指標(biāo)，其所對應(yīng)的效率指標(biāo)和成本-效益指標(biāo)則是兩種不同的計算方法；（2）工作量指標(biāo)、效果指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)是圍繞行政工作的預(yù)期和實際狀況進行評價的設(shè)定性指標(biāo)，自身帶有相對獨立的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，并同樣能通過成本-效益指標(biāo)來考評績效；（3）綜合來看，上述7個指標(biāo)中績效性指標(biāo)占據(jù)了多數(shù)位置，其以結(jié)果為導(dǎo)向的特征比較明顯，而包括合法性、程序性和民主性等在內(nèi)的過程性指標(biāo)則只能通過服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)進行考評，綜合占比不高。在實踐中，各地方城管當(dāng)前的考核導(dǎo)向與上述模型有著不同程度的相似之處。比如，福州市鼓樓區(qū)制定的城管考評細(xì)則“在團隊管理、日常業(yè)務(wù)、績效管理、居民評價等方面，實行全程監(jiān)督考評”[4]，這四個方面皆已涵括在上述模型中，盡管側(cè)重點不同，但導(dǎo)向性較為鮮明。再如，濟南市天橋區(qū)城管局雖然將“組織到位”、“執(zhí)法技能”、“隊容風(fēng)紀(jì)”、“協(xié)同聯(lián)動”、“后勤保障”、“查處及時”、“執(zhí)法成效”等作為一級指標(biāo)[5]，但實際上，“執(zhí)法技能”和“執(zhí)法成效”關(guān)聯(lián)著上述結(jié)果導(dǎo)向的效果指標(biāo)和成本-效益指標(biāo)，而“隊容風(fēng)紀(jì)”和“查處及時”則關(guān)聯(lián)著上述過程導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，導(dǎo)向性同樣較為鮮明。

二、城管考核指標(biāo)的項目選擇與設(shè)定要求

具體考核指標(biāo)也即考核項目/細(xì)目的設(shè)置，不僅是將城管或其他行政機關(guān)工作評價現(xiàn)實化的微觀載體，而且也是考核機制整體上能否良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。整體而言，考核項目的選擇一方面要符合宏觀的考核導(dǎo)向，即對若干所選項目的考察應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)考核的總體目的；另一方面也要對這些項目是否可能（可操作性）、是否合理（防異化性）以及是否有意義（合目的性）等予以充分考量。

對此，我們考察了各地方已經(jīng)生效實施的城管考核文件，其中相當(dāng)多的文件在規(guī)定具體考核指標(biāo)時采用了相似的模式，即將之設(shè)定為“環(huán)境衛(wèi)生管理”、“園林綠化工作”、“市政設(shè)施維護管理”、“公交客運管理”等項目。比如，《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法通報反饋及考核評價辦法》（2013）第一條設(shè)定了“城市環(huán)境秩序”和“綜合行政執(zhí)法”兩類考核指標(biāo)，前者包括流動無照經(jīng)營、店外經(jīng)營、占道經(jīng)營等共18項，后者包括非法小廣告涉及刻章辦證、非法行醫(yī)、非法招工等共30項。再如，《鄭州市城市管理工作考核方案》（2008）第三條設(shè)置了8類考核指標(biāo)，其中園林綠化工作“主要包括行道樹養(yǎng)護管理，道路綠地養(yǎng)護管理，公園游園內(nèi)植物養(yǎng)護管理，公園游園內(nèi)設(shè)施維護管理，公園游園內(nèi)衛(wèi)生管理等工作”；建設(shè)工程、建筑市場、施工現(xiàn)場工作“主要包括城市建設(shè)綜合開發(fā)，建筑業(yè)、裝飾裝修業(yè)和建筑市場管理，城市建設(shè)勘察和設(shè)計業(yè)管理，建材行業(yè)管理等工作，數(shù)字化城市管理建設(shè)情況等工作”，等等。此外，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎懲辦法》（2008）、《撫順市城市管理工作考核辦法》（2010）等也采用了類似的指標(biāo)設(shè)置模式

需要提及的是，《湘潭市城市管理考核獎懲辦法》（2012）和《天津市城市管理考核辦法》（2013）雖然同樣采用了事權(quán)指標(biāo)模式，但分部門進行了細(xì)化列舉，即分別明確了每一部門的事權(quán)指標(biāo)。比如，《天津市城市管理考核辦法》（2013）第七條規(guī)定：“城市管理考核內(nèi)容包括：……（二）市市容園林部門：城市市容市貌、城市照明、市級公園、垃圾轉(zhuǎn)運和處理設(shè)施的監(jiān)督管理?！┦惺姓凡块T：市管城市道路、公路、橋梁及其附屬設(shè)施的維護管理。……”。然而我們認(rèn)為，這一模式的問題在于：（1）這些考核指標(biāo)其實都是城管事權(quán)的組成部分，或者說，各個考核項目的列舉其實就是城管諸項事權(quán)的列舉，“考核指標(biāo)”和“事權(quán)范圍”高度重合，我們將此類指標(biāo)稱之為“事權(quán)指標(biāo)”；（2）在這一模式下，城管負(fù)有維護環(huán)境衛(wèi)生的職責(zé)，環(huán)境衛(wèi)生情況就列入考核指標(biāo)；城管負(fù)有管理市政設(shè)施的職責(zé)，市政設(shè)施情況就列入考核指標(biāo)……以至于，城管負(fù)責(zé)哪些工作，考核指標(biāo)就列舉哪些項目，這種重合使得至少在考核指標(biāo)一端存在同義反復(fù)之嫌，考核指標(biāo)并沒有獨立于事權(quán)之外的意義，或者說，這類指標(biāo)是對應(yīng)城管各個事權(quán)就事論事進行評價的，僅限于對事權(quán)范圍內(nèi)各項工作的具體成果或成效進行評價，屬于前文所述的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)，而合法性、民主性和服務(wù)性等過程導(dǎo)向型指標(biāo)則很難融入其中；（3）此處的一個技術(shù)性問題還在于，當(dāng)前各地方城管事權(quán)的變動較為頻繁，而事權(quán)規(guī)范和考核規(guī)范往往是兩個不同的立法文本，二者的變動并不能保證一定同步進行，因此，如果變動后的某些事權(quán)因遺漏或立法程序限制等主客觀因素沒有寫入考核規(guī)范，那么該事權(quán)可能就無法納入指標(biāo)體系以致于無法進行考核。

與此同時，也有部分地方規(guī)定了與上述不同的城管考核指標(biāo)，如《重慶市北碚區(qū)城市管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》（2011）第三條分別將“組織和經(jīng)費管理”、“目標(biāo)責(zé)任書落實情況”、“實地檢查”、“日常管理工作”和“重點工作”納入了年終考核和雙月效果考核指標(biāo)中，我們將此類獨立于事權(quán)之外的指標(biāo)稱之為“特殊指標(biāo)”。在此，我們選取了4部較為典型的城管考核規(guī)范，并將其中規(guī)定的各項特殊指標(biāo)分類整理如下（見表2）：

撫順市城市管理工作考核辦法[2010]

（1）城市市容、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等各類基礎(chǔ)檔案、資料是否健全、完整

（2）是否及時按要求上報各類專業(yè)統(tǒng)計報表、計劃、總結(jié)和相關(guān)資料

城市管理社會宣傳工作是否有力

市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政設(shè)施管理、園林綠化管理、城市管理綜合行政執(zhí)法

建立健全法制工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，實行行政執(zhí)法監(jiān)督、行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究等

行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)，法律文書制作和案卷歸檔及行政訴訟、行政復(fù)議等情況

（1）市民投訴、政風(fēng)行風(fēng)熱線、民心網(wǎng)、市長信箱等反映的城管問題辦結(jié)情況

（2）人大代表、政協(xié)委員對城管問題建議、提案辦結(jié)情況

（3）對新聞媒體曝光的城管問題查實情況

（4）公眾對城管工作的社會問卷評價

宣傳、發(fā)動、組織、協(xié)調(diào)社會力量廣泛參與城市管理，實施“門前五包”、組織冬季除運雪、開展義務(wù)植樹、進行大環(huán)境清理等

（1）城區(qū)政府是否切實把城管工作納入重要議事日程，列入城區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

（2）城市管理的投入是否到位，管理網(wǎng)絡(luò)是否健全，管理責(zé)任是否落實，工作制度是否完善

（3）城區(qū)政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發(fā)揮

執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法人員培訓(xùn)考核情況

工作指標(biāo)

法治指標(biāo)

外部指標(biāo)

自身指標(biāo)

湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳辦公室關(guān)于開展2013年全省城市管理工作檢查考評的通知[2013]

是否落實日常報送信息制度化、重大突發(fā)事件或緊急情況傳送信息常態(tài)化等

開展城市管理宣傳教育活動，樹立正面典型，曝光“臟亂差”

環(huán)境衛(wèi)生管理、城市容貌管理

（1）建立長效管理制度：城市管理檢查考評獎懲機制、城市管理經(jīng)費投入保障機制、城市管理社會監(jiān)督機制、城市管理作業(yè)市場化運作機制

（2）建設(shè)數(shù)字城管

（3）開展示范路創(chuàng)建

（4）完善規(guī)劃體系：突出地域特色，科學(xué)編制并實施城市市容和環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃、戶外廣告規(guī)劃等

開展“五進”（進機關(guān)、進企業(yè)、進學(xué)校、進社區(qū)、進家庭）活動，引導(dǎo)市民積極參與城市管理

（1）城市黨委政府重視

（2）城管體制順暢：成立城市綜合管理機構(gòu)，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮，分級管理，以區(qū)為主，重心下移”的城市管理體制，各級和各專業(yè)職能部門責(zé)權(quán)明晰，監(jiān)督有力

（3）工作運行規(guī)范：城市管理工作年初有計劃、工作有部署、整治有重點、階段有檢查、全程有監(jiān)督

（1）規(guī)章制度健全：執(zhí)法公示制、執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制、評議考核制、執(zhí)法隊伍招錄培訓(xùn)等

（2）執(zhí)法保障有力：建立城管執(zhí)法工作公安保障機制、執(zhí)法裝備齊全

（3）執(zhí)法行為規(guī)范：無以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收、越權(quán)管理等現(xiàn)象；實行罰繳分離

（4）執(zhí)法形象良好：統(tǒng)一著裝、舉止文明，行為規(guī)范

（5）注重城管文化：組織開展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動

工作指標(biāo)

法治指標(biāo)

外部指標(biāo)

自身指標(biāo)

郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案[2012]

及時報告行政執(zhí)法工作情況，每月上報執(zhí)法統(tǒng)計報表，每季度上報執(zhí)法總結(jié)，每年12月上報依法行政年度報告

（1）建立《行政執(zhí)法公開制度》、《行政執(zhí)法崗位執(zhí)法責(zé)任制度》、《行政執(zhí)法工作程序制度》、《執(zhí)法資格培訓(xùn)制度》、《行政執(zhí)法檢查制度》、《行政執(zhí)法考核制度》、《行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度》等

（2）建立規(guī)范性文件審查和報備制度、行政執(zhí)法人員學(xué)法制度

（1）制定年度依法行政工作方案及具體安排

（2）有法制機構(gòu)或?qū)?、兼職法制工作人員負(fù)責(zé)落實依法行政及行政執(zhí)法案件審核工作

（3）貫徹落實法律法規(guī)及上級文件精神

（4）行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況

（5）接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況

（6）行政執(zhí)法事項應(yīng)公示執(zhí)法依據(jù)、幅度、權(quán)限、職責(zé)等

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作，對行政執(zhí)法工作列入崗位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容

（2）建立依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)

（1）執(zhí)法人員經(jīng)過培訓(xùn)、持證上崗，執(zhí)法人員持證上崗率達100%

（2）執(zhí)法人員積極參加各項執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年至少參加兩次，培訓(xùn)參加率和合格率達95%以上，新頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章培訓(xùn)率達90%

