張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

摘 要：在城市化進(jìn)程中房屋拆遷是一項(xiàng)十分重要的工作，是當(dāng)前社會(huì)的熱點(diǎn)和政府工作的難點(diǎn)，它涉及政府、開(kāi)發(fā)商、群眾等多方主體的利益。如何解決拆遷利益分配矛盾是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文通過(guò)分析拆遷過(guò)程規(guī)范化層面存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策，為順利推進(jìn)拆遷工作提供理論和政策建議，為全面建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)提供強(qiáng)有力的保證。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；規(guī)范化；市場(chǎng)化；利益；機(jī)制

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）07-0120-02

房屋拆遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和城市化進(jìn)程的客觀需要。拆遷工作社會(huì)關(guān)注度高、涉及面廣，被喻為新形勢(shì)下“天下第一難事”，是各級(jí)政府在工作中亟待解決的難題。如何確保房屋拆遷工作順利進(jìn)行，這就需要規(guī)范化拆遷和在政策上充分考慮到人民群眾的利益。

一、當(dāng)前形勢(shì)下房屋拆遷規(guī)范化的背景及意義

“十三五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，如何推進(jìn)拆遷工作成了全國(guó)自上而下關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房屋拆遷工作如何進(jìn)一步順利完成變成了自上而下的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。2013年10月?lián)氯A網(wǎng)報(bào)道：60%的社會(huì)上訪事件與土地問(wèn)題有關(guān)，平均每年的征地拆遷糾紛多達(dá)400萬(wàn)件左右。從2010年江西宜黃的強(qiáng)拆自焚事件到2016年的武漢洪山區(qū)強(qiáng)拆事件，可以看到，土地征收、城市拆遷已經(jīng)成為嚴(yán)重問(wèn)題，它既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題、法律問(wèn)題。因此，處理好土地拆遷問(wèn)題能有效地緩解社會(huì)矛盾，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

目前地方政府在征地拆遷中面臨的困難表現(xiàn)在征地拆遷的難度越來(lái)越大。隨著政府對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，被拆遷群眾想從中獲得更多的權(quán)益分配，所以他們與政府的博弈在很大程度上不是減弱而是加強(qiáng)了。從這些實(shí)際困境中，我們看到在整個(gè)征地拆遷過(guò)程中，表面上看拆遷問(wèn)題是社會(huì)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上是一個(gè)平衡各方利益分配的問(wèn)題，不同的利益主體表現(xiàn)出各自的利益訴求。十八大報(bào)告提出“市場(chǎng)在資源配置中要起到?jīng)Q定性作用”，所以要解決利益分配均衡問(wèn)題，關(guān)鍵是要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，使拆遷市場(chǎng)更加規(guī)范化，從而維護(hù)廣大人民群眾的利益，有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大的理論問(wèn)題，也是地方政府亟須解決的實(shí)踐問(wèn)題。

二、房屋拆遷規(guī)范化過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律的不完善

首先，立法上的缺失。由于集體土地房屋拆遷補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，各級(jí)政府都制定了規(guī)范性文件確定各自的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就使得拆遷工作人員的自由裁量范圍和靈活性很大，由此出現(xiàn)了一個(gè)縣有多種不同的價(jià)格，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多種不同的價(jià)格，甚至道路對(duì)面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不一樣的現(xiàn)象。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象是客觀存在的。其次，“公共利益目的”的法律界定模糊。由于目前相關(guān)拆遷法律對(duì)公共利益目的的表述十分概括，沒(méi)有一個(gè)明確的界定，致使有些基層政府跨越了公共利益目的的邊界從事商業(yè)性房屋拆遷活動(dòng)和有些開(kāi)發(fā)商按照公共利益的房屋拆遷對(duì)商業(yè)性房屋所有人給予補(bǔ)償，這樣房屋所有人的權(quán)益勢(shì)必會(huì)受到損害。因此從這些情況來(lái)看，制定一部全國(guó)統(tǒng)一、具體的集體所有土地房屋拆遷法規(guī)已是形勢(shì)所迫。其次，被拆遷房屋評(píng)估結(jié)果、補(bǔ)償安置結(jié)果沒(méi)有應(yīng)當(dāng)必須公示的法律依據(jù)?！栋不帐〕鞘蟹课莶疬w管理辦法》第27條規(guī)定：“被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格實(shí)行公示制。房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將被拆遷人的姓名、被拆遷房屋的門(mén)牌號(hào)、評(píng)估因素、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估價(jià)格等主要情況在被拆遷地段公布。公布時(shí)間不得少于10日。”①可以看出，法律法規(guī)對(duì)什么樣的公示才算真正的公示，或者說(shuō)公示要做到哪些步驟以及對(duì)不公示的情況要承擔(dān)什么責(zé)任均沒(méi)有做出相關(guān)規(guī)定。因此，在實(shí)際拆遷工作中，有的地方公示往往采取簡(jiǎn)單化或口頭化，有的地方甚至存在不公示的現(xiàn)象，剝奪了被拆遷戶應(yīng)有的知情權(quán)。

