王宇 符瑞武

中國人民銀行?？谥行闹?/p>

中國金融監(jiān)管問責(zé)淺析

王宇 符瑞武

中國人民銀行?？谥行闹?/p>

2017年7月第五次全國金融工作會議提出設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，并強(qiáng)調(diào)落實金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)。如何有效落實金融監(jiān)管問責(zé)，是本文的研究重點。本文首先通過解析金融監(jiān)管問責(zé)的內(nèi)涵，其次分析當(dāng)前中國金融監(jiān)管問責(zé)的現(xiàn)狀，最后提出相關(guān)建議。

金融監(jiān)管 監(jiān)管問責(zé) 金融監(jiān)管機(jī)制

一、金融監(jiān)管問責(zé)的內(nèi)涵

（一）金融監(jiān)管問責(zé)的必要性

金融監(jiān)督是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對金融市場失靈和缺陷，對金融機(jī)構(gòu)實施的全面性、經(jīng)常性的檢查和督促。金融監(jiān)管權(quán)實質(zhì)上是國家權(quán)力的行使，但是如同市場失靈一樣，金融監(jiān)管有時也存在失靈問題。主要體現(xiàn)在：政府治理的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、監(jiān)管時滯問題、金融監(jiān)管腐敗等。所以為了防止金融監(jiān)管失靈情況，必須依法加強(qiáng)金融監(jiān)管問責(zé)。

（二）金融監(jiān)管問責(zé)的方式

1.立法問責(zé)。通過立法權(quán)影響監(jiān)管活動，負(fù)責(zé)構(gòu)建金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法律框架。明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；明確賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)行使好立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)，逐步構(gòu)建監(jiān)督機(jī)構(gòu)和審查制度。

2.行政問責(zé)。行政部門對金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任，并且政府作為規(guī)章制度的發(fā)布者，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或主要成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用。這種上下級的行政問責(zé)對規(guī)范和約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)力作用。所以，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)。

3.內(nèi)部問責(zé)。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部問責(zé)，一般設(shè)置監(jiān)督部門，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策部門和執(zhí)行部門進(jìn)行內(nèi)部問責(zé)。內(nèi)部監(jiān)管部門科員要求各部門就監(jiān)管決策和執(zhí)行過程做出相應(yīng)的解釋和說明，并負(fù)責(zé)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理、財務(wù)、人員薪酬、風(fēng)險等方面進(jìn)行全面的問責(zé)。

4.社會監(jiān)督。依法保護(hù)公民、法人和其他組織對其行為實施監(jiān)督的權(quán)利，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制，為公民、法人和其他組織實施監(jiān)督創(chuàng)造條件。群眾科員舉報違法行為，通過新聞輿論監(jiān)督，對新聞媒體反映的問題要認(rèn)真調(diào)查、核實，并依法及時作出處理。

二、中國金融監(jiān)管問責(zé)的現(xiàn)狀

（一）中國金融監(jiān)管架構(gòu)

我國金融行業(yè)監(jiān)管模式是分業(yè)監(jiān)管，已形成了“一行三會”為主導(dǎo)的中央金融監(jiān)管以及地方金融監(jiān)管為補(bǔ)充的金融監(jiān)管格局。其中人民銀行被賦予九項直接檢查監(jiān)督權(quán)、一項建議檢查督查權(quán)和兩項特殊情況下的檢查監(jiān)督權(quán)等監(jiān)管職責(zé)。銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、信托投資公司、金融資產(chǎn)管理公司、財務(wù)公司、金融租賃公司及其他銀監(jiān)會批準(zhǔn)成立的金融機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會主要就證券市場進(jìn)行整體監(jiān)管，包括各類型證券機(jī)構(gòu)和證券業(yè)務(wù)。保監(jiān)會則是負(fù)責(zé)對保險市場的監(jiān)管，對保險機(jī)構(gòu)和保險業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中和事后的實時監(jiān)督。地方政府部門主要由金融辦負(fù)責(zé)小貸公司、交易場所的審批與監(jiān)管，財政部門負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保公司的審批與監(jiān)管，商務(wù)部門負(fù)責(zé)典當(dāng)行、融資租賃公司的審批與監(jiān)管。