（3）執(zhí)法人員積極參加“五五”普法學(xué)習(xí)、考試，考試合格率達95%以上

重慶市北碚區(qū)城市管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法[2011]

（1）檔案管理是否規(guī)范

（2）各類工作計劃及總結(jié)是否按時報送

目標(biāo)責(zé)任書落實情況、實地檢查、重點工作

市、區(qū)數(shù)字城管中心、市、區(qū)明察暗訪檢查發(fā)現(xiàn)問題以及領(lǐng)導(dǎo)指示、群眾投訴、媒體曝光、12319、人大代表和政協(xié)委員等反映城市管理問題的處理情況

（1）城管組織是否健全，管理制度是否規(guī)范，是否按要求積極參加各類城管工作會議

（2）城管工作經(jīng)費是否列入鎮(zhèn)街、單位當(dāng)年財政預(yù)算，日常工作經(jīng)費是否得到保證

人員是否落實

通過上表可以看出：（1）4部考核規(guī)范中的各項特殊指標(biāo)基本都可劃分為工作指標(biāo)、法治指標(biāo)、外部指標(biāo)、自身指標(biāo)4個大類，每個大類又可劃分為2-3個小類，而每個小類中又可包含數(shù)個具體項目。（2）不同考核規(guī)范的特殊指標(biāo)在上述大類和小類中的分布并不均勻，而且，并不是所有考核規(guī)范都顧及到了上述所有類別，具體考核項目在各規(guī)范之間的差別就更加明顯。這一方面可以解釋為不同考核規(guī)范的側(cè)重點有所不同，另一方面也可以認(rèn)為現(xiàn)行考核規(guī)范在全面性上有所欠缺。（3）需要注意的是，上表所列舉的考核類別和項目，無論是工作宣傳、依法行政，還是公眾參與、隊伍建設(shè)，基本都是過程導(dǎo)向型的，即集中于表1的“服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)”。盡管我們認(rèn)為在城管考核規(guī)范中特殊指標(biāo)的重要性明顯高于事權(quán)指標(biāo)，但以下兩種立法模式仍是可資借鑒的：第一，在同一部考核規(guī)范中同時規(guī)定事權(quán)指標(biāo)和特殊指標(biāo)。上表中有3部文件采用了這種模式，我們已在“事權(quán)范圍”條目下進行了列舉；區(qū)別在于湖北省和撫順市文件對于事權(quán)指標(biāo)的規(guī)定相當(dāng)詳細(xì)，而重慶市的文件則較為簡略。第二，在不同考核規(guī)范中分別規(guī)定事權(quán)指標(biāo)和特殊指標(biāo)。比如，在郴州市，特殊指標(biāo)通過上表中的《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》進行了詳細(xì)規(guī)定，而事權(quán)指標(biāo)則通過《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）進行了更為詳細(xì)的規(guī)定。（4）盡管在考核規(guī)范中設(shè)置獨立于事權(quán)之外的特殊指標(biāo)對于實現(xiàn)考核目的、發(fā)揮考核實效等具有非常重要的意義，但這并不意味著上述所有已設(shè)定的指標(biāo)和項目都是充分合理的，我們認(rèn)為，城管考核指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)遵循下列諸項原則和要求：

（一）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有全面性

由于城管考核是對城管整體和各部分工作狀況的綜合評價，因此其指標(biāo)設(shè)置的首要原則就是應(yīng)當(dāng)具有全面性，即從不同視角對城管工作進行全方位考察——“給定的考評系統(tǒng)的范圍和目標(biāo)以內(nèi)，一套績效指標(biāo)應(yīng)該是全面的和綜合的。一個全面的和綜合的考評指標(biāo)系統(tǒng)，應(yīng)該囊括所有的績效維度和……指標(biāo)類型，包括產(chǎn)出和結(jié)果，如果有必要的話，還包括服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度，以及效率和生產(chǎn)力?！盵3]101在這個意義上，不僅表1中工作量指標(biāo)、效果指標(biāo)、成本-效益指標(biāo)等結(jié)果導(dǎo)向型的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入指標(biāo)體系，而且表2中法治指標(biāo)、外部指標(biāo)、自身指標(biāo)等過程導(dǎo)向型的指標(biāo)也應(yīng)納入指標(biāo)體系；或者說，城管的工作狀況不僅應(yīng)當(dāng)從“投入-產(chǎn)出-績效”這一線索進行評價，而且應(yīng)當(dāng)同時從“組織-領(lǐng)導(dǎo)-隊伍”這一內(nèi)部線索、“社會評價-公眾參與”這一外部線索進行評價——無論缺少哪一線索，城管的考核結(jié)果都是片面和不完整的。

此處還需注意的問題包括：（1）在表1和表2的列舉之外，仍有一些特殊指標(biāo)有單獨進行考核或納入指標(biāo)體系一并考核的必要，這要視考核目的和客觀情況等而定。比如，上海市部分區(qū)縣政府將“各單位大聯(lián)動工作績效”納入考核指標(biāo)。2012年，奉賢區(qū)大聯(lián)動中心聯(lián)合區(qū)政府辦、監(jiān)察局等組成考核小組，根據(jù)《奉賢區(qū)城市管理和應(yīng)急聯(lián)動工作考核辦法》的規(guī)定對聯(lián)動單位進行考核，用以督促各類主體高效聯(lián)動，提高城市綜合服務(wù)管理水平[6]。從這一事例可以看出，一方面，各區(qū)縣政府若要推動或促進各類主體聯(lián)動聯(lián)勤，將之納入考核指標(biāo)無疑是較為直接而有效的做法，而考核指標(biāo)的全面性特征亦能容納這一特殊指標(biāo)；另一方面，并不是國內(nèi)所有城管主體都采用了聯(lián)動聯(lián)勤的工作模式，因此該指標(biāo)能否考核也受限于當(dāng)?shù)氐某枪軝C制。（2）“績效指標(biāo)應(yīng)該是有意義的。也就是說，它們應(yīng)該與工作的使命、目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果直接相關(guān)?！盵3]100-101城管考核指標(biāo)雖然應(yīng)當(dāng)具有全面性，但其指標(biāo)體系和考核細(xì)目亦不應(yīng)無限擴大，或者說，考核指標(biāo)的選取至少應(yīng)當(dāng)保證其是與城管工作狀況密切相關(guān)且具有考核價值的，而不應(yīng)設(shè)定與城管工作無關(guān)的考核指標(biāo)。我們認(rèn)為，實踐中，如果某一特殊指標(biāo)并不在表1和表2所列舉的范圍內(nèi)，那么其是否有意義或者是否應(yīng)當(dāng)列入指標(biāo)體系就應(yīng)單獨進行認(rèn)定，而上述的“聯(lián)動聯(lián)勤”指標(biāo)則屬于能夠通過認(rèn)定的指標(biāo)。

按照此處所述的全面性要求，在表2所列舉的指標(biāo)中，我們認(rèn)為：（1）“工作宣傳”類指標(biāo)符合全面性要求，并且其對城管工作而言也是有意義的。原因在于，很多地方的社會輿論對城管的評價較為負(fù)面，而這往往是由市民對城管缺乏認(rèn)知進而缺乏理解引起的；因此，通過宣傳工作增進市民對城管的了解，并且通過“樹立正面典型”、“曝光‘臟亂差”來輔助執(zhí)法活動，則是當(dāng)前城管工作的必要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)通過考核加以評價和督促。（2）“制度建設(shè)”和“組織領(lǐng)導(dǎo)”類指標(biāo)中關(guān)于城管經(jīng)費保障的指標(biāo)，如“城市管理經(jīng)費投入保障機制”、“城市管理的投入是否到位”、“城管工作經(jīng)費是否列入鎮(zhèn)街、單位當(dāng)年財政預(yù)算，日常工作經(jīng)費是否得到保證”等，同樣符合全面性要求。雖然將經(jīng)費問題列入考核指標(biāo)顯得不大尋常，但其重要程度卻不難理解——在現(xiàn)有執(zhí)法資源本就短缺的情況下，如果工作經(jīng)費再無法到位或遭受人為克扣，那么執(zhí)法工作的數(shù)量和質(zhì)量都難以達到既定標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)費指標(biāo)的重要性并不意味著其同時也是適于考核的——城管經(jīng)費不到位一般不會是城管自身的原因引起的，而是其所在人民政府或財政部門等某個環(huán)節(jié)出了問題；將并非源于城管的經(jīng)費指標(biāo)用于考核城管，似乎起不到多大作用——即便經(jīng)費指標(biāo)的考核結(jié)果為不合格，城管也很難自行加以改變。所以我們認(rèn)為，盡管“城管經(jīng)費保障”這一指標(biāo)符合全面性要求，但將之移入對同級人民政府或財政部門的考核中更為合適。

（二）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有真實性

考核指標(biāo)的真實性指的是指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)能夠反映出城管的真實工作狀態(tài)，這也涉及到考核指標(biāo)的“效度”問題，即“指標(biāo)直接與成果相關(guān)或者代表所關(guān)注的績效維度的程度”，“如果設(shè)計的指標(biāo)與特定工作的預(yù)期產(chǎn)出毫不相干或者相距甚遠(yuǎn)，那么指標(biāo)就不能有效地說明工作的效果?！?/p>

“例如，犯罪預(yù)防管理工作可以把官方報告的犯罪比率作為主要的績效指標(biāo)，但是，眾所周知，許多犯罪由于各種原因并沒有向警察局報告。因此，這些報告的犯罪比率趨向于低于在特定時期、特定區(qū)域內(nèi)的實際犯罪數(shù)量。另一方面，如果地方警察部門報告的‘已處理案件的百分比中包括那些起初報告為犯罪而后又被確認(rèn)為非犯罪的案件，那么這一比率就相應(yīng)地夸大了警察局的辦事效率?！保▍⒁姡何鲓W多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：88-89.）在這個意義上，如果某一指標(biāo)的考核成績很高但城管的相應(yīng)工作狀況卻不盡如人意，那么這一指標(biāo)的真實性就存在疑問，反之亦然。

然而，考核指標(biāo)真實性這一原則并不像看上去那么簡單，其中存在的問題包括：（1）有些指標(biāo)只能反映出部分真實情況。比較常見的是帶有主觀性的指標(biāo)，如社會評價指標(biāo)，有時即便城管的執(zhí)法工作符合規(guī)章制度的要求，但由于與市民的期望仍有差距，或者評價人更多地來自于遭受城管懲處的執(zhí)法對象，那么相應(yīng)的評價結(jié)果也會不盡如人意，此時這一指標(biāo)就不能完全反映城管的工作狀況。此外，一些長效性的制度和方案類指標(biāo)也存在這一問題。如表2中“制度建設(shè)”類指標(biāo)，第一，對于“制度建設(shè)”的考核在操作中往往會偏向于“立法結(jié)果”的考核，即規(guī)范文本是否已經(jīng)制定完成并頒布實施；而如果尚未制定完成則可能沒有分?jǐn)?shù)或只有很低的分?jǐn)?shù)，這其實等于是在變相催促制度出臺。然而，制度建設(shè)是一個循序漸進的過程，有些制度在立法技術(shù)不成熟、立法環(huán)境不適宜時不應(yīng)操之過急、倉促推出。如郴州市文件中建立《行政執(zhí)法公開制度》《行政執(zhí)法崗位執(zhí)法責(zé)任制度》等7項文件很難在同一年度內(nèi)完成。第二，從“立法結(jié)果”的角度看，無論是“城市管理檢查考評獎懲機制”、“城市管理作業(yè)市場化運作機制”，還是“執(zhí)法公示制”、“執(zhí)法責(zé)任制”、“錯案追究制”，往往只要制定出來就能得到滿分或很高的分?jǐn)?shù)，但制度設(shè)立并不等于制度實現(xiàn)，規(guī)則文本中的內(nèi)容并不等于現(xiàn)實狀況，并不一定與城管工作的真實情況相一致，制定良好但卻束之高閣的規(guī)則文本也并不罕見；況且，對于制度建設(shè)的考核往往只能是一次性的，規(guī)范文本制定完成且頒布實施后，相應(yīng)的考核指標(biāo)就失去了意義，因此，至少在“制度建設(shè)”的基礎(chǔ)上加入對“制度實施”情況的考核，才能更進一步地符合真實性要求。第三，這些規(guī)則文本制定的質(zhì)量，其中存在的優(yōu)缺點特別是缺陷，往往必須經(jīng)過多年的實際運行才能發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出來，因此，對制度本身的評價也不應(yīng)是一時的，而應(yīng)通過各年度的長效考察來得出最終結(jié)論。