（二）房屋評(píng)估工作的不規(guī)范

首先，集體土地上房屋拆遷的評(píng)估工作幾乎沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)及行政文件進(jìn)行規(guī)范。目前農(nóng)村的房屋大多只有土地證沒(méi)有房產(chǎn)證，這樣在進(jìn)行房屋評(píng)估時(shí)相對(duì)就比較困難，因?yàn)榉课莸慕ㄔ鞎r(shí)間、結(jié)構(gòu)不同和用途不同都可能會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生一定的差別。其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏中立性。如今有眾多評(píng)估機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，為了爭(zhēng)取到一個(gè)項(xiàng)目，評(píng)估機(jī)構(gòu)是費(fèi)盡心思。當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)還想與拆遷人以后有更多的合作機(jī)會(huì)的時(shí)候，他們就會(huì)過(guò)低評(píng)估以使拆遷人滿意。如此一來(lái)，被拆遷戶的利益將受到損失。

（三）補(bǔ)償機(jī)制不完善，操作沒(méi)有真正做到公開(kāi)透明

現(xiàn)在政府直接規(guī)定補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定的通行做法，單方定價(jià)。有的地方在新建移民新村時(shí)，為了息事寧人，個(gè)別提高一些“釘子戶”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而這些政策不平衡、暗箱操作、亂開(kāi)口子的情況一旦變成經(jīng)常性的行為，拆遷戶就會(huì)對(duì)“先拆得利，后拆吃虧”的拆遷宣傳產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而形成“先拆吃虧，后拆得利”的觀念。目前拆遷群眾要求最強(qiáng)烈的是將拆遷信息全面公開(kāi)，做到公開(kāi)透明拆遷，使自己能夠知道自己究竟有沒(méi)有吃虧?？梢赃@樣說(shuō)，政策不公平、操作不透明是目前拆遷工作難的最主要障礙。

（四）政府職能定位不合理

首先，政府缺乏有力的監(jiān)管機(jī)制。政府對(duì)房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)囊恍┓煞ㄒ?guī)宣傳不到位，對(duì)違法建設(shè)的界定也沒(méi)有明確說(shuō)明，導(dǎo)致有些老百姓抱著一夜暴富的思想，拼命違建，試圖在拆遷時(shí)獲得暴利。在拆遷時(shí)又抱著法不責(zé)眾的思想，拼命抗拆，這是現(xiàn)在拆遷難的一個(gè)主要問(wèn)題。此外現(xiàn)在的老百姓都是抱團(tuán)違建，不會(huì)互相舉報(bào)，如果政府部門(mén)監(jiān)管不力，不能及時(shí)巡查的話，就會(huì)造成大量違章建筑的出現(xiàn)，導(dǎo)致拆違成本增加。其次，有些政府部門(mén)直接或間接，過(guò)多地介入拆遷人與被拆遷人之間補(bǔ)償問(wèn)題的具體解決過(guò)程；有些地方拆遷部門(mén)不能依法行政，濫用行政裁決和擅自沒(méi)有按程序?qū)嵤?qiáng)制拆遷；有些地方拆遷管理工作的規(guī)范性、透明度不夠，群眾的知情權(quán)未得到充分尊重，拆遷安置資金是否足額到戶和?？顚Ｓ茫踩狈τ行У谋O(jiān)管機(jī)制。

三、當(dāng)前形勢(shì)下房屋拆遷規(guī)范化的路徑選擇

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

從目前的城鎮(zhèn)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，農(nóng)村集體土地房屋拆遷已占到全國(guó)拆遷數(shù)量的大半，因此，亟待制定一部統(tǒng)一、合理、完善的集體土地房屋拆遷法規(guī)。2011年安徽省十一屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議在審查時(shí)認(rèn)為，《合肥市城市房屋拆遷管理辦法》的許多規(guī)定與新出臺(tái)的有關(guān)行政法規(guī)不相一致，為了與上位法保持一致，決定廢止。但是，這并不意味著房屋征收、拆遷工作無(wú)章可循，為此，各縣在結(jié)合土地管理法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》，本著“保護(hù)合法、考慮合理、打擊非法”的原則，集體土地按人口安置，方案精細(xì)，可操作性強(qiáng)，減少征遷人員自由裁量空間。此外，要完善“公共利益”的法律界定，在目前沒(méi)有新的拆遷法律法規(guī)出臺(tái)的現(xiàn)狀下，應(yīng)將單純的商業(yè)利益、特定集團(tuán)利益從公益中排除掉，防止有的商業(yè)利益拆遷借概念模糊混雜到公共利益拆遷之中牟利，損害被拆遷群眾利益。

