鄭會霞：小城鎮(zhèn)是河南新興城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵

鄭會霞：小城鎮(zhèn)是河南新興城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵

鄭會霞，中共河南省委黨校副教授

河南的新型城鎮(zhèn)化是河南城鄉(xiāng)發(fā)展牽一發(fā)而動全身的焦點和關鍵。河南作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，擁有近7000萬農(nóng)業(yè)人口，構建更加合理的城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)體系，提升小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的戰(zhàn)略地位，推動農(nóng)民向小城鎮(zhèn)就近就地、漸次有序轉(zhuǎn)移，對于提高廣大農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量，推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

小城鎮(zhèn)，能夠有效緩解大中城市的盲目蔓延、能耗過高、生態(tài)惡化以及道路交通與公共設施壓力，大大降低農(nóng)民市民化的生活、財政與政策成本。推動小城鎮(zhèn)因地制宜的建設和發(fā)展，有利于推進“空間分散、時間有序、規(guī)劃分類、管理分級”的農(nóng)民市民化進程。

小城鎮(zhèn)明確“五位一體”，“四個全面”戰(zhàn)略定位

對于農(nóng)村的任何變革和發(fā)展，都必須建立在承認農(nóng)村在現(xiàn)代化發(fā)展中具有重要作用的基礎上進行。然而，部分人士所倡導的現(xiàn)代化運動又從根本上否認了傳統(tǒng)農(nóng)村在現(xiàn)代化過程中有政治、經(jīng)濟、文化上持續(xù)存在的必要性。這種矛盾的發(fā)展理論使農(nóng)村的撤村并莊現(xiàn)象愈演愈烈，也使大城市的發(fā)展毫無節(jié)制，從而導致農(nóng)村和城市同步畸形發(fā)展，忽略了兩者之間的過渡與緩沖。小城鎮(zhèn)的發(fā)展與人口的遷移回流兩者起到一定良性互動、互相促進的作用。因此，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既可解決大城市化帶來的問題，也可以解決農(nóng)村的發(fā)展問題，集中體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的本真含義。

河南在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，堅持大中城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)“四化同步”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。然而，由于城鎮(zhèn)化的理念偏差及大城市經(jīng)營的利益驅(qū)動，使得城鎮(zhèn)化變成了“大城市化”，削弱甚至排斥了小城鎮(zhèn)化，導致小城鎮(zhèn)化對整個城鎮(zhèn)化貢獻率不高。存在著一定程度諸如“半城鎮(zhèn)化”“隱性城鎮(zhèn)化”“被城鎮(zhèn)化”“貴族化”等現(xiàn)象的城市病，且各種問題和矛盾日漸急劇。另外，由于缺乏有效措施和控制機制，在城鎮(zhèn)化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度積聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展無序、地區(qū)發(fā)展失衡、城市間關系不協(xié)調(diào)等問題。

在新型城鎮(zhèn)化過程中應進一步明確小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位，即按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的特色新型城鎮(zhèn)化道路。這有利于改變大城市與小城鎮(zhèn)在人才資本等資源方面的失衡狀況，完善整個中原地區(qū)的城鎮(zhèn)布局，形成發(fā)展協(xié)調(diào)、層次分明、功能互補、資源共享的城鎮(zhèn)體系，切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、互為補充、雙向互強。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃既要強調(diào)要素驅(qū)動，又要強調(diào)制度先導

小城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅是規(guī)劃理念和技術問題，也涉及農(nóng)民政治動員、社會結構調(diào)整、農(nóng)民素質(zhì)提升和文化的傳承創(chuàng)新問題。過去小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大問題是缺乏總體和詳細規(guī)劃。這體現(xiàn)在以下幾個方面：一是小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)劃或隨意更改規(guī)劃。該問題對于小城鎮(zhèn)、包括縣城都比較普遍。在經(jīng)濟社會發(fā)展和資本積累等農(nóng)民轉(zhuǎn)移條件不成熟的地區(qū)，由于面臨經(jīng)濟發(fā)展和組織考核的壓力，亂上項目、亂建社區(qū)；強制集中居住、強行遷移人口，前任建、后任拆；到處建、到處拆；這不僅導致大量的資源浪費，還導致農(nóng)民不滿抱怨。二是規(guī)劃標準一刀切。沒有充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和工業(yè)基礎，也未形成分類分級的規(guī)劃標準體系。三是小城鎮(zhèn)的規(guī)劃沒有吸納農(nóng)村和大城市規(guī)劃的優(yōu)點，充分把農(nóng)村的田園空間與城市的福利結合起來。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展既要強調(diào)要素驅(qū)動，又要強調(diào)制度先導；既要強調(diào)基層的自發(fā)運作，又要強調(diào)頂層的政策設計。僅依靠任何一個方面，對小城鎮(zhèn)的未來發(fā)展都非常不利。

因此，對于距離區(qū)域性中心城市較近的周邊城鎮(zhèn)，應以半小時經(jīng)濟圈、生活圈為目標，合理確定功能區(qū)劃，選擇一些條件優(yōu)越的城鎮(zhèn)進行集中投資、重點建設、集聚發(fā)展，主動融入中心城市發(fā)展，承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，吸引其他區(qū)域人口流入，建設一批與中心城市協(xié)同發(fā)展的組團城市、衛(wèi)星城市。而在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和距中心城市較遠的農(nóng)業(yè)地區(qū)，應以人口的疏散為主，不宜再繼續(xù)擴大現(xiàn)有的城鎮(zhèn)規(guī)模。同時，通過正確的產(chǎn)業(yè)引導和居住地向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，逐步引導農(nóng)村人口有次序地轉(zhuǎn)移，緩和農(nóng)村的人地關系矛盾，推進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