（2）有些指標(biāo)的考核成績會受到其他因素的影響，而非完全取決于城管的工作狀況。比較典型的是各類事權(quán)指標(biāo)，如表2湖北省文件中包含了這樣一項指標(biāo)：“開放式小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理有序，清掃保潔符合作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，而該指標(biāo)若能得到較高的考核分?jǐn)?shù)，其原因既有可能是小區(qū)業(yè)主素質(zhì)較高，也有可能是小區(qū)物業(yè)認(rèn)真負(fù)責(zé)，而并不一定是城管部門日常維護的結(jié)果。再如，表2撫順市文件納入了對行政復(fù)議、行政訴訟情況的考核，但如果將復(fù)議和訴訟的發(fā)案率設(shè)定成與考核成績負(fù)相關(guān)、勝訴率設(shè)定成與考核成績正相關(guān)，那么該指標(biāo)若能得到較高的考核分?jǐn)?shù)，其原因既有可能是轄區(qū)內(nèi)市民法律意識和維權(quán)意識不足，也有可能是城管違法行為雖然數(shù)量較多但情節(jié)較輕，以至于市民不愿通過法律渠道尋求救濟，甚至還有可能是復(fù)議機關(guān)或管轄法院故意不立案或違法裁判的結(jié)果——城管部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法只是取得高分的可能性之一。因此，在考核這類指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)對各個影響因素進行認(rèn)定并加以計算，無法認(rèn)定的則應(yīng)在綜合考量相關(guān)因素的基礎(chǔ)上調(diào)整其權(quán)重。

（3）有些指標(biāo)的考核還會存在“異化性”風(fēng)險。此處的考核異化指的是被考核者為追求考核成績而采用濫用職權(quán)、超越職權(quán)等違法或不當(dāng)方法的情形；實踐中主要表現(xiàn)為“不擇手段地追求業(yè)績數(shù)字”和“數(shù)據(jù)造假”兩個方面，比如，根據(jù)學(xué)者的對警察績效管理的考察，“吃案”、“養(yǎng)案”和“釣魚”屬于前一方面，“灌水”和“造假”則屬于后一方面[7]。在表2的“檔案管理”類指標(biāo)中，如果有關(guān)人員刻意追求“各類基礎(chǔ)檔案、資料”的健全、完整，或者“各類專業(yè)統(tǒng)計報表、計劃、總結(jié)和相關(guān)資料”的及時上報，那么其既可以集中時間制作本應(yīng)在日常工作中制作的基礎(chǔ)性檔案，也可以人為制作出本不存在的案件信息，還可以人為地增加或減少相應(yīng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而考核主體要確認(rèn)這些文字或數(shù)據(jù)材料的真實性則要支付相當(dāng)多的成本。而表2撫順市文件中“行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)”這一指標(biāo)，雖然對于督促城管依法行政具有十分重要的意義，但各類具體執(zhí)法行為是否合法適當(dāng)，基本無法通過內(nèi)部評價進行考察，而外部評價也幾乎只有行政復(fù)議和訴訟一途，而復(fù)議和訴訟除上文提到過的問題外，也同樣有可能被追求考核成績的城管部門通過各種渠道進行人為干預(yù)或施加壓力，這在司法獨立尚不夠理想的當(dāng)下更有可能發(fā)生。因此，對于這種具有較高異化風(fēng)險的指標(biāo)，考核主體應(yīng)當(dāng)一方面對被考核者相應(yīng)的違法或不當(dāng)行為進行經(jīng)常性監(jiān)督，另一方面則應(yīng)對該類指標(biāo)所涵蓋的檔案、數(shù)據(jù)、案件記錄和復(fù)議訴訟信息等進行認(rèn)真核查，并對存疑之處展開進一步的詳細(xì)調(diào)查，最終對被考核者的“異化”行為進行嚴(yán)厲懲處。

（三）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有可操作性

考核指標(biāo)的可操作性指的是所選取的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能在考核工作中切實加以考察和評價，或者說，能夠得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)或其他形式的考核結(jié)果；從另一個角度說，其考核的成本也不宜過高，即如果某一指標(biāo)只有支付高昂的或者難以承受的人力、資源或金錢成本時才能得出準(zhǔn)確的考核結(jié)果，那么其通常也不符合此處的可操作性原則。這也涉及到與前文“效度”相對的“信度”問題，即“關(guān)于指標(biāo)客觀、準(zhǔn)確和可靠程度方面的一種度量”

“如果一些經(jīng)過培訓(xùn)的觀察者，在同樣的時間內(nèi)采用同樣的程序、定義、分類和評分形式對同一區(qū)域的街道進行觀察，通過這樣的方法來對城市街道的狀況評分，然而觀察者得出的等級事實上卻各不相同，那么對這個街道的考評結(jié)果顯然不是非?？煽康摹＜词古嘤?xùn)觀察者以同樣的方式運用這個工具，評分的實際結(jié)果看起來也是更多地依靠評分者個人的主觀印象，而不是客觀標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。只要績效指標(biāo)由不同的獨立的觀察者觀察并做出判斷，這種內(nèi)部一致性的信度問題就必然出現(xiàn)?！?/p>

（參見：西奧多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：87-88.），如果某一考核指標(biāo)難以進行實際考察，或者針對該指標(biāo)所得出的考核結(jié)論是模糊、籠統(tǒng)和不確切的，以及不同考核者對于同一指標(biāo)的考察會得出迥異的結(jié)果，那么這一指標(biāo)的“信度”就會存疑。

具體而言：（1）指標(biāo)本身必須是明確的，不能過于抽象和模糊，同時不宜主觀性過強，即“各項指標(biāo)應(yīng)該簡明而且精確，每項定義都應(yīng)毫不含糊”[8]。比如，其一，表2郴州市文件中“貫徹落實法律法規(guī)及上級文件精神”就屬于較難操作的指標(biāo)，雖然其在賦分細(xì)則中把該指標(biāo)的160分劃分為《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》等四個文件進行考察，每個文件都有更詳細(xì)的扣分標(biāo)準(zhǔn)，但且不說寥寥幾個扣分標(biāo)準(zhǔn)能否涵蓋相應(yīng)文件的全部內(nèi)容，而究竟怎樣才算貫徹落實了這些文件的精神仍然是較為模糊或較難定性的，比如扣分標(biāo)準(zhǔn)中“制定和落實實施方案，認(rèn)真落實市里的實施方案，并結(jié)合本部門實際制定實施方案并認(rèn)真組織實施”一項，對于“實施不力”的考核應(yīng)當(dāng)如何操作和認(rèn)定？“落實規(guī)范性文件合法性審查，‘三統(tǒng)一、異議申請審查等制度的，計滿分”一項，這些制度究竟怎樣才能算已經(jīng)“落實”？是否被考核者只要通過案例走過一次相關(guān)程序即可獲得滿分？其二，表2中很多領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)同樣難以操作。比如，撫順市文件中“城區(qū)政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發(fā)揮”、湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作”等指標(biāo)，雖說“組織領(lǐng)導(dǎo)”這一指標(biāo)類別確實符合前述的“全面性”要求，但作為其具體考察項目，應(yīng)該如何認(rèn)定城區(qū)政府充分發(fā)揮了主體作用？按照何種標(biāo)準(zhǔn)判斷黨委和領(lǐng)導(dǎo)是否重視？當(dāng)判斷標(biāo)準(zhǔn)過于抽象或者具有多種可能的解釋時，其考核成績要么是一律滿分，要么是依據(jù)其他客觀指標(biāo)的成績而定，如當(dāng)法治指標(biāo)、外部指標(biāo)成績較低時，上述領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)就隨之較低，反之亦然，但此時這些指標(biāo)就失去了獨立存在的價值。我們認(rèn)為，將這些領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)細(xì)化后移入領(lǐng)導(dǎo)的個人考核，可能比目前列入城管整體考核的方式更具可操作性。其三，表2中很多宏觀性指標(biāo)，如湖北省文件中“各級和各專業(yè)職能部門責(zé)權(quán)明晰，監(jiān)督有力”、“城市管理工作年初有計劃、工作有部署、整治有重點、階段有檢查、全程有監(jiān)督”等也存在類似的可操作性問題，即很難準(zhǔn)確確定被考核者是否做到了責(zé)權(quán)明晰、監(jiān)督有力、工作有部署、整治有重點等，而這些詞匯本身就有著較多的含義，對其的考察也有著不同的入手點、側(cè)重點和判斷標(biāo)準(zhǔn)——我們并不認(rèn)為這些指標(biāo)不應(yīng)考核，而是不應(yīng)泛泛地考核，更不應(yīng)為考核者與被考核者應(yīng)付考核留有余地。其四，表2中那些能夠量化/數(shù)字化的指標(biāo)往往具有更高的可操作性。比如，郴州市文件在“隊伍建設(shè)”類別中設(shè)定的一系列指標(biāo)，如“執(zhí)法人員持證上崗率達100%”、“培訓(xùn)參加率和合格率達95%以上”等，都是能夠準(zhǔn)確統(tǒng)計和計算的，不僅能夠操作，而且易于操作，況且持證上崗、培訓(xùn)和考試等也是關(guān)涉執(zhí)法人員自身素質(zhì)乃至于執(zhí)法效果的“有意義的指標(biāo)”；同時我們認(rèn)為，考核指標(biāo)的量化與否與其可操作性的高低具有明顯關(guān)聯(lián)。

（2）指標(biāo)的考核成本也是其可操作性的重要參照?！爱?dāng)考評系統(tǒng)在數(shù)據(jù)收集和處理方面代價特別高時，同時又只產(chǎn)生了少量的對管理有益的信息，那么這些考評系統(tǒng)在成本效益上就是低效的。”[3]21因此，“對于那些無法實際評估，而且不符合成本效率的指標(biāo)，就不應(yīng)選入。”[8]44在表2列舉的考核指標(biāo)中，其一，前文述及的“檔案管理”類指標(biāo)就是比較典型的低成本指標(biāo)，因為對于檔案、資料、報表、計劃、總結(jié)等是否健全完整，是否及時上報等的考察，一般只需進行文字材料的核查、檔案生成日期的確認(rèn)，或者進一步比對上下級之間數(shù)據(jù)是否一致即可，無需支付過多成本。而郴州市文件中“行政執(zhí)法事項應(yīng)公示執(zhí)法依據(jù)、幅度、權(quán)限、職責(zé)等”這一指標(biāo)，只需確認(rèn)被考核者是否公示、公示的時間、地點、內(nèi)容是否完備即可，屬于對既往事實的確認(rèn)，同樣無需支付過多成本。其二，但另一方面，湖北省文件中“無以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收……實行罰繳分離”一項則屬于成本較高的指標(biāo)。原因在于，