（二）創(chuàng)新多樣化的補(bǔ)償模式，推進(jìn)拆遷補(bǔ)償制度市場(chǎng)化

首先，應(yīng)從制度上構(gòu)建多樣化的拆遷補(bǔ)償模式。公益性拆遷項(xiàng)目，拆遷補(bǔ)償政策應(yīng)通過(guò)多種方式全面公開(kāi)，比如利用廣播、電視、政府門(mén)戶網(wǎng)站、標(biāo)語(yǔ)橫幅，印發(fā)紙質(zhì)資料等途徑，防止過(guò)度補(bǔ)償及暗箱操作；商業(yè)性拆遷項(xiàng)目，應(yīng)在平等、自愿及協(xié)商原則下進(jìn)行自由交易。第二，健全市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，確保房地產(chǎn)公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格的形成。明確規(guī)定土地使用權(quán)的補(bǔ)償，房、地評(píng)估要分離，確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，及時(shí)調(diào)整、修正補(bǔ)償價(jià)格指數(shù)。同時(shí)，不斷調(diào)整拆遷補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)構(gòu)成和權(quán)利結(jié)構(gòu)，充分考慮拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯映杀竞透黜?xiàng)間接成本，使被拆遷人通過(guò)賠償達(dá)到拆遷前的經(jīng)濟(jì)生活條件。

（三）完善拆遷程序，加強(qiáng)有力監(jiān)督

建立房屋拆遷的協(xié)商機(jī)制和司法裁決機(jī)制，把房屋拆遷過(guò)程納入規(guī)范化、法制化的軌道。一是要堅(jiān)持聽(tīng)證、公告等制度，提高拆遷補(bǔ)償安置工作的透明度，使被拆遷農(nóng)民有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償資金的監(jiān)管，嚴(yán)格拆遷補(bǔ)償安置資金的結(jié)轉(zhuǎn)、收支管理程序。三是要建立公平、公正、公開(kāi)的資源性資產(chǎn)配置的新機(jī)制，拓寬被拆遷農(nóng)民的安置途徑。四是要建立配套的、完善的司法救濟(jì)途徑，防止和糾正拆遷中發(fā)生的不公正現(xiàn)象，保障和維護(hù)被拆遷農(nóng)民利益。每項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)的征地、拆遷，要召開(kāi)不同層次和規(guī)模的動(dòng)員會(huì)議，向被征地、拆遷村隊(duì)和群眾發(fā)放宣傳資料，爭(zhēng)取群眾理解支持。

（四）理性定位政府職能，規(guī)范操作行為

首先，政府要當(dāng)好一個(gè)“裁判員”與監(jiān)管者的角色。在拆遷過(guò)程，對(duì)于群眾提出的客觀存在的問(wèn)題，應(yīng)該給予及時(shí)的解決和回應(yīng)。同時(shí)要積極鼓勵(lì)群眾參與到房屋拆遷的“公益性”審查監(jiān)督中來(lái)，堅(jiān)決打擊個(gè)別打著公益拆遷的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)拆遷的行為。此外要加大對(duì)違法建設(shè)的巡查力度，做到發(fā)現(xiàn)一起拆除一起，加強(qiáng)和社區(qū)的聯(lián)系，從源頭遏制違法建設(shè)的產(chǎn)生。其次，要加大對(duì)土地拆遷政策及法律的宣傳，讓老百姓知法、懂法、遵法，明確界定違法建設(shè)，徹底斷了老百姓試圖通過(guò)違建而一夜暴富的念頭。其次，加大對(duì)違法建設(shè)的巡查力度，做到發(fā)現(xiàn)一起拆除一起，同時(shí)要加強(qiáng)和社區(qū)的聯(lián)系，爭(zhēng)取社區(qū)配合，從源頭遏制違法建設(shè)的產(chǎn)生。再次，各級(jí)政府必須加強(qiáng)和完善基礎(chǔ)工作的管理，解決好當(dāng)前存在的農(nóng)村房屋土地登記基礎(chǔ)資料管理薄弱等問(wèn)題。最后，要充分調(diào)動(dòng)廣大黨員群眾的積極性，發(fā)揮帶頭模范作用，以此來(lái)帶動(dòng)被拆遷戶的積極配合，按時(shí)搬遷。

要真正解決拆遷難題，平衡好政府、被拆遷戶及開(kāi)發(fā)商之間的利益，這就要涉及法律的完善、補(bǔ)償方式的合理、評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、政府職能的實(shí)施等內(nèi)容，環(huán)環(huán)相扣，具有復(fù)雜性。因此，我們必須充分發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各方面的作用，完善拆遷制度，使拆遷過(guò)程規(guī)范化，建立一個(gè)合理科學(xué)的拆遷機(jī)制。