小城鎮(zhèn)配套政策應以戶籍制度改革、社保一體化等為突破口

小城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然不需要直接與大城市競爭，但在資源、人才和資本等因素吸引力方面，與大城市差距巨大。這就要求各級政府要科學制定配套政策，對小城鎮(zhèn)予以政策傾斜、政策鼓勵。要堅持整體推進與突出重點相結合，以戶籍制度改革、社保一體化等重點領域的改革為突破口，帶動全面深化改革。特別是圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，針對農(nóng)民進城后的生活成本提高、公共服務需求等問題，在保障農(nóng)民權益、發(fā)展集體經(jīng)濟和創(chuàng)新保障機制等方面積極探索、率先突破。

首先，在政策上給予小城鎮(zhèn)豐富的多樣性和充分的包容性。小城鎮(zhèn)的活力來自城市運行管理的靈活、小型或微型服務業(yè)的發(fā)達，以及生活的便利。同時，除了城鎮(zhèn)應有的公共設施和公共事業(yè)外，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)、最低生活保障應因地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平而有所差異。既可以強化小城鎮(zhèn)居民家庭觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)家庭的互幫互助、生產(chǎn)教育、社會保障等公共功能，也可通過實物或服務形式予以保障。盡最大努力，使小城鎮(zhèn)居民享受小城鎮(zhèn)帶來的好處和福利，同時減少小城鎮(zhèn)居民的生活成本，提供“家庭+社會+個人”及“實物+服務+互助”相結合的、多種形式的社會保障，消除其后顧之憂。

其次，在政策上明確小城鎮(zhèn)建設用地所有權。我國法律規(guī)定，所有城市建設用地屬國家所有。這就造成小城鎮(zhèn)居民只有通過房地產(chǎn)的開發(fā)才能取得房屋產(chǎn)權，居民的自建房無法取得產(chǎn)權。這種情況要區(qū)別對待?？蓮恼呱献龀鲆?guī)定，小城鎮(zhèn)居民在取得規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地使用權后可以自己建房，也可以購買商品房，國家要予以承認和保障。同時，小城鎮(zhèn)居民還可通過為小城鎮(zhèn)建設提供勞動的方式來獲得商品房購買價格上的優(yōu)惠。

逐步提高“居民”勞動性與財產(chǎn)性收入

小城鎮(zhèn)建設除了面臨以上問題外，還面臨著農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟成本和生活保障問題。不解決這兩個問題，農(nóng)民不情愿、也沒有能力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這就要求我們必須有效提高“居民”的勞動性和財產(chǎn)性收入，切實增強農(nóng)民的消費能力和生活保障能力。因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品種植加工企業(yè)，旅游服務產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民通過就近就地轉(zhuǎn)移降低交通成本、方便照顧家庭，提高農(nóng)民的勞動性收入。

產(chǎn)城互動是工業(yè)革命以來一個現(xiàn)實存在的歷史話題，其本質(zhì)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在功能和空間上的互動。這里的“產(chǎn)”是產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)功能、產(chǎn)業(yè)用地；“城”是城市，是生活功能、居住服務用地等。要正確理解城鎮(zhèn)化，城市不是用鋼筋、水泥堆砌的新樓房社區(qū)，而是依靠產(chǎn)業(yè)和市場的繁榮逐步成長起來的。小城鎮(zhèn)應對本地的區(qū)域特點、發(fā)展戰(zhàn)略、資源稟賦等，進行多層次論證，發(fā)現(xiàn)有明顯區(qū)域特色與集群特征的當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，進行深度開發(fā)和利用，促進特色產(chǎn)業(yè)區(qū)域、特色產(chǎn)業(yè)集群的形成；通過承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極吸納發(fā)達地區(qū)的資金、管理方法、經(jīng)營理念等；強化招商引資，利用本地的優(yōu)勢條件吸引外地關鍵性企業(yè)落地生根，充分發(fā)揮其輻射帶動作用，進而推動輔助產(chǎn)業(yè)發(fā)展；把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為發(fā)展集群經(jīng)濟的載體，確定主導產(chǎn)業(yè)，制定優(yōu)惠政策，吸引同類企業(yè)進駐，形成產(chǎn)業(yè)集群；創(chuàng)造良好的環(huán)境，加大政府引導鼓勵，積極培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群。

此外，除了勞動性收入外，還要提高土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)分紅的財產(chǎn)性收入。同時，還可以在小城鎮(zhèn)的運行管理上成立自治機構，吸引居民自覺主動參與，發(fā)展循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟減少環(huán)境治理成本、盡量避免城鎮(zhèn)運行管理中不必要的開支，降低居民的生活成本。

河南人口眾多，各地區(qū)之間差別很大，小城鎮(zhèn)建設非一朝一夕之功，不能畢其功于一役、期望現(xiàn)實一下子變得完美無缺。小城鎮(zhèn)的發(fā)展既是一個空間上的布局問題，也是一個時間的次序問題。因此，在小城鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中，一定要充分尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和階段，尊重當?shù)鼐用竦囊庠浮⒁虻刂埔?、因勢利導?/p>