該指標(biāo)屬于對不當(dāng)罰款情況的考核，但作為相對集中處罰權(quán)的機關(guān)，城管集中了很多領(lǐng)域的處罰權(quán)，其具體的處罰事項常常多達三四百種，若要對所有這些處罰事項的實施情況進行考察，就會對考核主體帶來相當(dāng)沉重的負(fù)擔(dān)；更何況“以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收”這些行為一般是內(nèi)部性的，不涉及外部相對人，也無法通過行政復(fù)議和訴訟的案件數(shù)量進行評價；而如果采用抽查或突擊檢查的方式，則一方面可能無法恰好遇到不當(dāng)罰款的實例，另一方面可能抽查過后被考核人又“重回老路”，而長期持續(xù)的跟蹤調(diào)查雖然能緩解這一問題，但考核成本也會呈幾何數(shù)上升。然而所有這些并不意味著高成本的指標(biāo)一律不應(yīng)考核：“績效指標(biāo)應(yīng)該有成本-效益的考慮，但它不應(yīng)該被過度強調(diào)。”“那些最有意義或者有最強的效度和信度的指標(biāo)也是最耗費成本的指標(biāo)”，“實施考評系統(tǒng)可能需要相當(dāng)?shù)某杀?，……相對于考評結(jié)果而言，這種成本花費應(yīng)該是物有所值的?！盵3]105也就是說，除去那些成本過于高昂的指標(biāo)之外，如果對于某些指標(biāo)的考核不僅能夠?qū)Τ枪芄ぷ鞯哪骋环矫孢M行確切評價，而且有助于改進其工作方式或程序，或者有助于督促其達成更好的工作效果，那么即使這一指標(biāo)成本較高，也應(yīng)將其視為一項值得支付的“投資”而列入指標(biāo)體系。

（四）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅持過程和結(jié)果并重

前文我們曾將考核指標(biāo)劃分為過程導(dǎo)向型和結(jié)果導(dǎo)向型兩種，從目前的立法狀況上看，包括城管在內(nèi)的行政機關(guān)的考核往往更偏重于結(jié)果而非過程——在我們考察的諸多城管考核規(guī)范中，詳細(xì)列舉過程性指標(biāo)的只有表2中的4部。

首先，從結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)本身來看，對其重點考核確實有著充分的正當(dāng)性，正如波伊斯特教授所言，“雖然公共部門的工作項目不可能或不值得以一般的經(jīng)濟指標(biāo)來考評實際的結(jié)果，但是，工作的數(shù)量、工作的及時性和質(zhì)量、工作開展的效率、對客戶和顧客回復(fù)的程度以及預(yù)算的完成情況等，仍然有助于對工作項目進行監(jiān)測與績效管理?！盵3]20-21因為，行政機關(guān)所從事的工作畢竟需要得到實際成果，該項工作是否已經(jīng)切實進行、是否已經(jīng)順利完成，乃至于是否對相對人或客觀環(huán)境產(chǎn)生了預(yù)期的影響等等，都是對其進行評價的重要標(biāo)準(zhǔn)，而“強調(diào)實際成效”[9]的結(jié)果性指標(biāo)即是為此而設(shè)置的。在城管領(lǐng)域，前文所述的事權(quán)指標(biāo)就是典型的結(jié)果性指標(biāo)，比如，《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）中，“建筑物屋頂整潔，無違章搭建，無亂堆雜物，無亂掛物品等現(xiàn)象”這一考評項目所對應(yīng)的扣分標(biāo)準(zhǔn)為“有亂搭窩棚的，每處扣1.0分；有亂堆雜物、亂掛物品的，每處扣0.5分”；“建筑物、構(gòu)筑物和市政公用設(shè)施整潔美觀，無亂寫亂畫亂貼現(xiàn)象”這一考評項目所對應(yīng)的扣分標(biāo)準(zhǔn)為“有亂寫亂畫亂貼現(xiàn)象的，每處（張）扣0.2分”，等等?？梢钥闯?，這類指標(biāo)所要考察的是，城管在日常巡查和投訴處理等工作中，應(yīng)當(dāng)制止或自行清理亂堆雜物、亂寫亂畫等違法違規(guī)行為，而若該類行為仍然存在，則要按次數(shù)進行扣分，從而降低考核成績；而這種考察就是純粹結(jié)果性的，基本不涉及到違規(guī)原因、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序等過程性因素。

然而，指標(biāo)體系如果過于偏重結(jié)果性指標(biāo)的設(shè)定，則可能導(dǎo)致被考核者過分追求結(jié)果而忽視過程；或者說，被考核者“在資源有限的情況下，會本能地選擇考核中分值較高的剛性任務(wù)優(yōu)先考慮，以便取得較好排名”，而對社會評價、公眾參與，以及“行為合法性、程序正當(dāng)性、結(jié)果公正性”等不予考核或分值較低的過程性因素可能不予重視或應(yīng)付了事，而這些過程性因素往往又是體現(xiàn)城管工作狀態(tài)的關(guān)鍵因素。在這個意義上說，“如果主管和其他人員直接按照考評指標(biāo)執(zhí)行工作，可能會對工作或組織真正的目標(biāo)造成損害?！?/p>

“如果州的殘疾鑒定單位的主管，受到來自社會傷害管理機構(gòu)要求改善生產(chǎn)力的壓力，并且如果關(guān)鍵績效指標(biāo)被定義為每個全職員工的工作量考評指標(biāo)，即每周內(nèi)完成的索賠數(shù)量和在7天內(nèi)完成的工作的百分?jǐn)?shù)，那么主管就可能一心只關(guān)注快速處理索賠。在確定怎樣的索賠是對殘疾者的利益最合適的時候，往往就不考慮對公正和準(zhǔn)確的要求?！保▍⒁姡何鲓W多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：103-104.）此外，根據(jù)伯曼（Evan M. Berman）教授的觀點，過于偏重結(jié)果的考核還存在如下缺點：（1）因為關(guān)注短期目標(biāo)，那種強制性的“結(jié)果就是一切”的思維方式往往會導(dǎo)致可預(yù)見性的質(zhì)量和道德問題，因為其他妨礙目標(biāo)實現(xiàn)的因素都會被擱置一旁；（2）只重結(jié)果不重方法的考核可能致使執(zhí)法人員狹隘地看待自己所做的工作，無助于發(fā)揮其能動性和創(chuàng)新性，也無助于其積極發(fā)現(xiàn)和解決工作中出現(xiàn)的問題——因為結(jié)果性指標(biāo)只要求完成工作而不要求改進工作；（3）過于注重結(jié)果可能會引發(fā)被考核者之間的利益沖突，從而影響執(zhí)法人員之間的協(xié)作，乃至于城管與其他部門之間的協(xié)作[9]279-280。

通過上述情形可以看出，結(jié)果性指標(biāo)能夠體現(xiàn)出城管基本的工作成果，而過程性指標(biāo)也有其獨立于結(jié)果之外的自身價值，過于偏重任何一方都會使考核結(jié)果無法體現(xiàn)出城管真實的工作狀態(tài)；因此我們認(rèn)為，在考核指標(biāo)設(shè)置中仍然應(yīng)當(dāng)堅持過程與結(jié)果并重這一原則。在當(dāng)前的立法實踐中，各地方對于結(jié)果性指標(biāo)的設(shè)置普遍已經(jīng)較為充分，但過程性指標(biāo)則仍有待進一步完善。比如，（1）表2中只“社會評價”和“公眾參與”類指標(biāo)屬于典型的過程性指標(biāo)，但只有撫順市文件和湖北省文件進行了規(guī)定。其一，“社會評價”主要是政府系統(tǒng)之外的市民、媒體以及人大和政協(xié)委員等主體對城管工作的評價。一方面，從“服務(wù)行政”的角度看，市民即是城管執(zhí)法工作的直接受益者和主要服務(wù)對象，而市民滿意度則可視作是城管工作的終極目標(biāo)，因此，將這類“服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)”（見表1）加入考核體系顯然是十分必要的。另一方面，市民等外部主體所關(guān)注的往往不僅是其投訴/舉報的問題是否已經(jīng)“辦結(jié)”，而且還包括執(zhí)法程序是否規(guī)范、方法選擇是否適當(dāng)、處理結(jié)果是否公正等過程性因素，將之納入指標(biāo)體系也有助于平衡占比過多的結(jié)果性指標(biāo)。其二，“公眾參與”類指標(biāo)所要考察的是市民或社會組織等外部主體參與城市管理的情況，即在城管工作的一個或多個環(huán)節(jié)中是否接納外部參與以及參與的效果如何等。一方面，外部主體的參與等于是為城管工作提供助力——無論是冬季除雪，還是義務(wù)植樹，或是環(huán)境清理（撫順市文件），都會減輕城管自身的工作負(fù)擔(dān)或者降低其工作成本，而“引導(dǎo)市民積極參與城市管理”（湖北省文件）正具有這方面意義。另一方面，同為外部指標(biāo)，“公眾參與”也能為“社會評價”起到正面的支持作用，即是說，由市民親自參與其中的管理更容易獲得市民自身的肯定性評價——這不僅是市民在城市管理中的主體意識得到了尊重，而且此時市民對城管工作的評價也包含了其自身所參與的那部分工作的評價；可以說，市民參與開展較好的城市，其服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等指標(biāo)的成績也會較高。（2）表2中“依法行政”類指標(biāo)也屬于典型的過程性指標(biāo)，但仍然只有撫順市文件和郴州市文件進行了規(guī)定。我們之所以反復(fù)強調(diào)這類過程性指標(biāo)的重要性，是因為“行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)”（撫順市文件）等指標(biāo)與結(jié)果性指標(biāo)的考核成績并無必然關(guān)聯(lián)——無論制止和處罰“亂堆雜物”、“亂寫亂畫”等行為是否合法和適當(dāng)，其實都可以實現(xiàn)“建筑物、構(gòu)筑物和市政公用設(shè)施整潔美觀”這一行政目的，有時采用違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式反而更為快速和有效，但這顯然會對相對人權(quán)益、政府形象乃至于法治價值本身造成損害。為避免這一情況，過程性指標(biāo)不僅應(yīng)當(dāng)設(shè)置，而且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)設(shè)置，如郴州市文件將“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”這一指標(biāo)分成了六個考核項目，包括“主體合法”、“事實清楚”、“依據(jù)正確”、“程序合法、審批程序到位”、“積極執(zhí)行行政處罰案件網(wǎng)上審批，建立網(wǎng)絡(luò)和審批終端，行政處罰案件網(wǎng)上審批率達80%”、“案卷制作規(guī)范，網(wǎng)上處罰案件所有執(zhí)法文書、證據(jù)應(yīng)上傳”；其中每一個項目都規(guī)定了更為細(xì)致的扣分細(xì)則，如“程序合法、審批程序到位”一項的扣分細(xì)則為“1.受理案件手續(xù)齊全，沒有立案、呈批、審批等手續(xù)，每少一項扣10分；2.案件系二人以上持證承辦，單人辦案的，每起扣20分；3.沒有履行行政處罰告知程序、聽證程序的，每起扣10分；4.法律文書送達不到位的，每起扣10分；5.沒按規(guī)定批準(zhǔn)權(quán)限進行審批的，每起扣20分”。我們認(rèn)為，這一扣分細(xì)則雖然未能涵蓋程序違法的全部情形，但容易查證的主要情形已經(jīng)基本囊括其中，不僅可操作性較強，而且與其他地方的考核規(guī)范相比也較為突出，屬于值得借鑒的立法文本。（3）表2“隊伍建設(shè)”類別中也有一些過程導(dǎo)向鮮明的指標(biāo)，如湖北省文件中“執(zhí)法形象良好：統(tǒng)一著裝、舉止文明，行為規(guī)范”、“注重城管文化：組織開展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動”兩項指標(biāo)，盡管其與工作結(jié)果并無實質(zhì)關(guān)聯(lián)，甚至與法治要求亦無明顯關(guān)聯(lián)，但其一方面能夠反映城管的工作風(fēng)氣與精神風(fēng)貌，另一方面也能讓相對人感受到更好的服務(wù)質(zhì)量，從而提高城管的社會評價，因此這類指標(biāo)雖然不宜權(quán)重過高，但有必要納入指標(biāo)體系。最后還需提及的是，為實現(xiàn)過程和結(jié)果的并重，雖然可以通過對結(jié)果性指標(biāo)進行調(diào)整和細(xì)化來實現(xiàn)[3]104-105，但在項目選取和權(quán)重分配上讓過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)保持適度的平衡，則是更為直接也更為根本的方法。