（二）存在的問題

1.金融監(jiān)管問責(zé)職能缺乏法律支持。我國現(xiàn)行的監(jiān)管實踐中，對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)大多采取的是事后問責(zé)的方式。比如，立法機(jī)關(guān)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)通常是通過定期（年度）向人大提交報告等事后問責(zé)的方式進(jìn)行的。而這種事后問責(zé)的方式難以真正實現(xiàn)監(jiān)管金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。而對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)職工的問責(zé)，主要以機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政處罰為主，而不會追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任和民事賠償。

2.金融監(jiān)管問責(zé)缺乏長期有效協(xié)調(diào)機(jī)制。目前金融監(jiān)管問責(zé)的體制不健全，缺乏對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管, 特別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用發(fā)揮不夠充分，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員違法違規(guī)現(xiàn)象的頻發(fā)以及監(jiān)管效率的低下。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心, 其觸角延伸到經(jīng)濟(jì)和社會的方面, 是矛盾和風(fēng)險的交匯處。在我國現(xiàn)行的監(jiān)管實踐中, 對金融監(jiān)管者進(jìn)行問責(zé)大多采取的是事后問責(zé)的方式，難以真正實現(xiàn)監(jiān)管金融監(jiān)管者的目標(biāo), 同時金融行業(yè)的風(fēng)險傳遞性的特點, 促使金融監(jiān)管者問責(zé)的重點應(yīng)該放在如何設(shè)計一套良好的制度督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)能及時發(fā)現(xiàn)漏洞, 避免問題乃至危機(jī)的發(fā)生。

三、政策建議

（一）立法合作，健全金融監(jiān)管法制

以文件、條例、立法修改等明確人民銀行在金融監(jiān)管職能，賦予金融監(jiān)管問責(zé)權(quán)力，完善金融監(jiān)管體系。明確人民銀行在金融監(jiān)管問責(zé)中的地位，完善金融監(jiān)管問責(zé)的具體手段與措施，尤其是在政策制定、業(yè)務(wù)檢查、決策權(quán)限等方面。通過法律法規(guī)，規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與分工的框架，對每個機(jī)構(gòu)做出具體規(guī)劃。

（二）以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為抓手，推動監(jiān)管協(xié)調(diào)和問責(zé)

在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會下設(shè)立國家層面統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌“一行三會”內(nèi)設(shè)消保機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管，整合現(xiàn)有金融消費(fèi)投訴、救濟(jì)和追償渠道，聯(lián)合有關(guān)部門構(gòu)建統(tǒng)一的多元化金融消費(fèi)糾紛處置機(jī)制（用于強(qiáng)化和監(jiān)督金融信息披露的公眾投訴集中收集平臺可作為其子系統(tǒng)），既可以為消費(fèi)者提供維權(quán)平臺，暢通金融消費(fèi)爭議解決渠道，又可以形成協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成監(jiān)管合力，還可以對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)，拓展基層人民銀行監(jiān)管職能

在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會建立以人民銀行為主體的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)構(gòu)，健全金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制，壓實地方監(jiān)管責(zé)任。既要避免金融管理權(quán)被濫用或干預(yù)，同時還應(yīng)確保其能夠堅決整治金融亂象，及時有效識別和化解風(fēng)險，切實承擔(dān)并履行風(fēng)險處置及非法集資防范的第一責(zé)任，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性風(fēng)險、群體性事件的底線。對于履職不力、嚴(yán)重失職瀆職的，應(yīng)對失職部門及其相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。

[1]邵冰，華猛.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)機(jī)制探析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008，18:86-87.

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[3]傅勇，李良送.金融分權(quán)的邏輯：地方干預(yù)與中央集中的視角[J].上海金融，2015，10：47-53.

[4]王俊，洪正.央地分層金融管理體制構(gòu)建研究——基于金融分權(quán)視角[J].貴州社會科學(xué)，2016，5：133-138.