三、城管考核指標(biāo)的量化設(shè)置和分?jǐn)?shù)計算

（一）指標(biāo)量化的必要性和技術(shù)難題

一般來說，考核指標(biāo)量化指的是，在細(xì)分考核項目的基礎(chǔ)上讓各項指標(biāo)能夠通過數(shù)字的形式反映出被考核者的真實工作狀況，其目的是增強考核的可測定性與可評估性，減弱其主觀性和隨意性，這有助于考核指標(biāo)體系的細(xì)致、準(zhǔn)確，并有助于提升考核結(jié)果的客觀性和可信度[10]。我們認(rèn)為，包括賦分量化和計分量化在內(nèi)的量化考核是城管及其他行政機關(guān)考核制度發(fā)展的基本趨勢——不能精確計分的考核不僅無法區(qū)分不同部門或不同公務(wù)員之間工作狀況的差異，而且可能受到考核者個人偏好、主觀情緒等的影響，甚至可能使考核在“一視同仁”和“偏袒照顧”的雙重作用下流于形式。

然而，指標(biāo)量化中更為根本的技術(shù)性難題在于，“很多工作都不容易進行客觀評估和量化，考評也受非績效因素的影響。”[9]287具體而言：（1）有些行政工作因其自身性質(zhì)很難實現(xiàn)指標(biāo)量化，即如伯克利（George Berkley）教授所言，“公共部門通常涉及的是一些具有廣泛易變性的無形服務(wù)，而這些服務(wù)正是因為其具有無形性和廣泛易變性而幾乎總是會對生產(chǎn)率的測量造成問題?！盵11]較為典型的是城管及各類行政機關(guān)的“行政辦公室”（“秘書處”），比如，沈陽市城管局行政辦公室的主要職責(zé)中包含了“負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作報告及重要講話的起草工作”、“負(fù)責(zé)全局性大型會議及活動的組織籌備工作”、“負(fù)責(zé)局印章、證件管理工作”、“負(fù)責(zé)行政值班安排工作”等[12]，顯然，由于這些工作的浮動性較強，很難對其在數(shù)量上進行賦分；同時，由于工作內(nèi)容和工作對象的特殊性，也很難在質(zhì)量上進行賦分。并且，實現(xiàn)指標(biāo)量化的一個基本前提是被考核者的工作能夠類型化，從而能夠針對各個類型來進行“計數(shù)”，而上述沈陽市城管局行政辦公室可類型化的職責(zé)就有16項，而無法類型化的工作（如領(lǐng)導(dǎo)臨時交辦的行政類或服務(wù)性任務(wù)等）也就沒有明確列舉。此時，如果刻意將其所有工作類型化并分別賦分、分別考核，那么考核成本未免過高；如果籠統(tǒng)地“計件”或“計數(shù)”，考核結(jié)果又有失準(zhǔn)確，以至于，此類工作的指標(biāo)量化成了長久以來難以解決的問題。（2）有些考核指標(biāo)較為宏觀和籠統(tǒng)，若要實現(xiàn)量化，要么只給出單一的分值區(qū)間，要么就得將該指標(biāo)細(xì)分成具體項目并分別賦分；前者無法改變指標(biāo)的籠統(tǒng)性也無法防止考核者主觀和隨意地評分，后者則很難通過有限的具體項目去涵蓋該指標(biāo)的精神指向。比如我們前文提到過的表2郴州市文件中“貫徹落實法律法規(guī)及上級文件精神”這一指標(biāo)，若只給出160分的總分值而不進行細(xì)化，那么考核者就有了過于廣闊的裁量余地；如果通過具體項目進行細(xì)化，即如該文件實際規(guī)定的那樣，將“法律法規(guī)及上級文件”確定為《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》等四個文件，而每個文件按照幾個重要條款確定具體的扣分細(xì)則

比如，“（一）貫徹落實《湖南省行政程序規(guī)定》（40分）”的扣分細(xì)則為：“1、舉行重大行政決策聽證會。舉行1次聽證會，并通過本局網(wǎng)站等媒體發(fā)布公告、公開產(chǎn)生聽證代表并反饋意見采納情況及理由的，計滿分；應(yīng)舉行未舉行的，扣30分；未發(fā)布公告、未公開產(chǎn)生聽證代表、未公布意見采納情況及理由的、卷宗不規(guī)范或缺失的，每少一項，扣10分。2、決策合法性審查。重大行政決策應(yīng)經(jīng)本局法制機構(gòu)進行合法性審查的，否則，發(fā)現(xiàn)一起扣10分。3、規(guī)范性文件制定和立法調(diào)研。及時報送年度擬修規(guī)范性文件計劃，并按計劃完成起草或修改任務(wù)，計10分，未及時報送的，扣5分，未完成起草或修改任務(wù)的，扣5分。積極配合立法調(diào)研或征求意見，未及時反饋意見的，不計分。”，那么問題就在于，一方面，“法律法規(guī)及上級文件”能否僅包括省內(nèi)的四個文件？另一方面，對于某個文件的“貫徹落實”能否僅遵守扣分細(xì)則中的1-3項規(guī)定，而違反其他條款則在所不問？（3）部分主觀性較為明顯的指標(biāo)也同樣難以量化。在公務(wù)員一端，政治態(tài)度、社會公德等考核事項，在城管部門一端，前文提到過的表2湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作”等“組織領(lǐng)導(dǎo)”類指標(biāo)，都屬于主觀性較為明顯的指標(biāo)。我們認(rèn)為，盡管“大多數(shù)工作都因缺乏全面、明確而客觀的測量標(biāo)準(zhǔn)而需人為的判斷”[9]276，但對于那些太過依賴于考核者主觀判斷的指標(biāo)，仍然應(yīng)當(dāng)盡量降低其數(shù)量和權(quán)重。（4）有些長期性指標(biāo)比短期性指標(biāo)更難實現(xiàn)量化。在城管工作中，那些能夠即時顯現(xiàn)結(jié)果、隨時考察和統(tǒng)計的短期性指標(biāo)，通常較易實現(xiàn)量化并能在年度考核或平時考核中給出較為客觀的分?jǐn)?shù)；而城管的另一些工作可能需要經(jīng)過很長一段時間才能顯現(xiàn)出最終效果，如霧霾的治理、水污染的治理、攤販管理和攤位規(guī)劃的合理化和便民化等，往往無法在一個考核年度內(nèi)展現(xiàn)全貌，而其相應(yīng)指標(biāo)的賦分和計分就會出現(xiàn)困難。再如，表2湖北省文件中“建設(shè)數(shù)字城管”這一指標(biāo)同樣屬于“長期工程”，其硬件設(shè)備的配置、指揮大廳和移動端系統(tǒng)的完善，以及信息員、執(zhí)法員、指揮員的培訓(xùn)和上崗等等，都不是一朝一夕之事，而其在初始階段成效不理想并不意味著長期的最終效果亦不理想。因此，雖然這類指標(biāo)對于城管工作來說確有必要，亦應(yīng)納入考核范圍，但同樣難于量化設(shè)置。

（二）城管考核指標(biāo)的賦分量化

盡管上述這些技術(shù)性難題是無法回避的，但我們?nèi)匀恢鲝堅诳赡苄栽试S的范圍內(nèi)實施量化考核。我們將城管的量化考核分為賦分量化和計分量化兩部分，前者是指如何為各個考核指標(biāo)及細(xì)目賦予特定的分?jǐn)?shù)，后者則是指如何計算包含了多個指標(biāo)在內(nèi)的考核成績。同時，當(dāng)前并不是所有地方的考核規(guī)范都實現(xiàn)了量化，如表2的4部文件中只有湖北省和郴州市的文件實現(xiàn)了量化；而在我們的考察范圍內(nèi)，共有8部考核規(guī)范實現(xiàn)了量化（見表3）。

在賦分量化方面：

（1）“有無細(xì)化的考評項目”指的是，考核規(guī)范是否已經(jīng)把宏觀的指標(biāo)類別分解成具體的考核項目，這是城管量化考核的基礎(chǔ)性前提，或者說，即使某一考核規(guī)范對于指標(biāo)類別進行了賦分但沒有規(guī)定具體的考核項目，那么也可能會因無法細(xì)化評分而使考核流于形式。比如，湘潭市文件是以被考核單位為線索，分別明確了共計38個單位的考核內(nèi)容，雖然其對每一個單位都列出了指標(biāo)類別并賦予了總分，但并沒有規(guī)定指標(biāo)類別下的考核細(xì)目和扣分規(guī)則

如雨湖區(qū)、岳塘區(qū)（含高新區(qū)）“城市管理部分”的第一個考核項目為“城市主次道路（含高速公路連接線沿線和城區(qū)出入口）市容和環(huán)境衛(wèi)生（150分）”，但具體包括哪些考核要點、每個要點的分值以及如何扣分，都沒有明確規(guī)定。，這就難以對評分過程形成有效約束。反過來說，“規(guī)定了細(xì)化的考評項目”也不意味著這些項目同時已被“具體賦分”——有些文件在列舉考評細(xì)目的同時并沒有給出每個項目的具體分值，比如，上表中青州市文件雖然列舉了非常詳細(xì)的考核項目，但既沒有規(guī)定各考評項目的具體分值（正分），也沒有規(guī)定各考評項目的扣分規(guī)則（負(fù)分），而是通過第三條第（四）項中簡易的加減分規(guī)則來計算被考核者的考核成績，如“在綜合檢查和專項督查中，每項次問題扣1分”等。我們認(rèn)為，這種規(guī)定在量化考核方面也是不完整或不徹底的，僅靠簡單的加減分規(guī)則無法在指標(biāo)之間分配權(quán)重，也無法根據(jù)城管的工作職責(zé)劃分不同情形來進行評分，或者說，城管工作的具體狀況、完成程度與分值區(qū)間的對應(yīng)關(guān)系其實無法通過簡單的加減分項建立起來。我們認(rèn)為，理想的賦分量化應(yīng)當(dāng)是將考核細(xì)目與具體賦分同時規(guī)定并一一對應(yīng)的立法狀態(tài)。此處還需提及的是，考評項目的細(xì)化也存在一個“細(xì)化程度”的問題，一般而言，考評項目的細(xì)化程度與考核工作的可操作性及評分的準(zhǔn)確性呈正相關(guān)關(guān)系。比如，上表中撫順市文件規(guī)定：“清掃保潔不達標(biāo)，路面有雜物的，以香煙盒大小為單位，每個單位雜物扣0.1分。暗檢路段三、四級路200延長米1個系數(shù)，每超過1個扣0.1分；步行街50延長米1個系數(shù)，每超過1個扣0.1分”；“有死樹、缺株、裸露地面0.5平方米或枯黃1平方米以上每處扣1分”。在這一規(guī)定中，不僅是把扣分的起算點具體到以0.1為最小單位，而且規(guī)定了距離上的米數(shù)和面積上的平方數(shù)，并將之確定為扣分幅度的單位系數(shù)。盡管我們并不認(rèn)為“細(xì)化程度”越高越好，但上述規(guī)定顯然能最大限度地增強考核計分的準(zhǔn)確性并限制考核者的裁量權(quán)。

（2）“有無各考評項目的具體分值”和“有無細(xì)化的扣分規(guī)則”指的是考核指標(biāo)的賦分形式，前者是對指標(biāo)類別和考核細(xì)目規(guī)定分值，即正分；后者則是對未完成該指標(biāo)的情形規(guī)定所應(yīng)扣去的分值，即負(fù)分。而上表中共有5部文件同時規(guī)定了考核指標(biāo)的正分和負(fù)分情況，占全部文件的62.5%，我們認(rèn)為這種規(guī)定是更為合理的，因為，其一，其實事權(quán)指標(biāo)和一部分過程性指標(biāo)的考核計分也只能通過扣分來實現(xiàn)：事權(quán)指標(biāo)中，如對某一地域范圍內(nèi)衛(wèi)生情況的考核，若沒有出現(xiàn)問題即應(yīng)獲得該項指標(biāo)的滿分或不扣分，若出現(xiàn)了問題則應(yīng)按照問題的輕重程度進行扣分，而無法反過來從零開始進行加分或計算正分；過程性指標(biāo)中，如對“依據(jù)正確”的考核，同樣只能對適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其條款不正確的情形進行計數(shù)并扣分，而無法反過來進行加分。其二，上表中《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》只規(guī)定了負(fù)分沒有規(guī)定正分，即沒有規(guī)定各考核項目的具體分值，而只規(guī)定了扣分細(xì)則，并且各項考核指標(biāo)的扣分分值都在0.05-3分這個區(qū)間內(nèi)，這就難以衡量各指標(biāo)大類及其具體項目之間的重要程度，或者說無法顯示各考核項目之間的權(quán)重；而如果對于所有考核項目都一視同仁，則會使城管及其執(zhí)法人員難以抓住工作重點，以至于當(dāng)人力和資源不足時難以排列工作順序乃至于難以進行取舍。從這個意義上說，其實指標(biāo)類別和考核細(xì)目的正分還存在著分配權(quán)重的功能，而這一功能是不宜省略的。

（3）賦分量化過程中的一個重要問題在于分?jǐn)?shù)分配的合理性，也即指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的合理性，包括某一指標(biāo)類別和考核細(xì)目是否應(yīng)當(dāng)賦分，應(yīng)當(dāng)賦予多少分值，以及與其他指標(biāo)相比分值是否適當(dāng)；或者說，考核總分在各個指標(biāo)類別和考核細(xì)目中的具體分配是否合理。在上表中：其一，《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》在各指標(biāo)類別之間的分值配置較為合理，即“一、組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)（100分）”，“二、貫徹落實法律法規(guī)及上級文件精神（160分）”，“三、執(zhí)法人員培訓(xùn)和‘五五普法情況（200分）”，“四、行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況（340分）”，“五、接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況（200分）”。雖然這五類指標(biāo)皆屬過程性指標(biāo)，但“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”對于“相對集中處罰權(quán)”的城管而言顯然更為重要，而對其設(shè)置最高的權(quán)重也體現(xiàn)了考核者對依法行政的重視；相應(yīng)地，“組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)”和“貫徹落實法律法規(guī)及上級文件精神”雖有考核的必要，但對執(zhí)法效果的影響比較間接，而且考核難度較大、主觀性較強，確實不宜賦予過高分值。其二，撫順市文件中“2010年城市管理（基礎(chǔ)工作方面）目標(biāo)考核實施細(xì)則”對于4個指標(biāo)類別分別進行了賦分，其中“組織領(lǐng)導(dǎo)”30分、“基礎(chǔ)資料管理”20分、“依法行政”40分、“工作宣傳”10分。此處“組織領(lǐng)導(dǎo)”分值偏高，“工作宣傳”分值偏低，容易被忽視；而“依法行政”雖仍占有最高分值，但扣分規(guī)則不夠合理該文件中“依法行政”指標(biāo)的扣分規(guī)則為：“1、未建立健全法制工作組織領(lǐng)導(dǎo)的扣5分。2、未實行行政執(zhí)法監(jiān)督的，扣5分，行政執(zhí)法監(jiān)督各項制度不健全的每項次扣1分。3、未按要求舉辦法律知識培訓(xùn)的，扣2分；參加上級法律知識培訓(xùn)，每少一人扣0.5分；培訓(xùn)考試不合格的，每人扣0.5分。4、從事執(zhí)法的人員資格不符合規(guī)定或未持證上崗的每項次扣0.5分。5、因執(zhí)法過錯造成重大影響或者經(jīng)復(fù)議、訴訟被撤銷或者變更原具體行政行為的，每案扣4分。6、未按照要求制作法律文書的，每發(fā)現(xiàn)一起扣1分；案卷歸檔不齊全、不完整、不符合規(guī)定的，每件扣0.2分?！保浩涞?項組織領(lǐng)導(dǎo)和第2項執(zhí)法監(jiān)督的要求很難扣分，第3項人員培訓(xùn)不宜放在“依法行政”類別下，而第5項復(fù)議訴訟結(jié)果不宜替代城管執(zhí)法中違反法定程序、裁量基準(zhǔn)等的要求。其三，深圳市文件共規(guī)定了9個考核項目，其中“數(shù)字化綜合執(zhí)法40分”、“數(shù)字化城管系統(tǒng)案件處置管理5分”，數(shù)字城管方面的分值占到了45%；而“社會輿論監(jiān)督”、“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及技能考核”和“行政處罰案卷考核”三項的分值分別都只有5分——雖然數(shù)字城管在城管工作中日益重要，應(yīng)用領(lǐng)域越來越寬，但也不應(yīng)在考核賦分上過于偏重而輕視其他指標(biāo)。相較而言，重慶市文件在“日常管理工作（分值70分）”指標(biāo)中兼顧了工作職責(zé)（35分）、數(shù)字城管（20分）和難點整改（15）三個部分

該文件中“日常管理工作”指標(biāo)的分值配比為：“（1）城管目標(biāo)責(zé)任制職能職責(zé)和日常履行城市管理相關(guān)責(zé)任落實情況35分。（2）區(qū)數(shù)字化城市管理中心派遣事件部件

處理整改情況20分。按區(qū)數(shù)字化城市管理中心的考核折算得分。（3）區(qū)暗查和熱點難點問題處理整改情況15分。按整改到位的百分比計算得分（未按期整改、未按要求整改視為未整改）?！保种蹬浔雀鼮楹侠?。

（4）賦分量化過程中的另一個重要問題在于扣分規(guī)則的合理性，即城管工作在何種情況下屬于未完成指標(biāo)以及按何種梯度扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。在上表中：其一，《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》規(guī)定：“有占道經(jīng)營的，每處扣1.0分；有沿街叫賣、看相算命、擦鞋賣藝等現(xiàn)象的，每人（處）扣0.2分；商業(yè)宣傳、促銷占道有未經(jīng)審批的，每次扣1.0分，超越權(quán)限審批的，每次扣2.0分。”我們認(rèn)為，這一扣分標(biāo)準(zhǔn)是較為合理的，原因在于：第一，對于“占道經(jīng)營”這種固定位置經(jīng)營的發(fā)現(xiàn)和查處顯然較“沿街叫賣”這種流動性經(jīng)營更為容易，因此二者之間存在0.8分的分差；相反，如果二者扣分相同，則無法體現(xiàn)出工作量上的差異。第二，對于“超越權(quán)限審批”的扣分分值要高于上述“占道經(jīng)營”和“沿街叫賣”，因為前者的主要原因是“違法違規(guī)”，后者的主要原因則是“工作不力”，二者性質(zhì)不同，嚴(yán)重程度和扣分程度也應(yīng)有所不同。其二，按照郴州市上述文件的規(guī)定，對于相同的事權(quán)指標(biāo)，“主次干道”的扣分明顯比“小街小巷”的幅度更大，比如，“主次干道”上，“機動車在人行道停放的，每臺扣0.2分；非機動車未按規(guī)定入線擺放，每臺扣0.1分?！薄靶〗中∠铩鄙希皺C動車擅自在人行道停放的，每臺車扣0.1分，非機動車擺放雜亂的，每臺車扣0.05分。”我們認(rèn)為，這樣規(guī)定雖然有助于執(zhí)法人員區(qū)分出城管的工作重點并投入更多精力，但過于明顯的差別對待也可能引發(fā)另一個問題，即，對于某類或某個考核指標(biāo)來說，賦分太少或者扣分太少可能導(dǎo)致被考核者不予重視，而當(dāng)這種低分指標(biāo)較難完成或者成本較高時，甚至即使其難度和成本與高分指標(biāo)基本相同時，都有可能在“成本-效益”的權(quán)衡下被選擇性地放棄；而這種放棄雖然對于被考核者的考核成績影響不大，但實質(zhì)上等于是指標(biāo)體系出現(xiàn)了缺漏，等于是城管工作中的某一部分被放棄了，這顯然不利于城管整體目標(biāo)的實現(xiàn)。因此我們認(rèn)為，當(dāng)重點和非重點指標(biāo)實行差別扣分時，不宜相差太過懸殊或者讓非重點指標(biāo)的扣分達到可以忽略不計的程度。其三，上述郴州市文件還規(guī)定了如下內(nèi)容：“臨街門店責(zé)任狀簽訂不到位的，每個未簽責(zé)任狀的門店扣2分；有垃圾容器外置的，每個門店扣1.0分；有損壞綠化現(xiàn)象的，每處扣1.0分?！倍鴵犴樖形募惨?guī)定了類似的內(nèi)容：“未與臨街單位簽訂責(zé)任狀落實‘門前五包制度的，每處扣1分?！蔽覀冋J(rèn)為這類規(guī)定有欠妥當(dāng)，不宜納入考核指標(biāo)乃至于扣分規(guī)則中。原因在于，一方面，無論是“門前三包”還是“門前五包”，責(zé)任狀簽訂與否都取決于臨街門店或臨街單位，而非城管部門單方所能決定，由于臨街主體拒不簽訂而給城管部門扣分未免有失公平；另一方面，既然這種責(zé)任狀具有簽與不簽兩種可能，而非完全單方的行政命令，那就意味著其具有行政合同的性質(zhì)，將之納入扣分規(guī)則很可能會使城管為完成考核指標(biāo)而強制店主簽訂，從而使得“簽訂責(zé)任狀”從一種柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩孕姓袨?/p>

關(guān)于行政合同在非強制行政中不當(dāng)使用的問題，詳見：劉福元.非強制行政的問題與出路——尋求政府柔性執(zhí)法的實踐合理性[J].中國行政管理，2015（1）：49-51.，也就違背了責(zé)任狀設(shè)置的本意。其四，上表部分文件還規(guī)定了工作效果方面的扣分規(guī)則，比如，第一，青州市文件規(guī)定：“同一事項，在第一次派單整改期限內(nèi)完成的不扣分，在第二次派單整改期限內(nèi)完成的，扣3分，以后每增加一次派單，增扣5分，直至該項目按要求整改完成”。這一規(guī)定是依據(jù)被考核者完成指標(biāo)所花費的工作次數(shù)而進行的遞增性扣分，我們認(rèn)為，這一設(shè)置較為合理，其一方面能夠督促城管盡快完成工作任務(wù)，另一方面等于是通過加重扣分來對城管不作為或消極執(zhí)法實施懲罰，含有一定程度的執(zhí)行罰的味道。第二，撫順市文件規(guī)定：“對倚樹搭棚建房違法行為未查處的，每件次扣2分；只罰款未整改的每件次扣4分。”我們認(rèn)為，這一設(shè)置同樣較為合理，因為城管的執(zhí)法工作不僅要查處和罰款，而且要整改，要讓搭棚建房、占道經(jīng)營、噪音擾民等違法行為恢復(fù)原狀，這才是城管執(zhí)法的根本目的；相反，如果只罰款不整改，執(zhí)法人員就會以罰款為目的，甚至以“創(chuàng)收”為執(zhí)法動機，而使管理事項得不到根本改善。撫順市文件中“（綜合行政執(zhí)法方面）考核實施細(xì)則”對于各個指標(biāo)都進行了類似的規(guī)定，具有較強的借鑒價值。第三，湖北省文件規(guī)定：“實施臨街建筑物立面整治工程，并取得實際效果。（1分）未實施臨街建筑立面整治扣0.5分。整治效果不明顯扣0.5分?！边@一規(guī)定所要考察的不僅是被考核者是否“實施了整治”，而且是“整治效果是否明顯”，這是較為典型的對工作效果的考察。其合理之處在于，在固定時間內(nèi)，城管巡查了多少條街道、一共巡查了多少次，其實屬于表1中的“工作量指標(biāo)”；而巡查過后還有多少攤販未被查處、多少垃圾未被清理等，則屬于表1中的“產(chǎn)出指標(biāo)”，前者衡量的是執(zhí)法人員所付出的勞動，而后者衡量的則是這些勞動所取得的成效，考核指標(biāo)顯然應(yīng)當(dāng)兼顧這兩者，特別是不能僅考察前者不考察后者——可以說，被考核者“出工不出力”地進行了某項工作，但沒有取得任何成效，其實也是行政不作為的一種，而湖北省的上述規(guī)定正是在考核中對這種情形進行了懲罰

當(dāng)然，實踐中也存在著被考核者沒有取得成效不是因為“沒想取得”，而是因為“沒能取得”，此時不加區(qū)別地一律扣分未免有失公平，因此，重慶市文件進一步規(guī)定：“對通報問題確因在規(guī)定時間內(nèi)無法整改的，須書面上報通報部門，經(jīng)批準(zhǔn)緩辦后，可不予扣分?！薄＞C合上述情況，我們認(rèn)為，這三種工作效果方面的扣分規(guī)則都結(jié)合了城管工作的特點，能夠有針對性地糾正常見的執(zhí)法弊端，因此有必要系統(tǒng)性地納入考核規(guī)范之中。

（三）城管考核指標(biāo)的計分量化

在計分量化方面：

（1）在考核計分的過程中首先涉及到的是分制、計分公式、考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的對應(yīng)關(guān)系等基礎(chǔ)性問題，即考核成績是以多少分為滿分，平時考核與年度考核的計分公式分別為何，以及不同考核等次分別對應(yīng)哪一分?jǐn)?shù)區(qū)間，等等。第一，在分制方面，上述文件皆已進行了明確規(guī)定，其中5部為百分制，3部為千分制；而分制的選擇和指標(biāo)細(xì)化程度并無必然關(guān)聯(lián)，如采用百分制的湖北省文件和采用千分制的撫順市文件指標(biāo)細(xì)化程度都很高。第二，在計分公式方面，上述文件中共有4部做出了詳細(xì)規(guī)定，其中有些因數(shù)與指標(biāo)類別相關(guān)，有些因數(shù)與考核程序相關(guān)。其一，

按照撫順市文件的規(guī)定，“年度考核總成績=每月城市管理效能考核的平均成績（750分）+全年重點工作考核成績（150分）+每月基礎(chǔ)工作考核的平均成績（100分）+社會參評成績?！边@一公式屬于較為典型的考核程序性公式

再如，按照湖北省文件的規(guī)定，“考評總分=上半年暗訪考評分?jǐn)?shù)×20%+下半年暗訪考評分?jǐn)?shù)×40%+下半年明查考評分?jǐn)?shù)×40%，全年成績=考評總分+加減分值”，這也是典型的考核程序性公式。，其中平時考核（月度計算）在年度考核總成績中居于核心地位，而年度性的分?jǐn)?shù)只計算“重點工作”；我們認(rèn)為這一設(shè)置是較為合理的——由于城管的事權(quán)具體而零散，因此無論是表1所稱的“工作量指標(biāo)”還是“產(chǎn)出指標(biāo)”，都應(yīng)由平時工作的分別評價和累計計算來形成總成績，而非年終時的宏觀性概括；或者說，城管考核的年度總成績應(yīng)當(dāng)是平時成績的累計加總，而不是像某些公務(wù)員或行政部門那樣，以獨立且宏觀的年終成績?yōu)楹诵耐瑫r“參考”平時成績。但撫順市這一公式的問題在于，“社會參評成績”并沒有實際賦分，這就使其性質(zhì)傾向于額外的加分項，這一方面不利于社會評價分值的準(zhǔn)確計算，甚至不利于被考核者對這項分值的重視；另一方面這種帶有浮動性和模糊性的計分因數(shù)也會影響到年度總成績的準(zhǔn)確性乃至于公平性。我們認(rèn)為，“社會參評成績”作為計分因數(shù)確有存在的必要，但在考核規(guī)范中應(yīng)當(dāng)細(xì)化設(shè)置，其賦分和計分也應(yīng)做到充分量化。其二，按照重慶市文件的規(guī)定，“年度城市管理工作目標(biāo)考核100分=年終目標(biāo)考核30分+雙月效果考核70分”，其中“年終目標(biāo)考核總分值100分=組織和經(jīng)費管理情況30分+目標(biāo)責(zé)任書落實情況50分+實地檢查情況20分”，“雙月效果考核分值100分=日常管理工作70分（日常履責(zé)35分+數(shù)字化管理20分+問題整改15分）+重點工作30分”。這一公式屬于較為典型的指標(biāo)類別性公式，由于指標(biāo)類別一般比較多樣，因此這類公式往往更為詳細(xì)，并且更能體現(xiàn)各指標(biāo)類別在總成績計算中的權(quán)重。在該公式中，一方面，其年度總成績在“年終”和“雙月”之間的分值配比符合上述以平時成績?yōu)楹诵牡脑瓌t；另一方面，其在“年終目標(biāo)考核”中占到80%的“組織和經(jīng)費管理”和“目標(biāo)責(zé)任書落實”兩項實施的都是書面檢查，而“實地檢查”雖然更具真實性，但只占了分值的20%，我們認(rèn)為，這在注重工作實效的城管考核中并不十分合適。（3）在考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的對應(yīng)關(guān)系方面，由于其是確定被考核者最終考核等次的直接依據(jù)，并且具有一定的引導(dǎo)作用，因此應(yīng)在考核規(guī)范中明確加以規(guī)定，但目前只有少數(shù)文件進行了規(guī)定，如上表中《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》規(guī)定：“當(dāng)月總得分在80分以下（不含80分）為不合格，80分（含80分）以上為合格。”但這一規(guī)定顯然過于簡略，即僅將考核等次分成了合格與不合格兩檔，區(qū)分度不夠細(xì)致。相較而言，《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法通報反饋及考核評價辦法》（2013）的規(guī)定更為詳細(xì)，其對各個指標(biāo)類別的考核成績分別設(shè)置了分?jǐn)?shù)區(qū)間，如“城市環(huán)境秩序類”分值為15分，“①優(yōu)秀：13.50分～15.00分；②良好：12.00分～13.49分；③一般：10.50分～11.99分；④較差：10.49分以下?！倍盎卦L滿意度”一項則按百分比計算，“回訪滿意度≥90%，為優(yōu)秀；80%≤回訪滿意度≤90%，為良好；70%≤回訪滿意度≤80%，為一般；回訪滿意度≤70%，為較差?！?/p>

由于北京市的這一文件并未規(guī)定詳細(xì)的考核項目，亦未進行賦分量化和計分量化，因此未能實現(xiàn)完全意義上的量化考核，我們也未將其列入表3之中。但該文件完全以“整改反饋評價”和“舉報回訪評價”這兩項關(guān)涉服務(wù)質(zhì)量和社會評價的指標(biāo)類別來確定“綜合行政執(zhí)法”的最終考核結(jié)果，說明考核者對社會公眾方面的評價相當(dāng)重視。我們認(rèn)為，這種考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的細(xì)化設(shè)置顯然有助于考察并衡量城管在某一指標(biāo)類別上的工作情況，其對于考核成績的橫向和縱向比較以及未來工作的改進都具有重要意義。

（2）在考核計分的過程中進一步涉及到的是分?jǐn)?shù)調(diào)節(jié)問題，即在普通的計分規(guī)則或計分公式之外，是否以及如何納入考核指標(biāo)之外的相關(guān)因素來對最終考核成績進行調(diào)整；目前各考核規(guī)范一般是通過單獨的加減分項來實現(xiàn)這一目的，上述文件中共有4部規(guī)定了相應(yīng)條款。需要特別說明的是，其實很多考核規(guī)范中“單獨的加減分項”都屬于我們所稱的“過程性指標(biāo)”——因為普通的事權(quán)指標(biāo)一般都放置在了指標(biāo)體系中，沒有必要通過單獨的加減分項再行規(guī)定，而一些具有考察必要的過程性指標(biāo)則被稍顯尷尬地納入了作為“額外因素”的加減分項中。盡管我們一直主張指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)兼顧事權(quán)指標(biāo)和過程性指標(biāo)，但退一步說，將過程性指標(biāo)納入加減分項總要好過于完全不予考察。此時，加減分項對于沒有過程性指標(biāo)的考核規(guī)范來說顯得尤為重要——其事權(quán)指標(biāo)與過程性的加減分項相結(jié)合，才構(gòu)成了完整的指標(biāo)體系。我們將“單獨的減分項設(shè)置”與“過程性指標(biāo)設(shè)置”合并在一起考察，而此處先來考察“單獨的加分項設(shè)置”。其實，上述文件對于加分項的設(shè)置原則是較為一致的，即城管工作取得了突出成績或已經(jīng)獲得了各種表彰和獎勵，而在考核中將之轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。比如，按照青州市文件的規(guī)定，“在省、部、國家級組織的考核、評比（指與城市建設(shè)、管理相關(guān)的項目）中獲得先進單位的每項次加3分，在地、市級部門組織的各項考核、評比中獲得先進單位的每項次加2分”；“因工作突出，被青州市委、市政府，上級單位召開現(xiàn)場會或在文件、新聞媒體推廣經(jīng)驗或通報表揚的，青州市級每項次加2分，地、市級每項次加3分，省、部、國家級每項次加5分”；“各城市管理責(zé)任單位建成衛(wèi)生保潔示范街、示范集貿(mào)市場、示范城中（村）的，每項次加5分”。再如，按照深圳市文件的規(guī)定，“行政執(zhí)法工作成績突出，轄區(qū)市容環(huán)境全年整體控制良好，獲得市城管局領(lǐng)導(dǎo)表揚的加0.5分，市領(lǐng)導(dǎo)表揚的，加1分”；“勇于創(chuàng)新，措施得力，執(zhí)法效果顯著，其做法被作為市以上（含市級）經(jīng)驗推廣的，加2分”?？梢姡皇菑闹黧w上說，無論是考核評比，還是通報表揚，或是經(jīng)驗推廣等，都是由被考核者以外的主體特別是上級主體賦予的，這可以視為是行政系統(tǒng)內(nèi)部對被考核者工作的肯定，而不涉及外部的社會評價。二是從內(nèi)容上說，無論是執(zhí)法效果顯著，還是市容環(huán)境良好，或是建成示范街等，都是對考核者工作狀況的肯定，由此而進行的表彰和獎勵，與同樣圍繞工作狀況展開的考核程序具有相通之處；因此，表彰獎勵與考核分值之間的轉(zhuǎn)換并不存在性質(zhì)上的障礙。三是從態(tài)度上說，將這些表彰和獎勵計入加分項一方面是對這些較難獲取的

按照湖北省文件的規(guī)定，考核加分項為“本級獲文明城市”、“本級獲衛(wèi)生城市”、“本級獲環(huán)保模范城市”、“本級獲園林城市”、“本級獲中國人居環(huán)境獎”，其獲獎的難度以及獲得加分的難度明顯更高。榮譽的一種肯定，另一方面也是鼓勵被考核者多去參與和爭取這些榮譽。四是但從分值上說，如上述條文所示，目前加分項設(shè)置的分值普遍較低，那么如果分值過低，可能起不到激勵被考核者追求表彰獎勵的作用；但如果分值過高，又可能混淆考核規(guī)范和獎勵規(guī)范之間的界線，因此處于較難權(quán)衡的狀態(tài)。此處還需提及的是，有些文件還設(shè)置了上述表彰獎勵之外的加分項，如重慶市文件規(guī)定：“迎檢工作量加分。單個被考核單位的迎檢保障工作次數(shù)若多于所有被考核單位迎檢保障工作次數(shù)的平均值，超出1次加1分。此項加分最多不超過3分，低于平均值不扣分?！蔽覀冋J(rèn)為，此處雖然進行了分?jǐn)?shù)限制，但這種含有“迎來送往”意味的指標(biāo)不宜納入考核加分項中。該文件同時規(guī)定：“對發(fā)現(xiàn)問題，存在權(quán)屬交叉，需2個或多個單位配合完成時，主動承擔(dān)牽頭責(zé)任，并較好完成任務(wù)的單位，加0.5分?！蔽覀冋J(rèn)為，這一規(guī)定較有特色且值得借鑒，因為城管事權(quán)紛繁復(fù)雜，個別部門自身權(quán)屬不夠明晰或者需要不同部門相互協(xié)作才能完成工作的情形在實踐中并不罕見

湖北省文件規(guī)定的“建立城管執(zhí)法工作公安保障機制（0.5分）”即是這種行政協(xié)作的體現(xiàn)。（詳見：劉福元.部門間行政協(xié)作的困境與出路——以城市管理綜合執(zhí)法為例[J].當(dāng)代法學(xué)，2016（5）：78-87.）；該文件對于主動牽頭主動擔(dān)責(zé)的部門進行考核加分，也是在表明一種態(tài)度，即當(dāng)存在部門間事權(quán)不清或分配不明等立法缺陷的情況下，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動自身或牽頭其他部門完成相關(guān)工作，而不是相互推諉、相互避讓，這才是實現(xiàn)城市管理整體目標(biāo)而非專注部門利益的做法。

（3）在考核計分的過程中更為重要的是過程性指標(biāo)和單獨減分項的問題，我們將之分為如下幾個類別：第一，在依法行政方面，其一，深圳市文件將“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)技能考核”和“行政處罰案卷考核”兩項納入了扣分規(guī)則中，盡管這兩項確有計分的必要，但其立法語句卻顯得有失嚴(yán)謹(jǐn)，如“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)技能考核，執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)占3分，年度各執(zhí)法隊參訓(xùn)率達到100%得5分，參訓(xùn)隊員每少參加1人扣0.5分，……業(yè)務(wù)技能考核占2分”，按照這種表述，該項考核滿分為5分，其中業(yè)務(wù)培訓(xùn)占3分，技能考核占2分，但只要執(zhí)法隊參訓(xùn)率達到100%即能得到5分滿分，那么技能考核的2分就失去了意義。其二，《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》在第五類指標(biāo)“接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況”中規(guī)定：“積極配合局法制機構(gòu)做好涉及本單位案件的行政復(fù)議、行政訴訟工作，并在規(guī)定期限內(nèi)提供答復(fù)書、案件相關(guān)依據(jù)、證據(jù)及其他相關(guān)材料（20分）……2、案件每撤銷或敗訴一起的，扣20分。”我們認(rèn)為，雖然這一扣分規(guī)則凸顯了考核者對依法行政和復(fù)議訴訟工作的重視，但卻有重復(fù)規(guī)定之嫌，即該文件已經(jīng)在分值為340分的第四類指標(biāo)“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”中詳細(xì)列舉了“主體合法”、“事實清楚”、“依據(jù)正確”、“程序合法、審批程序到位”等六項扣分因素，而在復(fù)議和訴訟中城管執(zhí)法行為被“撤銷或敗訴”就一定是上述主體、事實、依據(jù)、程序等出現(xiàn)了違法或不當(dāng)，或者說，此處的“復(fù)議訴訟”扣分項與前述的“主體合法”等扣分項存在必然關(guān)聯(lián)，對“復(fù)議訴訟”扣分就意味著一定會對“主體合法”等扣分；這樣的重復(fù)扣分——特別是在復(fù)議訴訟中——同樣存在著前文所述的“考核異化”的風(fēng)險，即由于扣分分值過高，被考核者可能違法或不當(dāng)?shù)貏褡柘鄬θ颂崞饛?fù)議訴訟，甚至可能為換取其不去復(fù)議訴訟而縱容相對人的違法違規(guī)行為，或者對復(fù)議機關(guān)和管轄法院施加不當(dāng)影響，等等。因此，為了避免出現(xiàn)這類情況，我們建議取消復(fù)議訴訟一端的扣分項。第二，在媒體評價方面，目前相當(dāng)多的考核規(guī)范都表現(xiàn)出對新聞媒體相關(guān)報道的重視，并將之納入考核計分規(guī)則之中。比如，青州市文件規(guī)定：“對新聞媒體負(fù)面曝光的城市管理問題和安全事故問題，按下列情況進行處理：其一，被青州新聞媒體負(fù)面曝光的項目，經(jīng)核實無誤后，每項次扣2分；其二，在青州以上級新聞媒體負(fù)面曝光的問題經(jīng)核實無誤后，每項次扣5分；其三，所有負(fù)面報道反映的問題，要及時進行整改，在整改時限內(nèi)整改到位的，取消扣分。未按整改意見辦理，或者難以消除影響的，每項次再扣2分；其四，負(fù)面報道每月被曝光兩次（包括兩次）且未及時消除或難以消除影響的，以及發(fā)生重（特）大安全事故的，取消評先樹優(yōu)資格”。我們認(rèn)為，首先，這一規(guī)定是比較全面的，其不僅對新聞媒體的層級進行了區(qū)分，而且較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙γ襟w曝光的后續(xù)處理進行了規(guī)定，即整改到位取消扣分、未經(jīng)整改追加扣分，這就能有效防止被考核者對于媒體曝光消極對待甚至不予理睬的做法，使媒體曝光具備了一定的實效。其次，該文件所規(guī)定的，負(fù)面報道較為嚴(yán)重時取消被考核者評先樹優(yōu)資格的做法，又與獎勵規(guī)范建立了關(guān)聯(lián)，這意味著“先進”和“優(yōu)秀”不能脫離社會評價而存在

深圳市文件也做出了類似的規(guī)定：“當(dāng)年有下列情形之一不能作為標(biāo)兵執(zhí)法隊評選對象：……（3）轄區(qū)內(nèi)市容市貌存在嚴(yán)重問題及發(fā)生涉及城管行政執(zhí)法的惡性事件被媒體曝光或被市領(lǐng)導(dǎo)點名批評的執(zhí)法隊；（4）執(zhí)法人員有嚴(yán)重違紀(jì)違法現(xiàn)象被有關(guān)部門處理或媒體曝光屬實的，有兩次上述現(xiàn)象的為不達標(biāo)，有一次的不能評選標(biāo)兵；……”。此外，亦有部分文件對于媒體評價同時設(shè)置了加分項和減分項，即如湖北省文件規(guī)定：“城市管理工作被省級以上新聞媒體報道”，“正面報道每篇（次）加0.5分；反面曝光每篇（次）扣0.5分。加減分最高不超過2分?！痹偃缰貞c市文件規(guī)定：“區(qū)、市、國家級媒體報道本地區(qū)的城市管理工作，正面報道一次分別加0.1、0.5、1分，負(fù)面報道一次減0.2、1分、2分?！?/p>

深圳市文件也做出了類似的規(guī)定：“當(dāng)年有下列情況可獎勵加分（最多加分不超過5分）：……（3）行政執(zhí)法工作被市級以上新聞媒體作為典型經(jīng)驗予以宣傳報道的，加2分；（4）依法行政，文明執(zhí)法全年未因執(zhí)法不當(dāng)引起行政復(fù)議、行政訴訟事件及媒體負(fù)面報道新聞的，加2分?！蔽覀冋J(rèn)為這種規(guī)定同樣較為合理，因為媒體的正面報道一方面是對城管部分工作的肯定，另一方面也能起到擴大宣傳、增進公眾了解的作用，因此適于進行加分。然而此處仍然存在這樣一個問題，即同為社會評價，媒體評價和公眾評價的關(guān)系：從目前的情況來看，各地方考核規(guī)范對于媒體評價的重視程度要明顯超過公眾評價。比如，在上述青州市文件中，雖然有著詳細(xì)的媒體評價的扣分規(guī)則，但卻未將市民或公眾的投訴和評分等納入進來；或者即便有文件同時對二者進行了規(guī)定，媒體評價的扣分幅度也往往要大于公眾評價。我們認(rèn)為，這種做法其實并不妥當(dāng)，因為首先，城管部門的直接服務(wù)對象是市民而非媒體，單純地取悅媒體而忽略市民的感受和意見是一種本末倒置的做法；其次，媒體與市民的評價并不能完全劃等號，一些媒體宣傳的城管執(zhí)法措施（如前段時間大量涌現(xiàn)的“鮮花執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“圍觀執(zhí)法”等花樣執(zhí)法措施）并未得到相對人以及普通市民的好評，實際效果也頗為有限；再次，市民評價的真實性也往往會高于媒體評價。因此我們認(rèn)為，考核者在關(guān)注媒體評價的同時，應(yīng)當(dāng)在考核規(guī)范中對市民/公眾評價予以更為細(xì)致的規(guī)定并賦予更高的權(quán)重。第三，在公眾評價方面，雖然目前也有一些考核文件對其進行了規(guī)定，但我們認(rèn)為，除上述與媒體評價的權(quán)重外，其主要還存在下列問題：其一，分值設(shè)置過低。比如，撫順市文件是按照城管的事權(quán)大類對“信訪投訴”分別設(shè)置了扣分分值，基本是占總分比例的10%左右，如“市容管理方面”總分為100分，“信訪投訴”為10分；“環(huán)境衛(wèi)生管理方面”總分為200分，“信訪投訴”為20分，等等。但無論事權(quán)類別和分值為何，扣分規(guī)則都是一樣的，即“1、辦理質(zhì)量不符合要求的，每件扣1分。2、.未及時反饋的，每件扣0.5分?！币环矫?，既然扣分規(guī)則完全相同，也就沒有必要在事權(quán)大類之間分別進行規(guī)定，或者反過來說，此處的扣分規(guī)則并沒有針對不同的事權(quán)類別進行細(xì)化設(shè)置；而另一方面，每次扣分皆為0.5分或1分，這在總分達到200分以上的事權(quán)大類中幾乎可以忽略不計，考核者對公眾“信訪投訴”的重視程度顯得有些不足

撫順市文件在“除運雪管理”這一考核項目中還作出了如下規(guī)定：“9、新聞媒體曝光、市民投訴，在規(guī)定時間內(nèi)未處理的每件次扣2分。10、政府督辦件未辦的，每件次扣4分?！贝颂庍@兩種情況的分差也顯得考核者對政府督辦的重視程度要高于媒體和市民等社會性主體。。與此相似，湖北省文件中“未設(shè)立城市管理服務(wù)投訴熱線，社會監(jiān)督渠道不暢通扣1分；解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”；“群眾投訴執(zhí)法行為不規(guī)范2次扣0.5分”，也就是說，所有這三項公眾評價指標(biāo)總計只有2.5分——市民/公眾對于城管工作的評價很難對其考核成績產(chǎn)生實質(zhì)影響。其二，用“滿意率”來替代個案扣分。如上述湖北省文件“解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”的規(guī)定，再如重慶市文件“通過座談會、問卷調(diào)查等各種形式進行調(diào)查評判群眾對各責(zé)任單位城市管理工作的滿意度，按滿意比例得分”的規(guī)定，等等。我們認(rèn)為，“滿意率”雖然可以作為“公眾評價”指標(biāo)的計分因素，但不應(yīng)以之替代個案扣分，即市民/公眾在個案中對城管部門的投訴、舉報、信訪等應(yīng)當(dāng)單獨并依次計分，如果僅計算“滿意率”，那么城管的違法違規(guī)行為即使是較為嚴(yán)重地侵犯了相對人權(quán)益，也會被滿意率的百分比平均掉或者忽略掉——單純的滿意率并不能完全反映“公眾評價”的真實狀況，城管與相對人之間“一對一”的個案情況顯然有必要納入計分因素中。JS

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